原因分析
原因一
經過20餘年的改革開放，我國城鎮居民的人均收入有了大幅度提高，隨收入增加而增加的儲蓄需要尋找投資機會，而本來就偏低的國有商業銀行存款利率在巨觀調控的影響下，已經處於低位，低到底線的存款利率已對儲蓄者沒有多少吸引力，加之國有商業銀行僵硬的服務體制和落後的行銷手段，儲戶們在非法基金會和投資公司的高息誘惑面前移情別戀就是順理成章的事了。這就是說，在市場經濟發展到一定階段後，國有金融體制及工具創新的落後讓大量非法的民間欠規範金融創新搶了先，城鎮居民的投資需求在國有金融體系的工具及體制供給不足下，被迫在非法的民間投資基金會那裡得到滿足，但由於不對稱信息及道德風險的存在，投資者的投資需求只能得到虛假的滿足，實際上承擔了高風險。
原因二
另一方面，民營中小企業由於規模偏小，資金盤子的局限使得他們難以通過多樣化經營分散風險，又因船小難以抗擊市場經濟中的驚濤駭浪，總體經營風險偏高，加之資產規模偏低的民營中小企業缺乏足夠的貸款抵押物，商業銀行所缺乏的貸款積極性對於銀行自身經營管理來說是十分自然的。更進一步，從整個金融機構的功能——結構來看，銀行存貸款是投資組合中低風險低收益的那一塊，並非民營中小企業未能從國有商業銀行那裡貸得一分錢，民營中小企業低風險低收益那一部分經營所需資金可從國有商業銀行那裡融得。反過來，國有商業銀行也並非對民營中小企業的貸款要求一概置之不理，它們會仔細分析論證貸款項目的潛在風險，對於低風險項目融資要求，出於商業銀行自身經營的需要，是會積極給予貸款支持的。
原因三
因此，通常是這樣一種情形：民營中小企業從國有商業銀行那裡貸不到的款項對應於投資項目的高風險性，而金融經濟學之基本公理之一的“高風險意味著高收益”為各種非法基金會的滋生提供了土壤。高風險使得國有商業銀行望而生畏，而高風險帶來的高收益又為非法基金會的高息攬存和冒險經營充當誘餌，但高收益所依伏著的高風險終究會使得人們嘗到金融破產的惡果———這就是“金融三亂”惡果的發生邏輯！事實上，非法基金會和投資公司中非金融專業人員的粗陋操作和非常糟糕的內部管理使得原本已屬高風險的資金運作變得更加懸浮可危，“金融三亂”的最終歸宿必是因造成金融混亂而壽終正寢無疑。同時，因為向投資者承諾了遠高於社會平均利率水平(它反映了市場經濟活動的平均收益率水平)的報酬率，非法集資機構就不得不將高息攬來的錢用於預計會帶來高收益的高風險項目冒險，這就從另一個側面加大了金融風險。
整頓政策
亂集資工作
1、嚴厲打擊任何以非法占有為目的，使用詐欺方法從事的非法集資活動。對此類活動的組織者，構成犯罪的，移交司法機關追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依照《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》第二十二條的規定，給予行政處罰。
2、禁止任何地區、部門和單位從事以還本付息或者以支付股息、紅利等形式向出資人(單位和個人)進行的有償集資活動。對已經發生的，要逐一進行清理，落實債權債務。本方案發布後繼續組織非法集資活動的，一律從嚴懲處。因參與亂集資受到的損失，由參與者自行負責。
3、嚴格企業債券的發行管理。企業發行債券，必須經過國務院主管部門批准，並由具備企業債券承銷資格的證券經營機構承銷。未經批准，不得擅自突破發行計畫，不得擅自設立或批准發行計畫外券種。對違反規定的，要依照《企業債券管理條例》的規定，追究法律責任。已經發行債券的企業，要按期歸還債券本息；對不能按期歸還的，不再批准發行新的企業債券。
4、地方各級人民政府不得發行或變相發行地方政府債券，也不得對外提供擔保。對已經發行地方政府債券的，要立即予以糾正，認真清理有關債權債務，做好債務清償工作。地方各級人民政府為企業境外融資出具的擔保或變相擔保，要立即予以撤銷。對違反規定並造成損失的，要追究有關負責人的責任。
5、任何單位和個人以發起設立股份有限公司為名，從事或變相從事的集資活動，均為亂集資，一經發現，要嚴肅處理。
6、企業通過公開發行股票、企業債券等形式進行有償集資，必須依照有關法律、行政法規的規定，經國務院主管部門批准。在國務院對企業內部集資明確作出規定前，禁止企業進行內部有償集資，更不得以企業內部集資為名，搞職工福利。
亂批設金融機構工作
1、凡未經中國人民銀行批准，擅自設立的從事或者主要從事吸收存款、發放貸款、辦理結算、票據貼現、資金拆借、信託投資、金融租賃、融資擔保、外匯買賣等金融業務活動的機構，一律予以取締，並由中國人民銀行發布取締公告。對已經辦理業務的，要先取締，後清理債權債務，並作出相應的處理。尚在籌備之中的，責令其立即解散籌備組，停止一切籌備活動。對以非法定金融機構名稱命名但實質上從事或變相從事金融業務的非法金融機構，也要一律取締。對上述行為直接負責的主管人員和其他直接責任人員一律撤銷職務；構成犯罪的，依法追究刑事責任。
2、禁止任何人開辦私人錢莊，一經發現，立即予以取締，並移交司法機關依法追究刑事責任。
3、未經中國人民銀行批准，任何單位和個人均不得擅自批准或設立典當行。對未經中國人民銀行批准設立的典當行，立即予以取締，並追究有關責任人的責任。嚴禁拍賣行、寄賣行等機構變相從事典當業務，一經發現，要嚴肅查處。
亂辦金融業務工作
1、各地人民政府、各有關部門要對本地區、本部門各類基金會、互助會、儲金會、資金服務部、股金服務部、結算中心、投資公司等機構的業務活動限期進行清理和整頓。對上述機構超越國家政策範圍，從事或變相從事非法吸收公眾存款、發放貸款、辦理結算、票據貼現、資金拆借、信託投資、金融租賃、融資擔保、外匯買賣等金融業務活動的，要按本方案規定的政策和期限(即1999年6月底前)，堅決制止和查處，並將有關情況匯總後逐級上報中國人民銀行。超過本方案規定期限繼續從事非法金融業務活動的，要依照《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》的規定予以取締；情節嚴重、構成犯罪的，要依法追究刑事責任。
2、供銷合作社作為合作制經濟組織，不得辦理存款，也不得以吸收股金為名變相辦理存款。對通過股金服務部等形式，辦理或變相辦理存貸款業務的，要進行清理整頓。從本方案下發之日起，供銷合作社對新吸收的社員股金，不再實行“保息分紅”；對過去以保息分紅方式吸收的老股金，要用三年時間平穩過渡，按照合作制原則進行規範管理。具體辦法由全國供銷合作總社制定。
3、民政部門倡導的農村救災扶貧互助儲金會，是不以盈利為目的的民眾互助組織，所籌資金只能解決會員的應急需要。救災扶貧互助儲金會一律不得辦理或變相辦理存貸款業務，已經辦理的，要在1999年底前完成清收貸款、投資和支付存款等工作。救災扶貧互助儲金會只能在村民委員會或村民小組範圍內由村民自願發起設立，鄉及鄉以上已經設立的，由民政部門負責在1998年底前撤銷。地方各級人民政府要加強對救災扶貧互助儲金會的指導和管理。
4、有關部門和企事業單位不得以行政隸屬關係強行要求所屬企業通過本系統財務結算中心辦理存款、貸款、結算等金融業務，已經辦理的，要在1998年內全部清收債權，清償債務。在清理過程中，銀行不得貸款給財務結算中心。各商業銀行不得與其他部門和企事業單位聯辦財務結算中心，已經聯辦的，一律於1998年底前在人、財、物方面徹底分離。
5、投資公司是利用自有資本進行項目投資的專門經營機構，不得對外吸收存款，或以投資名義對外發放貸款或拆藉資金。對已經辦理的，由主管部門負責在1998年底前將債權債務清理完畢。在清理過程中，各商業銀行不得為其安排貸款。
6、基金會是對國內外社會團體和其他組織以及個人自願捐贈資金進行管理的民間非營利性社會團體組織，其資金主要用於無償資助符合其宗旨的活動。設立基金會必須經中國人民銀行批准，並由民政部門註冊登記。任何單位和個人不得擅自批准和設立基金會，已經設立的，要一律撤銷，並追究有關負責人的責任。基金會不得辦理存款、貸款、拆借等金融業務，已經辦理的，要立即停辦，並在1998年底前完成清收債權、清償債務工作。
7、已從事或變相從事金融業務的非金融機構，凡是地方人民政府或有關部門批准辦理金融業務的，其債務由該地方人民政府或有關部門負責清償；凡單位或個人擅自辦理金融業務的，由該單位或個人負責清償。因不能支付到期債務，可能發生擠提而影響社會安定的單位，由該單位的主管機關會同人民銀行、工商行政管理等有關部門研究提出停業整頓方案，報經縣以上地方人民政府批准後組織實施。在宣布停業整頓的同時，要發安民告示，宣布清償債務優先保護城鄉居民債權人的合法利益。停業整頓期間，停止吸收存款，暫停支付債務，集中力量清理債權債務，制定債務清償方案。
8、民政部、全國供銷合作總社等中央有關部門，要對本部門的規章、制度和辦法中涉及金融業務的內容進行清理；凡是與本方案不符的，一律廢止。工商行政管理機關要依據國家法律、法規，嚴格核定上述部門所屬企業的經營範圍，對沒有取得中國人民銀行《經營金融業務許可證》擅自從事金融業務的企業，要責令其限期辦理變更登記或註銷登記；逾期不辦的，堅決予以取締。
