日本的計畫
日本大隈內閣曾以強硬態度向袁世凱提出《二十一條》，企圖一舉鯨吞中國，遭到中國人民的強烈反對。繼任內閣首相寺內正毅鑒於前任之失敗，乃以大量借款代替強硬交涉，既可緩和中國人民的激忿不滿，又收加緊控制、掠奪中國之效。
日本的經濟狀況，因歐戰關係增加了商品輸出，有了過剩的資本，為向中國輸出資本提供了可能條件。因此，日本便採取了所謂“菊分根”政策，即像菊花分根移植一樣，將資本輸入中國，大量借款給段祺瑞政府，以掠奪中國種種特權，企圖變中國為其獨占的殖民地。
為了向中國輸出資本，1916 年12 月，日本的興業、朝鮮、台灣三家銀行在政府的支持下組成特殊銀行團，專事對華投資。1917 年8 月，段祺瑞政府也成立了中日合辦的中華匯業銀行，作為賣國借款的經手機關。日本三家銀行所組成的特殊銀行團，只是名義上的承借銀行，實際上，所借款項均由日本政府從國庫預備金中支出。同時，所借款項不以日本政府名義出面，而是由以寺內正毅私人代表身份的西原龜三出面聯絡。對華借款由特殊銀行團承借並由西原龜三出面，這是日本政府煞費苦心的特殊安排，以避免其他帝國主義的注意和干涉，實現其單獨對華借款。
皖系的態度
早在1916年10 月，段祺瑞就主張“應該將中國關於農工商礦有價值的開列出來，同日本商量，何者中國自辦，何者中日合辦，何者讓日本人辦。一方面日本幫助中國，一方面日本亦獲得利益，不必支支節節，遇事麻煩，以達到中日親善之目的。”同年12月，日本內閣首相寺內正毅派西原龜三來華活動，在與曹汝霖、陸宗輿的密談中，商談了所謂“中日密切合作”問題。
1917年7月，段祺瑞重任總理後，為推行“武力統一”政策，鎮壓孫中山倡導的護法運動，不惜出賣國家權益，向日本大量借款。1917-1918年，共向日本借款1.45億日元。其中由西原龜三與段祺瑞政府的曹汝霖、陸宗輿、章宗祥商辦議定的有吉會鐵路、滿蒙四鐵路、吉林、黑龍江兩省的森林和金礦、有線電信、參戰、交通銀行等八項借款，總計1.45億日元。通過這一借款，段祺瑞把中國山東和東北地區的鐵路、礦產、森林等權益大量出賣給日本。
貸款的代價
段祺瑞政府出面辦理借款的為曹汝霖、陸宗輿、章宗祥等。西原借款各項名目、時間、金額、條件如下：
1 . 交通銀行借款，1917 年1 月20 日簽訂，500 萬日元，以隴海鐵路債券、中國政府國庫券和中國政府欠交通銀行債權證書為擔保。
2 . 交通銀行借款，1917 年9 月28 日簽訂，2000 萬日元，以中國政府國庫債券為擔保。
3 . 有線電報借款，1918 年4 月30 日簽訂，2000 萬日元，以中國全國有線電報的一切財產和收入為擔保。
4 . 吉會鐵路籌備借款，1918 年6 月18 日簽訂，1000 萬日元，擔保：以國庫券按貼現方式辦理。
5 . 吉黑兩省金礦及森林借款，1918 年8 月2 日簽訂，3000 萬日元，以吉黑兩省之金礦、國有森林以及上兩項所生屬於政府之收入為擔保。
6 . 滿蒙四鐵路籌備借款，1918 年9 月28 日簽訂，2000萬日元，擔保：以中國政府國庫券按貼現方式辦理。
7 . 高徐、濟順鐵路籌備借款，1918 年9 月28 日簽訂，2000 萬日元，擔保：以中國政府國庫券按貼現方式辦理。
8 . 參戰借款，1918 年9 月28 日簽訂，2000 萬日元，擔保：以中國政府國庫券按貼現方式辦理，到期後以同一條件換髮新券抵換。
上述八項借款總計14500 萬日元。
貸款的後果
西原借款從名目上看，除參戰借款外，均屬經濟借款。但實際上並未用於該項名目，而是90%以上都用於政府的軍政開支和償還內外債本利。段祺瑞政府財政總長曹汝霖承認，當時北京政府軍政費用每月需2000 萬元，而財政部可靠收入每月不足1200 萬元，所缺800 萬元則依靠借款彌補。章宗祥也供認，借款常被政府移用，由於軍費所需，所借款項就無形地消失了。段祺瑞政府利用日本的支持，維持獨裁統治，進行“武力統一”，如同段祺瑞的心腹徐樹錚所說：“我北軍權勢消長，與日本寺內內閣利害相通。”日本政局雖有變更，然“扶持我派宗旨，始終不變”。
段祺瑞政府為了取得借款，不惜大量出賣國家民族主權，而日本則通過借款進一步從政治、經濟和軍事方面加緊對中國的控制。
1914 年7 月第一次世界大戰爆發。8 月，日本對德宣戰，派兵侵入中國山東，至11 月，奪得了德國在膠州灣和山東的全部權益。1917 年8 月14 日，段祺瑞政府按照日本的意圖對德、奧宣戰後，不僅沒有向日本提出歸還山東權益的要求，反而在西原借款中進一步出賣了山東的權益。1918 年9 月24 日，即中日簽訂高徐、濟順鐵路借款契約的前四天，日本外務大臣後藤新平照會中國駐日公使章宗祥，要求中國同意日本駐兵濟南、青島，同意在經營和管理膠濟鐵路方面日本享有種種特權。實際上是以此作為高徐、濟順鐵路借款的條件。段祺瑞政府為了取得借款，竟接受了日本的要求。同日，章宗祥在致後藤的復照中，把後藤照會所提要求一字不漏地照抄之後，明確表示：“中國政府對於日本政府上列之提議，欣然同意。”後來在巴黎和會上，日本便以此為藉口，拒不退還山東。
在西原借款中，段祺瑞政府將東北的吉會鐵路、所謂滿蒙四路和吉林、黑龍江兩省的金礦及森林等以及全國的有線電信的財產和收入，全部抵押給日本，使日本獲得了大量的經濟權益並控制了中國的電信事業。日本又在參戰借款的名義下，派大批顧問鑽進段祺瑞政府，派出軍官為段祺瑞訓練軍隊，取得了段祺瑞編練的所謂“參戰軍”的指揮權。
寺內正毅曾得意地說，通過向中國借款，日本所攫取的政治、經濟特權“何止十倍於二十一條”。段祺瑞則利用這一借款，建立起“參戰軍”，進一步加強了皖系軍閥的實力。
