意見全文
《 關於劃定並嚴守生態保護紅線的若干意見》
生態空間是指具有自然屬性、以提供生態服務或生態產品為主體功能的國土空間，包括森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等。生態保護紅線是指在生態空間範圍內具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域，是保障和維護國家生態安全的底線和生命線，通常包括具有重要水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸生態穩定等功能的生態功能重要區域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態環境敏感脆弱區域。黨中央、國務院高度重視生態環境保護，作出一系列重大決策部署，推動生態環境保護工作取得明顯進展。但是，我國生態環境總體仍比較脆弱，生態安全形勢十分嚴峻。劃定並嚴守生態保護紅線，是貫徹落實主體功能區制度、實施生態空間用途管制的重要舉措，是提高生態產品供給能力和生態系統服務功能、構建國家生態安全格局的有效手段，是健全生態文明制度體系、推動綠色發展的有力保障。現就劃定並嚴守生態保護紅線提出以下意見。
一、總體要求
（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立新發展理念，認真落實黨中央、國務院決策部署，以改善生態環境質量為核心，以保障和維護生態功能為主線，按照山水林田湖系統保護的要求，劃定並嚴守生態保護紅線，實現一條紅線管控重要生態空間，確保生態功能不降低、面積不減少、性質不改變，維護國家生態安全，促進經濟社會可持續發展。
（二）基本原則
——科學劃定，切實落地。落實環境保護法等相關法律法規，統籌考慮自然生態整體性和系統性，開展科學評估，按生態功能重要性、生態環境敏感性與脆弱性劃定生態保護紅線，並落實到國土空間，系統構建國家生態安全格局。
——堅守底線，嚴格保護。牢固樹立底線意識，將生態保護紅線作為編制空間規劃的基礎。強化用途管制，嚴禁任意改變用途，杜絕不合理開發建設活動對生態保護紅線的破壞。
——部門協調，上下聯動。加強部門間溝通協調，國家層面做好頂層設計，出台技術規範和政策措施，地方黨委和政府落實劃定並嚴守生態保護紅線的主體責任，上下聯動、形成合力，確保劃得實、守得住。
（三）總體目標。2017年年底前，京津冀區域、長江經濟帶沿線各省（直轄市）劃定生態保護紅線；2018年年底前，其他省（自治區、直轄市）劃定生態保護紅線；2020年年底前，全面完成全國生態保護紅線劃定，勘界定標，基本建立生態保護紅線制度，國土生態空間得到最佳化和有效保護，生態功能保持穩定，國家生態安全格局更加完善。到2030年，生態保護紅線布局進一步最佳化，生態保護紅線制度有效實施，生態功能顯著提升，國家生態安全得到全面保障。
二、劃定生態保護紅線
依託“兩屏三帶”為主體的陸地生態安全格局和“一帶一鏈多點”的海洋生態安全格局，採取國家指導、地方組織，自上而下和自下而上相結合，科學劃定生態保護紅線。
（四）明確劃定範圍。環境保護部、國家發展改革委會同有關部門，於2017年6月底前制定並發布生態保護紅線劃定技術規範，明確水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙等生態功能重要區域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態環境敏感脆弱區域的評價方法，識別生態功能重要區域和生態環境敏感脆弱區域的空間分布。將上述兩類區域進行空間疊加，劃入生態保護紅線，涵蓋所有國家級、省級禁止開發區域，以及有必要嚴格保護的其他各類保護地等。
（五）落實生態保護紅線邊界。按照保護需要和開發利用現狀，主要結合以下幾類界線將生態保護紅線邊界落地：自然邊界，主要是依據地形地貌或生態系統完整性確定的邊界，如林線、雪線、流域分界線，以及生態系統分布界線等；自然保護區、風景名勝區等各類保護地邊界；江河、湖庫，以及海岸等向陸域（或向海）延伸一定距離的邊界；全國土地調查、地理國情普查等明確的地塊邊界。將生態保護紅線落實到地塊，明確生態系統類型、主要生態功能，通過自然資源統一確權登記明確用地性質與土地權屬，形成生態保護紅線全國“一張圖”。在勘界基礎上設立統一規範的標識標牌，確保生態保護紅線落地準確、邊界清晰。
（六）有序推進劃定工作。環境保護部、國家發展改革委會同有關部門提出各省（自治區、直轄市）生態保護紅線空間格局和分布意見，做好跨省域的銜接與協調，指導各地劃定生態保護紅線；明確生態保護紅線可保護的濕地、草原、森林等生態系統數量，並與生態安全預警監測體系做好銜接。各省（自治區、直轄市）要按照相關要求，建立劃定生態保護紅線責任制和協調機制，明確責任部門，組織專門力量，制定工作方案，全面論證、廣泛徵求意見，有序推進劃定工作，形成生態保護紅線。環境保護部、國家發展改革委會同有關部門組織對各省（自治區、直轄市）生態保護紅線進行技術審核並提出意見，報國務院批准後由各省（自治區、直轄市）政府發布實施。在各省（自治區、直轄市）生態保護紅線基礎上，環境保護部、國家發展改革委會同有關部門進行銜接、匯總，形成全國生態保護紅線，並向社會發布。鑒於海洋國土空間的特殊性，國家海洋局根據本意見制定相關技術規範，組織劃定並審核海洋國土空間的生態保護紅線，納入全國生態保護紅線。
三、嚴守生態保護紅線
落實地方各級黨委和政府主體責任，強化生態保護紅線剛性約束，形成一整套生態保護紅線管控和激勵措施。
（七）明確屬地管理責任。地方各級黨委和政府是嚴守生態保護紅線的責任主體，要將生態保護紅線作為相關綜合決策的重要依據和前提條件，履行好保護責任。各有關部門要按照職責分工，加強監督管理，做好指導協調、日常巡護和執法監督，共守生態保護紅線。建立目標責任制，把保護目標、任務和要求層層分解，落到實處。創新激勵約束機制，對生態保護紅線保護成效突出的單位和個人予以獎勵；對造成破壞的，依法依規予以嚴肅處理。根據需要設定生態保護紅線管護崗位，提高居民參與生態保護積極性。
（八）確立生態保護紅線優先地位。生態保護紅線劃定後，相關規劃要符合生態保護紅線空間管控要求，不符合的要及時進行調整。空間規劃編制要將生態保護紅線作為重要基礎，發揮生態保護紅線對於國土空間開發的底線作用。
（九）實行嚴格管控。生態保護紅線原則上按禁止開發區域的要求進行管理。嚴禁不符合主體功能定位的各類開發活動，嚴禁任意改變用途。生態保護紅線劃定後，只能增加、不能減少，因國家重大基礎設施、重大民生保障項目建設等需要調整的，由省級政府組織論證，提出調整方案，經環境保護部、國家發展改革委會同有關部門提出審核意見後，報國務院批准。因國家重大戰略資源勘查需要，在不影響主體功能定位的前提下，經依法批准後予以安排勘查項目。
（十）加大生態保護補償力度。財政部會同有關部門加大對生態保護紅線的支持力度，加快健全生態保護補償制度，完善國家重點生態功能區轉移支付政策。推動生態保護紅線所在地區和受益地區探索建立橫向生態保護補償機制，共同分擔生態保護任務。
（十一）加強生態保護與修復。實施生態保護紅線保護與修復，作為山水林田湖生態保護和修復工程的重要內容。以縣級行政區為基本單元建立生態保護紅線台賬系統，制定實施生態系統保護與修複方案。優先保護良好生態系統和重要物種棲息地，建立和完善生態廊道，提高生態系統完整性和連通性。分區分類開展受損生態系統修復，採取以封禁為主的自然恢復措施，輔以人工修復，改善和提升生態功能。選擇水源涵養和生物多樣性維護為主導生態功能的生態保護紅線，開展保護與修復示範。有條件的地區，可逐步推進生態移民，有序推動人口適度集中安置，降低人類活動強度，減小生態壓力。按照陸海統籌、綜合治理的原則，開展海洋國土空間生態保護紅線的生態整治修復，切實強化生態保護紅線及周邊區域污染聯防聯治，重點加強生態保護紅線內入海河流綜合整治。
（十二）建立監測網路和監管平台。環境保護部、國家發展改革委、國土資源部會同有關部門建設和完善生態保護紅線綜合監測網路體系，充分發揮地面生態系統、環境、氣象、水文水資源、水土保持、海洋等監測站點和衛星的生態監測能力，布設相對固定的生態保護紅線監控點位，及時獲取生態保護紅線監測數據。建立國家生態保護紅線監管平台。依託國務院有關部門生態環境監管平台和大數據，運用雲計算、物聯網等信息化手段，加強監測數據集成分析和綜合套用，強化生態氣象災害監測預警能力建設，全面掌握生態系統構成、分布與動態變化，及時評估和預警生態風險，提高生態保護紅線管理決策科學化水平。實時監控人類干擾活動，及時發現破壞生態保護紅線的行為，對監控發現的問題，通報當地政府，由有關部門依據各自職能組織開展現場核查，依法依規進行處理。2017年年底前完成國家生態保護紅線監管平台試運行。各省（自治區、直轄市）應依託國家生態保護紅線監管平台，加強能力建設，建立本行政區監管體系，實施分層級監管，及時接收和反饋信息，核查和處理違法行為。
（十三）開展定期評價。環境保護部、國家發展改革委會同有關部門建立生態保護紅線評價機制。從生態系統格局、質量和功能等方面，建立生態保護紅線生態功能評價指標體系和方法。定期組織開展評價，及時掌握全國、重點區域、縣域生態保護紅線生態功能狀況及動態變化，評價結果作為最佳化生態保護紅線布局、安排縣域生態保護補償資金和實行領導幹部生態環境損害責任追究的依據，並向社會公布。
（十四）強化執法監督。各級環境保護部門和有關部門要按照職責分工加強生態保護紅線執法監督。建立生態保護紅線常態化執法機制，定期開展執法督查，不斷提高執法規範化水平。及時發現和依法處罰破壞生態保護紅線的違法行為，切實做到有案必查、違法必究。有關部門要加強與司法機關的溝通協調，健全行政執法與刑事司法聯動機制。
（十五）建立考核機制。環境保護部、國家發展改革委會同有關部門，根據評價結果和目標任務完成情況，對各省（自治區、直轄市）黨委和政府開展生態保護紅線保護成效考核，並將考核結果納入生態文明建設目標評價考核體系，作為黨政領導班子和領導幹部綜合評價及責任追究、離任審計的重要參考。
（十六）嚴格責任追究。對違反生態保護紅線管控要求、造成生態破壞的部門、地方、單位和有關責任人員，按照有關法律法規和《黨政領導幹部生態環境損害責任追究辦法（試行）》等規定實行責任追究。對推動生態保護紅線工作不力的，區分情節輕重，予以誡勉、責令公開道歉、組織處理或黨紀政紀處分，構成犯罪的依法追究刑事責任。對造成生態環境和資源嚴重破壞的，要實行終身追責，責任人不論是否已調離、提拔或者退休，都必須嚴格追責。
四、強化組織保障
（十七）加強組織協調。建立由環境保護部、國家發展改革委牽頭的生態保護紅線管理協調機制，明確地方和部門責任。各地要加強組織協調，強化監督執行，形成加快劃定並嚴守生態保護紅線的工作格局。
（十八）完善政策機制。加快制定有利於提升和保障生態功能的土地、產業、投資等配套政策。推動生態保護紅線有關立法，各地要因地制宜，出台相應的生態保護紅線管理地方性法規。研究市場化、社會化投融資機制，多渠道籌集保護資金，發揮資金合力。
（十九）促進共同保護。環境保護部、國家發展改革委會同有關部門定期發布生態保護紅線監控、評價、處罰和考核信息，各地及時準確發布生態保護紅線分布、調整、保護狀況等信息，保障公眾知情權、參與權和監督權。加大政策宣傳力度，發揮媒體、公益組織和志願者作用，暢通監督舉報渠道。
本意見實施後，其他有關生態保護紅線的政策規定要按照本意見要求進行調整或廢止。各地要抓緊制定實施方案，明確目標任務、責任分工和時間要求，確保各項要求落到實處。
內容解讀
解讀一
中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革領導小組組長習近平2016年11月1日上午主持召開中央全面深化改革領導小組第二十九次會議並發表重要講話。會議審議通過了《關於劃定並嚴守生態保護紅線的若干意見》。
會議強調，劃定並嚴守生態保護紅線，要按照山水林田湖系統保護的思路，實現一條紅線管控重要生態空間，形成生態保護紅線全國“一張圖”。要統籌考慮自然生態整體性和系統性，開展科學評估，按生態功能重要性、生態環境敏感性脆弱性劃定生態保護紅線，並將生態保護紅線作為編制空間規劃的基礎，明確管理責任，強化用途管制，加強生態保護和修復，加強監測監管，確保生態功能不弱化、面積不減少、性質不改變。
2017年2月7日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於劃定並嚴守生態保護紅線的若干意見》。
在總體目標上，意見指出，2017年年底前，京津冀區域、長江經濟帶沿線各省（直轄市）劃定生態保護紅線；2018年年底前，其他省（自治區、直轄市）劃定生態保護紅線；2020年年底前，全面完成全國生態保護紅線劃定，勘界定標，基本建立生態保護紅線制度，國土生態空間得到最佳化和有效保護，生態功能保持穩定，國家生態安全格局更加完善。到2030年，生態保護紅線布局進一步最佳化，生態保護紅線制度有效實施，生態功能顯著提升，國家生態安全得到全面保障。
解讀二
題：保障和維護國家生態安全的底線和生命線--解讀《關於劃定並嚴守生態保護紅線的若干意見》
中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關於劃定並嚴守生態保護紅線的若干意見》7日正式公布，這標誌著全國生態保護紅線劃定與制度建設正式全面啟動。
生態保護劃紅線，能不能為我們更好留住藍天綠水，能不能守住我國生態安全的底線和生命線？
紅線，是國家生態安全的底線和生命線
“風蕭蕭兮易水寒，眾生一去兮不復還！”
這不是豪言壯語，而是送給地球上滅絕動物的墓志銘。在北京市南海子麋鹿苑博物館，一組長長的多米諾骨牌構成了世界滅絕動物公墓，每一塊倒下的骨牌就代表一種已經滅絕的動物。
地球正因為擁有豐富多彩的生命才獨一無二地存在著。但我國生物多樣性加速下降的總體趨勢仍在持續，脊椎動物受威脅比例達21.4%，特有高等植物受威脅比例高達65.4%。
動植物滅絕與生態環境遭到破壞密切相關。劃定生態保護紅線，就是要明確生態空間範圍內具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域，保障和維護國家生態安全的底線和生命線。
當前，我國各級各類生態保護區域類型多，自然保護區、森林公園、風景名勝區、地質公園、濕地公園、飲用水源地等保護地數量達10000多處，約占陸地國土面積的18%。
環保部有關負責人說，儘管進行了這么大規模的保護，但近年來我國生態空間仍不斷遭受擠占，生態系統退化嚴重，國家和區域生態安全形勢嚴峻。同時，保護地存在空間界線不清，交叉重疊，管理效率低等問題，亟需劃定生態保護紅線，實施嚴格監督和管理，實現一條紅線管控所有重要生態空間。
“城鎮空間、農業空間是與生態空間並列的三大國土空間。”環保部環境規劃院副院長陸軍介紹，我國已有耕地紅線、城鎮開發邊界等，生態保護紅線是在生態空間範圍內進行紅線劃定。
環保部負責人表示，生態保護紅線是我國特有的概念，是結合我國生態保護實踐，根據需要提出的創新性舉措。“生態保護紅線的劃定能夠使國土空間開發、利用和保護邊界更為清晰，明確哪裡該保護，哪裡能開發，對於落實一系列生態文明制度建設具有重要作用。”他說。
生態保護紅線，從功能定位看，對於維持生態平衡、支撐經濟社會可持續發展意義重大；從用地性質看，是具有重要生態功能的生態用地，必須嚴格用途管制；從保護要求看，是保障和維護生態安全的臨界值和最基本要求，是保護生物多樣性，維持關鍵物種、生態系統存續的最小面積，必須實施嚴格保護，以確保功能不降低、面積不減少、性質不改變。
紅線，是管控所有重要生態空間的實線
初春時節，走進江西省吉安市青原區，滿眼皆是欣欣向榮的景象。
“我們劃定的生態保護紅線總面積為211.9平方公里，占全區國土面積的23.2%。”青原區環保局副局長王昭榮告訴記者，生態保護紅線劃定後，這一區域就實行最嚴格的管控，禁止一切與生態保護無關的開發建設活動。
一條生態保護紅線，要能夠管控所有重要生態空間。這條線應該怎么劃？哪些區域要進入紅線？
開展科學評估，是劃定生態保護紅線的基礎性工作。意見提出，各省區市形成生態保護紅線，環保部、國家發展改革委等部門進行技術審核並提出意見，報國務院批准後由各省區市政府發布實施。在此基礎上，進行銜接匯總，才能形成全國生態保護紅線，並將向社會公布。
鑒於海洋國土空間的特殊性，意見特彆強調，由國家海洋局根據意見組織劃定並審核海洋國土空間的生態保護紅線。
環保部負責人說，從空間範圍看，生態保護紅線應至少包括：主體功能區規劃中明確的禁止開發區域，如自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園、世界文化自然遺產，以及國家公園、濕地公園、飲用水源地等，這些區域都是法律法規具有明確保護和管理要求的；此外，各地認為有必要嚴格保護，事關生態安全格局的重要區域，也應納入生態保護紅線，如生態廊道、極小種群棲息地等。
陸軍介紹，從2012年起，環保部就開始探索生態保護紅線劃定的相關理論和方法，也開展了相關試點。到目前為止，全國31個省份都已開展了這方面工作。江蘇、天津、江西等10個省份已公布本地的生態保護紅線。吉林省還計畫將東北虎豹生態廊道和白鶴、丹頂鶴等候鳥遷徙棲息地區域等全部納入生態保護紅線區。
只有具備明確的邊界，生態保護紅線才能清晰落地，便於管理。環保部負責人說，要將紅線邊界落到具體地塊。生態保護紅線落地後，要查明各類基本信息，形成生態保護紅線數據“一個庫”、分布“一張圖”，在勘界基礎上設立統一規範的標識標牌，讓公眾真實感受到生態保護紅線的存在。
記者注意到，有的地方把永久基本農田納入了生態保護紅線管控。對此，陸軍表示，這是不合適的，意見發布後，各地可能還要進行後續調整完善。
紅線，是必須嚴防死守的高壓線
劃定紅線是基礎，嚴守生態保護紅線才是關鍵。
意見提出，實行嚴格管控，生態保護紅線原則上按禁止開發區域的要求進行管理，嚴禁不符合主體功能定位的各類開發活動。
控制開發，對一些地方來說可能意味著項目流失，需要地方政府“痛下決心”。
位於贛閩交界處的江西省資溪縣堅持“生態立縣”。為保護生態環境，近3年來，這個財政收入僅6億多元的縣婉拒了近百個工業項目，累計投資額300多億元。同時，由於淘汰、關停不利於生態環保的產業，這個縣每年財政損失達上億元。
“拒絕這些項目，縣領導沒有哪個反對，老百姓更是擁護稱讚。不以犧牲生態為代價追求GDP增長，早成為資溪人的共識。”資溪縣環保局局長龍為民說。
記者看到，為了嚴守生態保護紅線，意見提出10個方面的政策措施，強化生態保護紅線剛性約束，形成了一整套管控和激勵措施。
生態保護紅線要藉助大數據的力量。據介紹，目前，我國生態環境監測體系尚未形成，範圍和要素覆蓋不全，監測監控能力薄弱，生態監測數據數量少、孤島化嚴重，不能適應生態保護和監管工作的需要。
意見提出，建設和完善生態保護紅線綜合監測網路體系，及時獲取監測數據；建立國家監管平台，提高管理決策科學化水平，及時核查和處理違法行為。這將有助於實現生態監管由被動應對向主動發現、及時處理轉變。
然而，嚴守紅線的主要因素在人，關鍵在領導幹部。
意見提出，創新激勵約束機制，對生態保護紅線保護成效突出的單位和個人予以獎勵，並提出根據需要設定生態保護紅線管護崗位，提高居民參與生態保護積極性。
“生態保護紅線能否守得住、有權威、效果好，應當有一個對保護效果進行衡量的‘尺子’和對地方政府工作成效進行評判的機制，生態保護紅線評估和考核顯得尤為重要。”環保部負責人說。
為抓住領導幹部這“關鍵少數”，意見強調要嚴格責任追究，尤其是對造成生態環境和資源嚴重破壞的，要實行終身追責，責任人不論是否已調離、提拔或退休，都必須嚴格追責。
專家表示，生態保護紅線，不僅要劃在我們的生態空間，更要划進大家的頭腦中，才能切實推動我們的生態環境更加優美，保住我國的生態安全底線和生命線。
