概述
洋水務產生背景
最初的嘗試僅以單純的貸款和項目融資為主，並未涉及產權關係。此後由於中央政府禁止了城市政府參與擔保等直接融資行為，20世紀90年代中期，外資開始以合作經營並且保證固定回報的形式投資城市水廠項目。這一輪嘗試雖然明確規定了對外資的回報，但仍未觸及企業產權；同時，當時的政策將外資排斥於城市管網投資之外。20世紀90年代後期，在基礎設施投資領域，湧現了大量BOT(建設－運營－移交)項目。BOT針對單個新建項目(主要是水廠項目)，放開一定期限的有限產權，進行項目融資，但同樣沒有改變城市水業原有資產國有獨資的產權關係。 政策面對於公用事業真正意義上的市場放開，始於2002年。2002年12月，建設部出台《關於加快市政公用行業市場化進程的意見》，提出加快推進市政公用行業市場化進程，鼓勵社會資金、外國資本採取獨資、合資、合作等多種形式，參與市政公用設施的建設。這意味著，決策層最終為外資進入公用事業股權投資領域亮出了綠燈。
外資進入
中國水務市場在21世紀將迎來了前所未有的發展機遇，水務行業以年均15%的速度和數以萬億計的市場空間成為投資商心目中發展速度最快和最具潛力的行業之一。有關資料顯示，中國國內水務業的總投資額在2006至2010年之間將達到1萬億人民幣，其中污水處理與廢水回收利用、修復水源網路與基礎設施和大規模的調水項目，都將吸引巨額投資。
洋水務進軍國內市場占據全球市場份額70%的歐洲三大水務巨頭：法國威立雅水務、法國蘇伊士集團和英國泰晤士水務，均已進軍中國水務市場，並在不斷加大投資，開始在中國構建“水務帝國”，逐漸形成行業戰略優勢。 水利部發展研究中心副主任王冠軍指出，隨著政策的放開，“洋水務”在逐步向中國的深層市場滲透，“洋水務”介入中國水務業的力度還會加大，尤其是對管網的投資(但目前仍然不能控股)。“將來很有可能一個城市或一個區域的管網都是由國外的供水企業來經營”。 隨著外資在中國水務市場參與程度的增強，各地區水價也逐漸水漲船高。目前，水費已經開始全面上調。重慶、寧波、廊坊等城市的水價已經先行上漲，北京、上海也都在醞釀水價調整方案。據國家發改委數據顯示，中國水價正以每年10%的速度上漲，資源廉價使用時代行將終結。許多人認為，外資進入為水價帶來了催高作用。 不少外資在進入水務市場的同時，在地方政府的要求下，不同程度地購買了當地的水務業資產，而這部分成本是需要收回的。最終消費者將為無法操控的水價買單！
市場改革
檔案首次提出市政公用事業應由政府授權特許經營的概念，並規定了進行特許經營的公用事業範圍。檔案指出，今後凡投資建設特許經營範圍內的市政公用項目，項目建設單位必須首先獲得特許經營權，與行業主管部門簽訂契約後方可實施建設。實質上，這正是為公用事業所有權和經營權的分離創造了條件。決策層期望能夠通過篩選合格的運營商並授予特許經營權，將政府的經營和服務責任向企業轉移。國內水務行業市場化改革進入了股權改革與特許經營並進的階段。地方政府往往在對外招商，出讓水務企業股份的同時，將經營權委託給重組後的企業。對於地方政府而言，投資責任和運營責任同時轉移，可謂“一舉兩得”。在某些省份城鎮供水體制改革的指導意見當中，還出現了“政府原則上不再作為投資主體”這樣的表述。一些洋水務此前早已活躍在中國市場，藉此東風很快便捕捉到了新的投資機會。2002年，威立雅率先以超過淨資產三倍的溢價，收購了上海浦東自來水公司50%的股權，並藉此獲得了長達50年的特許經營權；2003年威立雅聯手首創威水投資公司，以4億美元收購深圳水務集團45%股份，深圳市政府與重組後的深圳水務集團簽署《特許經營協定》，將經營權正式委託給重組後的深圳水務集團。
國資權衡
改革在推進，問題也在出現。國有資產在水務領域如何退出，股權轉讓多少，怎么轉讓，轉讓收益如何分配，各地的討論激烈又持久。 自來水企業公用事業的特性增加了問題的複雜性。分歧首先出現在對於國有控股地位的認識。一種意見認為，完全不必追求國有控股地位，可以將股權多轉讓一些，儘量收回以前多年的投資，今後更多地依靠企業自身投資經營，政府通過做好監管，保證服務質量和飲水安全。 另一種意見則堅持控股。這種觀點認為，公用事業關乎千家萬戶的福利和安全，也涉及到城市的建設和規劃，如果不能保證國有控股地位，合資方的經營有可能過於考慮自身利益，而忽略某些公益性的服務。在大多數地方，控股且是絕對控股的構想，最終得到了更多的支持。除上海浦東項目，其餘的改制項目基本為地方政府控股。
洋水務股權比例對於股權轉讓方案的討論則更加富有技術性。 從政策上看，城鎮供水投資建設領域的全面開放基本沒有障礙，包括城市防洪、水源保護、供排水管網建設與維護等投資形成的非營利性資產。一些城市政府甚至提出，當地政府基本不再向水業投資，僅以“政策傾斜”體現支持，而管網等基礎設施的投資也要完全推向市場。這一模式一時成為主流。蘭州方案則代表了另一種選擇。在蘭州股權轉讓方案討論過程當中，針對政府儘可能收回股權轉讓資金的提議，蘭州市供水集團表示，對於市政發展的必要投入，完全依靠企業自籌資金確有困難，希望能夠藉此機會為企業預留部分投資。
有關部門經過幾個月的反覆權衡，數易其稿，終於敲定了一個“存量轉讓與增量投入相結合的辦法”。具體而言，即首先對企業進行增資擴股，要求投資方作出一定額度的增資，增資的部分留給企業；在此基礎上，對外轉讓股權比例為45%，國有股占55%。 方案的框架確定後，增資的部分究竟定為多少，又是一個難題。無論是供水能力的擴建還是管網的維護、設備的更新，都需要大量資金。企業自然希望增資越多越好，供水集團於是提出增資5億元的構想。但增資過高，投資者會不會望而卻步？經過反覆討論，企業的“胃口”被大大壓縮，增資的部分確定為1.4億元。 據此最終確定一共對外轉讓31.2%的企業股份，對應的淨資產為3.5億元，其中，國有股為30.5%，對應淨資產2.898億元，職工股6.4%，對應淨資產0.6077億元。對於自來水國有股的轉讓，政府究竟該退出多少，拿走多少，這是爭議的核心所在。蘭州市最終選擇了“政府拿一塊，企業留一塊，職工補一塊”的方案。這一以市場化為取向的改革，事關國企改制，職工安置和公用事業的投資發展，在國有控股的前提下，投資責任的分配是否恰當，方案的權衡仍有待日後市場的檢驗。
溢價風波
國有股既然選擇了退出，自然希望能夠賣個好價錢。不過，即便不計增資部分，和其他投標者的報價相比，價格的差異仍然相當懸殊。中法水務報價為4.5億元，其中，股權轉讓價格僅折合每股1元，增資部分約為1億元。而首創股份的報價總額僅為2.8億元，刨除規定的增資部分，每股收購價只相當於資產淨值的半價。有了這樣的參照，天津自來水招商項目開標後，對於轉讓價格，招商方條款更是硬性規定“必須溢價30%以上”，這還不包括可能的增資。 一連串的溢價令各地政府看到了新的可能性，一些城市正在進行中的引資談判甚至因此而停滯。是溢價太高，還是以往的價格低估？ 業內掀起了質疑的熱浪，兩派觀點各執一端。建設部和商務部均對此表示關注，這甚至一度影響了威立雅與蘭州供水集團合資的進程。針對一連串的“高溢價”，質疑者表示不可理解。在競爭者們眼中，每一個水務項目都有其合理的財務模型，而目前根據他們的算法和模型，很難相信威立雅高溢價的投資能夠從正常渠道獲得回報。針對此2007年9月初，由國內民營企業牽頭的全國工商聯環境服務業商會發出關於城市水業資產溢價轉讓行為的公告，指出：在政府定價的背景下，水業資產溢價，其本質是地方城市用以後的預期水價和水量收益，進行了短期資產融資。因此，一般意義上講，溢價的收益最終進入消費者的支付體系之中。公告指責地方政府的行為，將令百姓日後通過水價變相承擔“高溢價”的成本。 事實上，無論是“溢價”過高，還是之前的價格“太低”，其前景都令人憂慮。“溢價”太高，投資人必然要追求相應的回報，如果因回報匱乏而退出，那么風險將由誰承擔？若以往報價太低，那么公用事業的國有資產流失又該誰來負責？問題是，面對雙方的爭議，至今無人提供明確的評判標準。
政府監管
從外資“高溢價”引起的風波來看，公用事業的產權改革和實行特許經營制，即便能夠順利打破以往國企的融資和管理瓶頸，仍不能決定供水行業市場化改革的最終成敗。在業內人士看來，改制之後，由政府對水務企業進行合理的監管就變得至關重要。監管的對象包括兩個要素，一個是水價，另一個是服務。即政府應通過監管水價和服務，來平衡水務企業肩負的社會責任和經濟效益，既不能讓這個企業虧損，但是也不能讓這個企業獲取暴利。在中國，公用事業領域的股份制改革幾乎與競爭性行業同步推開，但對水務企業的政府監管未能相應跟上。水務行業作為公用事業，在定價當中是否應當且如何體現其公益性特點，公益性和盈利性的界限如何劃定，投資人和政府之間的責任和風險怎樣分擔，相應的規則十分模糊。洋水務“溢價風波”中，社會上廣泛存在一種質疑，即一旦政府將水務資產出賣，卻又對企業後續的水價和服務以及水務設施擴建維護無法做到嚴格有效的監管，對公眾利益無異於更大的傷害。更現實的憂慮是，中國各地水價主要由地方政府確定，雖然提價要經過聽證程式，但往往有失公正和透明。事實上，在不少城市，水價已經成為當地政府補貼供水企業的一種手段。當地建設部門有關人士表示，水務企業改制後，政府基本不再提供政策性的補貼，如果說能有什麼補償的話，也只能是水價了。
監管制度
水價的上漲還有一重反作用，就是導致水量的下降，這也會降低水務企業的利潤。監管能力的完善其實涉及一整套制度設計。法國在對水務企業實行特許經營制度的過程中，對價格的監管有著一套成熟的程式。
洋水務政府監管制度1、產品的定價需要由專業諮詢公司在預測的基礎上根據收支平衡的原則，並考慮服務數量變化、經營形勢變化、地方稅收等諸多因素反覆測算得出；
2、這些價格需要由市政議會討論決定，價格變化和企業報酬還要定期覆核，如果政企之間無法達成協定，則由專門的委員會進行仲裁。英國水務私有化之後，對水務行業的財會政策作出了重大調整。英國還建立了公用事業的專門會計制度，對水務資產的投資和維修根據行業特點作出不同於傳統資產的會計處置方法。
3、中國的水務監管還處於起步階段。2005年，建設部發布了《關於加強市政設施監管的意見》，但其中的規定相當粗略，缺乏統一的可操作的監管規則。例如，對於產品的價格，檔案提出要強化成本監管，至於具體如何強化則大而化之。
4、一連串外資併購的“高溢價”風波仍然鬧得沸沸揚揚，在一定程度上影響了下一步的改革走向。水務改革已進行多年，但距離安全高質的供水、有效而可靠的服務、穩定合理的水價、競爭充分而秩序嚴明的市場環境，仍然其路漫長。當國有股份逐步退出、企業的經營權真正交給企業，這場洋水務帶來的溢價風波，恰恰為重新審視過去幾年的水務改革得失提供了一個絕好角度。
