重要意義
(一)事業單位養老保險制度改革是建立健全社會保障體系的重要內容
我國社會保障制度改革基本上與經濟體制改革同步，最早是作為國有企業改革的配套措施提出的，也是從國有企業職工基本養老保險制度、失業保險制度改革開始的。經過20多年改革，社會保障制度改革從國有企業擴展到所有企業，從企業的基本養老保險和失業保險制度擴展到基本醫療保險、工傷和生育保險以及城鄉居民低保、社會救助等內容齊全、體系更加完整的社會保障制度體系。但是，行政事業單位的社會保險制度改革一直滯後，其養老、醫療仍然沿用傳統的財政供給制，由此導致企業與行政事業單位之間社會保險繳費與待遇不平等，社會保障制度缺乏統一性和規範性。這就客觀上要求加快行政事業單位社會保險制度改革，為統一規範社會保障體系的形成創造條件。
(二)事業單位養老保險制度改革是健全公平競爭市場環境的客觀要求
建立公平市場競爭環境是市場經濟體制的基本要求，而建立社會保障制度的目的就是為了規避因為生老病殘死等風險和自然災害帶來的收入分配不公所引發的風險，是對收入分配不公的一種社會調節和建立公平競爭市場環境的客觀要求。公平市場競爭環境包括競爭起點公平、過程公平和法律公平，保護每個市場競爭者的合法利益，而建立公平市場環境是政府的責任，同時對市場競爭引發的收入分配不公需要通過稅收和社會保障加以調節，維護收入分配的相對公平。從實際看，我國現在只對企業建立了養老保險制度，而行政事業單位養老保險制度改革滯後，導致企業與行政事業單位之間收入分配差距的擴大和難以進行正常的人員流動，客觀上不利於構建公平競爭的市場環境。因此，加快事業單位養老保險制度改革，對於促進公平市場競爭環境形成和人才合理流動具有非常重要的作用。
(三)事業單位養老保險制度改革有利於推進事業單位改革的進一步深化
我國事業單位分布領域廣，單位數量多，人員隊伍龐大，具有三千多萬職工，在我國社會經濟發展中具有重要作用。但經過多年運行，事業單位客觀上也存在諸多弊端，如職能界定不清，供養人口太多，財政負擔沉重，需要進一步深化改革。特別是各類事業單位由於取得經費的渠道不一樣，職工收入和養老待遇差別較大，引發企業和事業單位之間的相互攀比等矛盾。按照國務院事業單位改革的精神，事業單位改革將按行政職能型、公益服務型、經營型三類劃分，保留公益服務型事業單位，其他改為機關和企業。這不僅可以大幅削減事業單位規模和職工人數，減輕各級財政負擔，而且可以提高公益服務類事業單位的效率，為公益類事業單位體制機制創新創造條件。當前中國的事業單位改革難在哪裡?難在如何破解長期以來事業單位依賴財政供給的慣性，其中一個重要方面是事業單位養老保險改革滯後，養老待遇仍然由財政資金保障。下一步通過建立事業單位之間統一規範的社會養老保險制度，促進事業單位之間人才的合理流動和收入分配及養老待遇的大體均衡，這不僅有利於建立全社會統一、規範的養老保險制度，而且為深化整個事業單位改革創造至關重要的條件。
制度沿革
加快和完善社會保障體系，是我國全面推進小康社會建設的一項重要任務。社會保障問題關係到國計民生。機關事業單位養老保險制度是整個社會保障體系建設的重要組成部分，與企業養老保險制度相比，機關事業單位養老保險制度改革明顯滯後。我國應儘快出台統一的政策法規，提高統籌層次，“做實”個人賬戶，建立權利與義務對等的養老金計發辦法，大力發展多層次的養老保障對策，建立完善機關事業單位養老保險制度。
事業單位現行的養老保險制度始建於20世紀50 年代，成型於1978 年。當時國務院下發《關於安置老弱病殘幹部的暫行辦法》，基本確立了幹部退休制度，其內容包括退休條件、退休待遇和撫恤善後等。1986 年，國務院下發《關於發布改革勞動制度四個規定的通知》，規定國家機關、事業單位和社會團體的退休養老實行社會保險制度。1992 年，原人事部印發《關於機關、事業單位養老保險制度改革有關問題的通知》，重申機關事業單位養老保險制度改革，逐步改變退休金實行現收現付、全部由國家包下來的做法。1993 年，國務院印發《事業單位工作人員工資制度改革實施辦法》。1994年，原人事部印發《關於機關、事業單位工資制度改革實施中若干問題的規定》，對退休金的計發基數、比例標準做了詳細規定。1994 年開始，雲南、江蘇、福建等地先後發布機關、事業單位養老保險改革的有關檔案，並開展試點工作。據原人事部有關資料顯示，截至1997年，全國28個省(區、市)的1700 多個地市、縣開展了試點，其中19個省(區、市)政府出台省級方案，全國參保人數超過1000 萬人，約占機關、事業單位人數的1/3，但是各地試點適用範圍差別較大，實施細節也各不相同。
1999年，經國務院批准，原國家經貿委所屬10個國家局管理的242個科研機構、中央所屬的178家工程勘察設計單位以及原建設部等11個部門所屬的134個科研機構改革了管理體制，實行屬地化、企業化管理，這些轉制的科研機構實行城鎮企業職工養老保險制度。2000 年，國務院《關於印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》規定，公務員和全部由財政供款的事業單位維持現行養老保險制度，部分財政供款事業單位的養老保險辦法在調查研究和試點基礎上分別制定，要求已進行改革試點的地區繼續完善和規範。2001 年，原勞動和社會保障部發布《關於職工在機關事業單位與企業之間流動時社會保險關係處理意見的通知》，其中對職工在機關、事業單位和企業之間流動時轉移各項社會保險關係作了規定。
2006年，原人事部、財政部印發《關於印發<關於機關事業單位離退休人員計發離退休費等問題的實施辦法>的通知》明確，事業單位工作人員退休後的退休費按本人退休前崗位工資和薪級工資之和的70%—90%計發(退職人員按50%—70%計發)。
2009年，為推動事業發展，發揮績效工資的激勵約束功能，經國務院批准，事業單位分三步走實施績效工資制度。在職職工領取績效工資，對離退休人員發放生活補貼。生活補貼標準由縣級以上人民政府人事、財政部門確定，績效工資不作為計發離退休費的基數。因此，目前事業單位退休人員待遇分為兩個部分：一是按本人退休前崗位工資和薪級工資之和的一定比例計發的基本退休費;二是屬地化的生活補貼，即替代績效工資的部分。
2008年，國務院原則通過了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點，與事業單位分類改革配套推進。2009年1月，國務院要求5個試點省份正式啟動此項改革，實現企業與機關事業單位之間制度能夠銜接，事業單位養老保險制度改革與企業基本一致。
2015年2月，國務院印發《關於機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（以下簡稱《決定》），明確了這項改革的指導思想、目標任務、基本原則、政策措施和工作要求。《決定》的發布實施，是貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，全面深化改革的具體體現，是統籌推進社會保障體系建設，建立更加公平、可持續養老保險制度的又一重大舉措。
國務院檔案
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
按照黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，根據《中華人民共和國社會保險法》等相關規定，為統籌城鄉社會保障體系建設，建立更加公平、可持續的養老保險制度，國務院決定改革機關事業單位工作人員養老保險制度。
一、改革的目標和基本原則。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹黨的十八大、十八屆三中、四中全會精神和黨中央、國務院決策部署，堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，改革現行機關事業單位工作人員退休保障制度，逐步建立獨立於機關事業單位之外、資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務社會化的養老保險體系。改革應遵循以下基本原則：
（一）公平與效率相結合。既體現國民收入再分配更加注重公平的要求，又體現工作人員之間貢獻大小差別，建立待遇與繳費掛鈎機制，多繳多得、長繳多得，提高單位和職工參保繳費的積極性。
（二）權利與義務相對應。機關事業單位工作人員要按照國家規定切實履行繳費義務，享受相應的養老保險待遇，形成責任共擔、統籌互濟的養老保險籌資和分配機制。
（三）保障水平與經濟發展水平相適應。立足社會主義初級階段基本國情，合理確定基本養老保險籌資和待遇水平，切實保障退休人員基本生活，促進基本養老保險制度可持續發展。
（四）改革前與改革後待遇水平相銜接。立足增量改革，實現平穩過渡。對改革前已退休人員，保持現有待遇並參加今後的待遇調整；對改革後參加工作的人員，通過建立新機制，實現待遇的合理銜接；對改革前參加工作、改革後退休的人員，通過實行過渡性措施，保持待遇水平不降低。
（五）解決突出矛盾與保證可持續發展相促進。統籌規劃、合理安排、量力而行，準確把握改革的節奏和力度，先行解決目前城鎮職工基本養老保險制度不統一的突出矛盾，再結合養老保險頂層設計，堅持精算平衡，逐步完善相關制度和政策。
二、改革的範圍。本決定適用於按照公務員法管理的單位、參照公務員法管理的機關（單位）、事業單位及其編制內的工作人員。
三、實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度。基本養老保險費由單位和個人共同負擔。單位繳納基本養老保險費（以下簡稱單位繳費）的比例為本單位工資總額的20%，個人繳納基本養老保險費（以下簡稱個人繳費）的比例為本人繳費工資的8%，由單位代扣。按本人繳費工資8%的數額建立基本養老保險個人賬戶，全部由個人繳費形成。個人工資超過當地上年度在崗職工平均工資300%以上的部分，不計入個人繳費工資基數；低於當地上年度在崗職工平均工資60%的，按當地在崗職工平均工資的60%計算個人繳費工資基數。
個人賬戶儲存額只用於工作人員養老，不得提前支取，每年按照國家統一公布的記賬利率計算利息，免徵利息稅。參保人員死亡的，個人賬戶餘額可以依法繼承。
四、改革基本養老金計發辦法。本決定實施後參加工作、個人繳費年限累計滿15年的人員，退休後按月發給基本養老金。基本養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金組成。退休時的基礎養老金月標準以當地上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值為基數，繳費每滿1年發給1%。個人賬戶養老金月標準為個人賬戶儲存額除以計發月數，計發月數根據本人退休時城鎮人口平均預期壽命、本人退休年齡、利息等因素確定（詳見附屬檔案）。
本決定實施前參加工作、實施後退休且繳費年限（含視同繳費年限，下同）累計滿15年的人員，按照合理銜接、平穩過渡的原則，在發給基礎養老金和個人賬戶養老金的基礎上，再依據視同繳費年限長短髮給過渡性養老金。具體辦法由人力資源社會保障部會同有關部門制定並指導實施。
本決定實施後達到退休年齡但個人繳費年限累計不滿15年的人員，其基本養老保險關係處理和基本養老金計發比照《實施〈中華人民共和國社會保險法〉若干規定》（人力資源社會保障部令第13號）執行。
本決定實施前已經退休的人員，繼續按照國家規定的原待遇標準發放基本養老金，同時執行基本養老金調整辦法。
機關事業單位離休人員仍按照國家統一規定發給離休費，並調整相關待遇。
五、建立基本養老金正常調整機制。根據職工工資增長和物價變動等情況，統籌安排機關事業單位和企業退休人員的基本養老金調整，逐步建立兼顧各類人員的養老保險待遇正常調整機制，分享經濟社會發展成果，保障退休人員基本生活。
六、加強基金管理和監督。建立健全基本養老保險基金省級統籌；暫不具備條件的，可先實行省級基金調劑制度，明確各級人民政府徵收、管理和支付的責任。機關事業單位基本養老保險基金單獨建賬，與企業職工基本養老保險基金分別管理使用。基金實行嚴格的預算管理，納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，專款專用。依法加強基金監管，確保基金安全。
七、做好養老保險關係轉移接續工作。參保人員在同一統籌範圍內的機關事業單位之間流動，只轉移養老保險關係，不轉移基金。參保人員跨統籌範圍流動或在機關事業單位與企業之間流動，在轉移養老保險關係的同時，基本養老保險個人賬戶儲存額隨同轉移，並以本人改革後各年度實際繳費工資為基數，按12%的總和轉移基金，參保繳費不足1年的，按實際繳費月數計算轉移基金。轉移後基本養老保險繳費年限（含視同繳費年限）、個人賬戶儲存額累計計算。
八、建立職業年金制度。機關事業單位在參加基本養老保險的基礎上，應當為其工作人員建立職業年金。單位按本單位工資總額的8%繳費，個人按本人繳費工資的4%繳費。工作人員退休後，按月領取職業年金待遇。職業年金的具體辦法由人力資源社會保障部、財政部制定。
九、建立健全確保養老金髮放的籌資機制。機關事業單位及其工作人員應按規定及時足額繳納養老保險費。各級社會保險征繳機構應切實加強基金征繳，做到應收盡收。各級政府應積極調整和最佳化財政支出結構，加大社會保障資金投入，確保基本養老金按時足額發放，同時為建立職業年金制度提供相應的經費保障，確保機關事業單位養老保險制度改革平穩推進。
十、逐步實行社會化管理服務。提高機關事業單位社會保險社會化管理服務水平，普遍發放全國統一的社會保障卡，實行基本養老金社會化發放。加強街道、社區人力資源社會保障工作平台建設，加快老年服務設施和服務網路建設，為退休人員提供方便快捷的服務。
十一、提高社會保險經辦管理水平。各地要根據機關事業單位工作人員養老保險制度改革的實際需要，加強社會保險經辦機構能力建設，適當充實工作人員，提供必要的經費和服務設施。人力資源社會保障部負責在京中央國家機關及所屬事業單位基本養老保險的管理工作，同時集中受託管理其職業年金基金。中央國家機關所屬京外單位的基本養老保險實行屬地化管理。社會保險經辦機構應做好機關事業單位養老保險參保登記、繳費申報、關係轉移、待遇核定和支付等工作。要按照國家統一制定的業務經辦流程和信息管理系統建設要求，建立健全管理制度，由省級統一集中管理數據資源，實現規範化、信息化和專業化管理，不斷提高工作效率和服務質量。
十二、加強組織領導。改革機關事業單位工作人員養老保險制度，直接關係廣大機關事業單位工作人員的切身利益，是一項涉及面廣、政策性強的工作。各地區、各部門要充分認識改革工作的重大意義，切實加強領導，精心組織實施，向機關事業單位工作人員和社會各界準確解讀改革的目標和政策，正確引導輿論，確保此項改革順利進行。各地區、各部門要按照本決定製定具體的實施意見和辦法，報人力資源社會保障部、財政部備案後實施。人力資源社會保障部要會同有關部門制定貫徹本決定的實施意見，加強對改革工作的協調和指導，及時研究解決改革中遇到的問題，確保本決定的貫徹實施。
本決定自2014年10月1日起實施，已有規定與本決定不一致的，按照本決定執行。
政策解讀
改革養老“雙軌制”時機成熟、勢在必行
國務院決定實施機關事業單位養老保險制度改革，是改革條件逐漸成熟、社會共識逐漸凝聚的結果。
隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，國有企業由原來的統收統支逐漸成為自主經營、自負盈虧的市場主體，被賦予用人和工資分配的充分自主權。在這一背景下，再延續企業自管職工退休的制度，難以適應市場平等競爭的需要，也無法為廣大職工提供穩定、可靠的養老保障，由“企業保險”轉向“社會保險”迫在眉睫。
20世紀90年代以後，我國逐步建立了統籌互濟的社會化養老保險制度，均衡了企業之間的退休費用負擔，形成了社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度模式。後來，這一制度又擴大到各類所有制企業和城鎮靈活就業人員等群體。到2014年底，已覆蓋城鎮3.38億職工和退休人員。
機關事業單位由於不像企業那樣處於經濟體制改革的最前沿，改革的重點是建立規範的公務員制度和事業單位人事管理制度，而養老保障改革的進程相對滯緩，總體仍維持單位退休制度。這是形成“雙軌制”的歷史原因。
隨著社會主義市場經濟的發展，機關事業單位現行退休制度逐步暴露出一些矛盾：退休費用由財政或單位承擔，單位之間負擔畸輕畸重，一些地區和單位，特別是一些基層事業單位退休費不堪重負，甚至無法保證及時足額支付；退休費是按“最終工資”的一定比例分檔計算的，難以充分體現工作人員整個職業生涯的勞動貢獻。
從全社會的角度看也有兩個突出問題：由於制度模式不同，機關事業單位與企業之間養老保險關係相互轉移接續困難，制約了人力資源合理流動和有效配置；機關事業單位與企業之間的退休費（養老金）待遇確定和調整難以統籌協調，同類人員之間的待遇差距拉大，產生不平衡。
自20世紀90年代以來，一些地區和行業對改革機關事業單位養老保險制度進行了探索，先後有28個省區市開展了局部試點，全國約2100萬人參加。按照國家統一部署，部分科研院所和經營性文化事業單位相繼啟動“事業轉企業”改革。2008年，國務院決定在5個省市先行開展事業單位養老保險制度改革試點，與事業單位分類改革配套推進。這些改革取得了一些局部經驗，為全面實施改革奠定了實踐基礎。
奠定統籌城鄉養老保障體系建設的“里程碑”
推進機關事業單位養老保險制度改革，是貫徹黨中央全面深化改革、全面推進依法治國的決策在社會保障領域的具體實踐，也是我國養老保險體系建設的一項重大突破。
隨著城鄉居民養老保險制度的全面建立，廣大農村和城鎮居民普遍參保，加上企業職工和其他就業群體，社會化的養老保險制度已經覆蓋了全國8．3億多人；而機關事業單位職工和退休人員游離在養老保險制度之外，成為制度全覆蓋的“短板”和“空白”。現在距離全面建成小康社會的目標期只有6年時間，改革機關事業單位養老保險制度是加快推進覆蓋城鄉居民的社會保障體系建設、確保實現第一個“一百年”目標的重大舉措。
同時，這一舉措也有利於促進機關事業單位深化改革。近年來，按照公務員法的規定，開始實行公務員辭職辭退制度，部分地區還開展了公務員聘任制試點；事業單位也正在加快分類改革，推行全員聘用制。建立統籌互濟、社會化管理的養老保險制度有利於分散單位的退休費用負擔，確保機關事業單位養老金髮放，維護工作人員的合法權益，是形成能進能出、合理流動的用人機制的制度保證。
不僅如此，機關事業單位工作人員個人不繳費而享受較高水平的退休費，權利與義務不對應，成為近年來社會熱議的焦點矛盾之一。改革後機關事業單位與企業實行相同的養老保險基本制度模式和政策，可以逐步化解同類人員待遇差距拉大的矛盾，更好體現制度公平和規則公平。
此外，將現行退休費計發辦法改為按繳費水平、繳費年限確定基本養老金待遇，多繳多得、長繳多得，能夠更加全面地體現機關事業單位工作人員整個職業生涯的勞動貢獻，進一步增強激勵性。
“一個統一、五個同步”保證改革順利推進
不久前國務院副總理馬凱在接受全國人大常委會詢問時提到，這次改革的基本思路是“一個統一、五個同步”，如何理解它的含義？“一個統一”是指，機關事業單位與企業等城鎮從業人員統一實行社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險制度，都實行單位和個人繳費，都實行與繳費相掛鈎的養老金待遇計發辦法，從制度和機制上化解“雙軌制”矛盾。在此基礎上，形成城鎮職工和城鄉居民基本養老保險並行的兩大制度平台，並可相互銜接，從而構建起完整的城鄉養老保險制度體系。
“五個同步”是：一是機關與事業單位同步改革，避免單獨對事業單位退休制度改革引起不平衡。二是職業年金與基本養老保險制度同步建立，在最佳化保障體系結構的同時保持待遇水平總體不降低。三是養老保險制度改革與完善工資制度同步推進，在增加工資的同時實行個人繳費。四是待遇確定機制與調整機制同步完善，退休待遇計發辦法突出體現多繳多得，今後待遇調整要綜合考慮經濟發展、物價水平、工資增長等因素，並與企業退休人員等群體統籌安排，體現再分配更加注重公平的原則。五是改革在全國範圍同步實施，防止地區之間出現先改與後改的矛盾。
“五個同步”突出了改革的系統性和協調性，綜合平衡前後左右的各種關係，有助於形成社會共識，保證改革順利推進。
存在的問題
(一)關於如何做好與企業職工養老保險制度和機關退休養老制度銜接問題
20 世紀90 年代初期，我國開始了對企業養老保險制度的改革，實行企業與個人共同承擔的“統賬結合”模式。而機關和事業單位職工的退休養老通常由國家財政負擔，個人不承擔相應的責任。2009 年1 月，國家人力資源和社會保障部正式下發關於《事業單位養老保險制度改革方案》，並首先在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市試點。改革的主要內容包括：事業單位人員也要和城鎮企業職工一樣繳納養老保險，退休待遇與繳費相聯繫;養老金髮放採用“老人老辦法，新人新制度”;基金逐步實行省級統籌;建立職業年金制度;建立基本養老金正常調整機制等。此次試點改革進展緩慢，並遇到了很大阻力，其中很大一部分原因是改革整合了企業和事業單位兩個“碎片”，卻又造成公務員養老制度這一新的“碎片”，形成了新的不公平。
目前我國城鎮主要的基本退休制度包括三部分內容。從大的方面講，城鎮企業基本養老保險是第一個部分。截止2008年底全國參保職工為2.19億人，其中離退休人員大約5000萬人，月人均退休金1080元;事業單位是第二個部分，全國3000多萬職工，月均養老金是企業退休職工的1.8倍，全國離退休費支出1400億元，其中大約一半是財政撥款，一半是自籌;第三個部分是機關公務員退休人員，養老金水平是企業的2.1倍，全國1000多萬職工，每年大約700億全額撥款。
從上述城鎮退休人員養老金三部分內容和事業單位的分類可看出，五省市改革試點遇阻事出有因，不可忽視，主要存在兩個問題：
第一個問題涉及到公平問題。事業單位養老金處於第二個台階，比上不足，比下有餘：與公務員相比，事業單位養老金要稍低一些，但此次改革試點卻明顯沒有將公務員包括進來，並且公務員改革沒有預期，這自然成為事業單位攀比的參照系，也是網民質疑最為嚴厲的一個焦點，這是事業單位感到不公平的原因之一;與企業相比，企業可以搞活，工資上不封頂，工效掛鈎，尤其壟斷性行業和企業的退休金要遠遠高於事業單位，而事業單位退休金只是一個能“過得去”的平均數，退休前不能向高收入企業看齊，退休後卻要向低收入企業看齊，這是事業單位感到不公平的原因之二。
第二個問題是改革方案的技術問題。既然事業單位改革方案無論在繳費設計還是在待遇計發方式等方面，其絕大部分內容與企業養老保險幾乎別無二致，那么，養老金水平下降就是不可避免的，這就是此次事業單位人員改革的預期：在替代率上講要從80-90%下降到50%。改革方案中沒有明確改革後養老金水平是否變化的預測和承諾，只籠統地提到要建立職業年金，但沒有任何具體細節和彌補措施，任憑改革試點單位和不參加改革的事業單位憑空想像和任意猜測，試點省市參加改革的人人自危，人心恐慌，非試點省份事業單位人員預期暗淡，消極回應。這樣的結果和局面是此種改革方案的必然趨勢，如發生在其他國家，其效果和後果也必然如此：任何改革，如果沒有良好的預期，如果只有暗淡的預期，如果感到福利水平是“絕對”地下降，那么，這項改革勢必流產，或造成社會震動。如此“碎片化的試點改革”和“前景暗淡的改革預期”，必然導致相互攀比，人為製造恐慌，其結果必將是難以推動，這顯然等於增加了改革的政治成本，人為“拉長”了改革的歷史進程。
因此，事業單位養老制度改革成功與否，關鍵在於明確“一個為主”和“三個聯動”。所謂“一個為主”，即堅持社會保障以公平為主的原則，統籌考慮機關、事業和企業退休人員的基本養老金調整，使不同單位同類人員退休後的待遇水平保持比較合理的比例關係，逐步縮小待遇差距。所謂“三個聯動”，一是事業單位與公務員改革一起行動，以避免互相攀比，相互掣肘，左顧右盼。作為公共部門，不要在養老保險制度上再人為分出三六九等;二是事業單位的三個類別一起改革，在養老保險上也不應再次分出三六九等;三是事業單位改革與建立職業年金一起進行，以彌補參加改革後降低的那部分，旨在給出預期，減少阻力，維持生活水平儘量不要降低，給所有人一個“定心丸”，實現平滑轉型，這是減少社會震動的最好辦法，也是保證改革的最優方案途徑。
(二)關於如何掌握好改革推進力度和承受能力的協調性問題
事業單位養老保險制度改革既包括範圍、內容、時機選擇，也包括改革成本及其支付、分擔比例等問題。前者主要是推進的力度或改革的進程，後者是改革成本的籌集等。在實際改革中，必須把握好推進力度和承受能力的關係，使改革能夠持續向前。
第一，在改革的順序上，首先面臨的是機關和事業單位誰先改的問題。當前，事業單位養老保險制度處於改革的前沿。但按一般邏輯分析，從試點、探路的角度看，機關和事業單位均可列入試點，或者同時選擇其中一部分“先行先試”。在機關和事業單位長期採用財政保障養老制度運行狀態下，沒有哪一類組織願意首先改變。因而，如何盡力避免互相攀比，需要進一步考量和探索。同時，事業單位按照功能劃分，包括行政支持類、公益類和經營開發服務類，除經營開發服務類事業單位多已依照企業養老保險辦法繳納養老保險金外，行政支持類和公益類執行參差不齊，但最終退休後的養老待遇均按在職工資( 檔案工資) 的一定比例支取，與繳費多少無關。在這種情況下，是所有事業單位養老保險一起改，還是待分類後逐步改，從哪一類開始，都需要做深入研究。特別是在分類改革還未完成，而2008 年提出的試點方案覆蓋範圍卻定位分類後的公益類事業單位，致使改革無從著手。
第二，要充分考慮改革承受能力問題，以利於形成持續變革的動力。事業單位養老保險制度改革是對民眾社會公正訴求的一種回應，要逐步調整現有的退休養老制度，實行社會統籌和個人賬戶結合的基本養老保險制度，實現從“退休養老制度”到“社會養老保險制度”的轉變。改革中，必然需要一定的“變軌”成本。事業單位養老保險制度改革成本主要包括誘導直接參與者接受的額外補償及制度設計運行的成本等。改革的成本的支付主要靠財政資金。從目前財政狀況看，有一定的財力支持改革，可以促進消費，進而促進經濟成長和發展。但如果將財政資金過多地用於支付改革成本，自然會壓縮財政資金使用範圍和力度，降低使用效率，不利於在巨觀調控中運用政府財政手段。因此，改革中要充分考慮改革的效率和成本，防止單純追求推進速度。
(三)關於如何解決好改革後基金收支缺口與地方財政負擔問題
基金收支情況是確定改革實施方案的基礎，財政負擔情況是制定財政補助政策的依據，測算的結果勢必對試點地區未來較長時間的財政收支狀況產生一定影響。對於當前我國基本養老基金是否存在缺口，反映不一。我國養老金的缺口到底有多大，各方測算的口徑也尚不統一。
根據人社部發布的《2011年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》(下稱《公報》)，截至2011年年末，我國企業職工養老金目前結餘1.9萬億元，所以從全國層面看，不存在養老金缺口的問題，未來全國養老保險基金能夠做到長期收支平衡。但如果從不同省市來看，我國部分省市養老金缺口較大，如2010年，企業部門基本養老保險基金當期征繳收不抵支的省份(含新疆建設兵團)共有15個，缺口高達679億元。這是由我國各省份的發展差異所決定的，而對於那些養老金收不抵支的省份，國家每年會給予財政補貼。社科院編撰的《中國養老金髮展報告2011》顯示，從1997年各級財政開始對養老保險轉移支付算起，補貼規模迅速擴大。2000年各級財政補貼金額為338億元，2006年為971億元，2010年1954億元，2011年新增補貼高達2272億元，財政累計補貼金額達1.2526萬億元。這意味著，近三分之二的養老保險累計結餘(1.9萬億元)，來自於財政轉移支付。
已經進行試點的省份對於實行事業單位養老保險制度改革前後基金收支情況和地方財政負擔進行了測算，由於參保範圍選取、財政補助比例設定、做實個人賬戶比例選取以及養老保險費征繳率設定的不同，測算結果也不盡一致。有的試點省份測算結果是增加了財政負擔，有的認為沒有增加，反而會減輕財政支出。認為增加財政負擔的省份要求中央財政增加對地方的補助。中央財政是否對地方開展事業單位養老保險改革試點給予補助，取決於改革是否過多地增加了地方財政負擔，並據此在制定財政配套政策時統籌確定。由於測算標準不一，測算結果難以反映真實情況，在地方財政負擔不明晰的情況下，不宜簡單確定中央財政的補助政策。再者，由於目前事業單位分類改革不到位，財政配套政策難以具體明確，因此，財政對事業單位養老保險改革的補助政策也難以先行明確。事實上，即使下一步中央財政對事業單位做實個人賬戶所需資金予以補助，也不能簡單比照企業職工基本養老保險做實個人賬戶的補助政策，因為國家出台事業單位退休費調整政策時，已經安排了財力性補助，改革後這部分財力性補助依然會予以保留。
在此，需要說明的是，無論改革後地方財政負擔是增加還是減小，財政補貼政策如何確定，負擔如何劃分，都應該把過渡性養老金水平作為事業單位養老保險制度改革的核心問題來研究，只有確定了合理的過渡性養老金水平，特別是“中人”和“新人”的待遇，才能保證改革試點工作的順利開展。
(四)關於如何統籌好試點地區與非試點地區人員待遇調整問題
事業單位養老保險改革是根據2009 年1 月，國家人力資源和社會保障部下發的《事業單位養老保險制度改革方案》，首先在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市試點。由於我國各省市經濟發展水平不同，財政狀況差異，績效工資改革進度不同，事業單位養老保險模式也不盡相同。未來的改革勢必要向全國推開，因此，應統籌考慮試點地區和非試點地區事業單位人員待遇的調整問題。一是統籌考慮養老待遇調整的頻率問題。既要研究試點地區事業單位退休人員基本養老金時間或頻率，也要考慮非試點地區的調整頻率問題。如，對試點地區與非試點地區是一樣隨統一的事業單位退休費調整一併進行，還是定期根據經濟發展和物價變動情況進行調整，需要研究明確。二是統籌考慮養老待遇調整幅度(標準)問題。研究明確試點地區事業單位退休人員基本養老金的調整幅度，是大體與非試點地區退休費調整水平相當，還是與企業退休人員基本養老金調整水平一致，也需要綜合考慮。
(五)關於如何發揮好相關制度改革綜合配套的協同性問題
分類推進，是事業單位改革的基本方向。涉及到的內容包括管理體制、治理方式、機構編制、人事制度、收入分配、養老保險、財政體制等。養老保險制度改革是事業單位改革極為關鍵的一項。如果不能很好地解決事業單位改革前後的養老保險待遇問題，特別是不能給改革後的事業單位工作人員一個良好預期，改革將極難推進。但是，養老保險制度改革更要與事業單位改革的各“部件”密切配合，綜合配套，分類展開。
事業單位的現有管理體制和運行機制，包括機構編制、人事制度、收入分配製度和財政政策等都需要與養老保險制度同時改革，互為橋樑。要著力消除制約事業單位和公益事業發展的體制性障礙，建立起功能明確、治理完善、運行高效、監管有力的管理體制和運行機制。《中共中央國務院關於分類推進事業單位改革的指導意見》指出，要改革管理體制、建立健全法人治理結構、深化人事制度改革、深化收入分配製度改革、推進社會保險制度改革、加強對事業單位的監督等。但在管理體制方面，依然存在政事不分和管辦不分等情況，事業單位還存在依據級別享受養老保險的問題。在運行機制上，沒有形成獨立的法人治理結構，多根據行政機關模式運轉。在機構編制和人事制度方面，欠缺動態管理意識，未能很好地根據現實條件變化做出調整，不能完全適應形勢發展需要。在財政體制上，還存在“吃大鍋飯”、“金飯碗”等情況，不能很好地體現事業單位的工作績效。在收入分配中，還存在“平均主義”等問題。由此，延伸出人事制度和收入分配製度上的諸多問題，很難形成有效的激勵約束機制，降低了收入和養老激勵效果。為此，需要進一步思考事業單位包括養老保險制度在內的各項制度綜合配套改革，協同改革，避免彼此制約，為全面推進和實現改革目標奠定基礎。
改革原則
改革的基本原則。一是權利義務相對應。實行單位和個人繳費，實現由單位保障向社會保險轉變。機關事業單位人員要按照國家規定履行繳費義務，享受相應的養老保險待遇，形成責任共擔、統籌互濟的養老保險籌資和分配機制。二是公平效率相結合。實行多繳多得、長繳多得的待遇確定機制，從按退休時“最終工資”打折計發退休費轉變為按整個職業生涯的繳費計發基本養老金，這樣既能體現國家收入再分配更加注重公平的要求，又能體現工作人員之間貢獻大小的差別，調動單位和職工參保繳費的積極性。三是量力而行。立足社會主義初級階段基本國情，與經濟發展水平相適應，合理確定基本養老保險籌資和待遇水平，切實保障退休人員基本生活，促進基本養老保險制度可持續發展。四是平穩過渡。實行“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”。對改革前已退休的“老人”，保持現有待遇並參加今後的基本養老金調整；對改革後參加工作的“新人”，通過建立新機制，實現待遇的合理銜接；對改革前參加工作、改革後退休的“中人”，通過將改革前的工作年限作為“視同繳費年限”和採取過渡性措施，保持待遇水平不降低。五是穩步推進改革。先解決制度不統一問題，推動基本制度並軌，化解當前突出矛盾，再結合頂層設計，逐步完善相關政策，理順各方面關係，實現制度可持續發展。
改革思路
改革的基本思路。堅持“一個統一、五個同步”。“一個統一”，即改革現行的機關事業單位退休養老制度，建立與企業職工等城鎮從業人員統一的社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度，實行同樣的繳費標準、計發辦法、調整機制，從制度和機制上化解“雙軌制”矛盾。“五個同步”，即：（一）機關與事業單位同步改革。機關和事業單位目前雖然在人事管理、工資和福利制度等方面的政策有區別，但歷史上一直實行相同的退休制度。同步推進改革在制度設計上沒有重大障礙，也能避免單改事業單位引發的攀比。（二）職業年金與基本養老保險制度同步建立。通過建立職業年金，形成多層次的養老保險體系，在最佳化機關事業單位退休人員待遇結構的同時，保持待遇水平總體不降低。（三）養老保險制度改革與工資制度改革同步推進。堅持增量改革的原則，在建立個人繳費制度的同時適當增加工資，以減輕參保人員當期收入負擔，增強繳費的承受能力。（四）待遇調整機制與計發辦法同步改革。機關事業單位退休人員待遇調整，不再與同職級在職工作人員工資增長掛鈎，而與企業退休人員統籌安排，充分體現再分配更加注重公平的原則。（五）改革在全國範圍同步實施。借鑑已有改革經驗，在充分研究論證基礎上，機關事業單位養老保險制度改革不再搞局部試點，可以避免先改與後改的矛盾。
建立統一的企事業單位養老保險制度
我國自建國實行養老保險制度以來，企業職工、機關事業單位人員各有一套制度，不統一，這種情況不利於構建和諧社會，一定要有所改變。從世界養老保險制度改革實踐經驗看，一個國家如果實行多種形式的養老保險制度，就必然引起成員之間的相互攀比，容易引發社會動盪。法國近幾年來的社會動盪、社會騷亂等事件，就與養老保險制度有關，美國在全國只有一個基本養老保險制度，雖然退休金替代率比法國低一半，但從沒有其引發過一次全國範圍的社會運動。
遵循繳費和待遇對等的原則
無論哪種養老保險制度模式，都應當採取權利和義務對等的原則，而當權利和義務不對等時，勢必會影響參保人對參加養老保險制度的積極性，而使這項制度不能長期地、良性地運作下去。我國從20 世紀90年代開始建立了城鎮企業職工統賬結合的基本養老保險制度，經過二十年的實踐，證明了它是適合中國國情、能夠持續發展下去的制度。機關事業單位基本養老保險制度也應實行這種模式。先繳費再享用，權利和義務對等。並且要逐漸地把機關事業單位和企業養老保險制度統一繳費比例，實現企業和事業養老保險制度統一
堅持新老制度銜接的改革原則
改革機關、事業單位養老保險制度，既需要建立新制度，同時又要考慮實際情況。為實現新老制度的順利銜接，需要採取老人老辦法、中人中辦法、新人新辦法的過度措施，即已經退休的人員，仍按原來的標準和辦法支付基本養老金；新參加工作的人員，實行新制度，建立新機制；對改革前參加工作、改革後退休的人員，在發給基礎養老金和個人賬戶養老金的基礎上，可加發一定的過渡性養老金，保證他們的待遇基本不降低。年齡、資歷接近的無論是在機關還是事業單位（甚至包括企業），待遇應當差不多；年齡、資歷懸殊的儘管都在機關、或是都在事業單位，也不應當享受一樣的待遇。
堅持社會統籌和個人賬戶相結合
我國企業基本養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金兩部分組成。基本養老保險金由單位和個人共同負擔，單位繳費實行社會統籌，基金現收現付，個人繳費建立個人賬戶，實行自我積累。個人和企業分別按職工本人上年工資總額的8%和20%繳納保險費，從理論上講，記入個人賬戶基金的保險費為個人繳納的8%，企業繳納的20%全部劃入統籌基金。但是，在實際運行中，個人賬戶基金被用於社會統籌賬戶的資金支出，出現了“個人賬戶空賬運行”問題。截至2010年底，中國個人賬戶記賬額1.9 萬億元，其中做實賬戶僅2，039 億元，等於1.7 萬億元的缺口。“空賬運行阻礙了職工參保的積極性，使國家財政背上了包袱，不利於經濟又快又好的發展，做實個人賬戶是養老保險制度改革成功的重要影響因素。對於個人繳費的部分，一定要在制度實行之初，就要放入個人賬戶中，避免重蹈企業養老保險個人賬戶之覆。
建立和完善職業年金制度
我國是一個開發中國家，社會經濟還不發達，生產力發展不平衡，這種基本國情決定了我們還須建立職業年金制度。職業年金是機關事業單位職工在依法參加國家基本養老保險的基礎上，費用由單位或單位和個人繳納而建立的補充性養老保險。我國企業養老保險制度由三個部分組成，即：基本養老保險、企業年金和個人儲蓄養老保險。機關事業單位基本養老金的替代率考慮到我國的經濟發展狀況與企業相一致的話，肯定要降低，那么必須建立職業年金，才能保證待遇的總體水平不下降。同時職業年金具有激勵作用，也可吸引和留住人才的一種方式。改革後，機關事業單位的養老金替代率會降低，所以職業年金應改實行法定強制實施原則，符合條件的單位必須參加。職業年金基金要想增值，就必須通過市場化運作，另外，國家可以套用相關稅收優惠政策保障職員年金的可持續發展。還要積極發展商業保險等其他補充養老保險形式，作為第三支柱，不斷提高事業單位職工退休後的生活水平。
社會保障是社會穩定的“安全網”、經濟運行的“調節器”。構築社會主義和諧社會，建立健全機關事業單位養老保險制度是其中一個重要成部分。機關事業單位工作人員養老保險制度改革涉及面廣，政策性強，必須積極穩妥地推進。制度設計上要妥善處理好改革前後待遇水平上的平穩銜接，儘快建立健全適應我國社會主義市場經濟，適合我國機關事業單位特點的養老保險制度模式。
政策建議
根據前述分析，並適當借鑑國外經驗，現就我國下一步事業單位養老保險的改革思路，提出下述政策建議：
(一)事業單位養老保險制度應與行政機關養老保險制度統一併同步改革
我國社會保險制度改革“碎片化”現象嚴重，就養老保險制度改革而言也是如此，按企業、事業、機關、農村、城鎮居民分別建立養老保險制度，繳費率、支付待遇、管理辦法都不一樣，不僅造成養老保險制度不統一、不規範，也帶來待遇差距的擴大和管理成本過高，形成制度內的不公平。如果行政事業單位養老保險制度分開改革，不僅制度不公平，而且實踐證明改革難以推動。五省事業單位養老保險制度改革試點進展緩慢就是證明。美、英、德、日等國政府雇員養老保險制度表明，政府雇員包括機關與所屬事業單位人員養老保險制度是統一的，並沒有分設。因此，我國事業單位養老保險制度改革不能單獨展開，而應與行政機關養老保險制度改革統一進行。通過建立統一的行政事業養老管理體制，可以節省管理成本;統一繳費辦法和發放辦法，有利於消除因制度分設帶來的繳費和待遇懸殊問題;統一行政事業單位養老保險制度，還有利於提高養老保險基金的統籌調劑能力，提高養老保險制度的抗風險能力，為建立城鎮統一的社會保險制度奠定堅實基礎。
(二)按照“基本養老保險加職業年金”方式完善現行試點的事業單位養老保險制度
現行《事業單位工作人員養老保險改革試點方案》規定，實行社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老保險制度，由單位和個人共同繳費，單位一般按職工工資總額的20%繳費，個人按不超過工資總額的8%繳費，單位繳費進入社會統籌基金，個人繳費進入個人賬戶基金;個人繳費滿15年，就可以領取基本養老金，基本養老金由基礎養老金與個人賬戶養老金組成，退休時的基礎養老金月標準以當地上年度在崗職工月平均工資和本人指數化月平均繳費工資的平均值為基數，繳費每滿1年發給1%。適當考慮工資增長和物價上漲對基本養老金髮放的影響。
按照上述辦法，事業單位退休職工基礎養老金只能按當地在崗職工平均工資的15%發放，比現行企業職工基礎養老金髮放比例20%還要低，而作為補充養老保險的職業年金如何建立和發放沒有作具體規定，結果將是事業單位退休職工養老金待遇不僅比老職工退休待遇低，還比企業職工退休養老金待遇低，這樣是當前事業單位養老保險制度改革難以推進的一個重要原因。因此，要對現行事業單位養老保險制度試點辦法做適當調整和改革。一是調整事業單位退休職工基礎養老金髮放辦法，適當提高基礎養老金髮放比例，繳費滿15年的以不低於當地在崗職工月均工資的20%為宜。二是要同時出台事業單位職工職業年金辦法。按照國外的經驗，職業年金採取單位或個人強制繳費形式，可以由單位和個人共同繳費，也可以只由單位繳費，繳費率不超過8%為宜，採取個人賬戶完全積累形式，由政府或部門年金理事會管理，並監管基金的投資運營。三是中央部門事業單位在人保部設立中央事業單位養老金統籌管理機構，或掛靠養老保險基金管理司，由其制定事業單位養老保險基金管理政策。四是發放特別定向國債，做好事業單位基本養老保險基金的投資運營工作，確保基金的安全和增值。
(三)事業單位養老保險制度改革成功的關鍵就是切實做好“中人”基本養老金和職業年金債務彌補方案
按照“老人老辦法、新人新辦法”的改革原則，事業單位養老保險制度改革前退休的老人按照原來由各級財政撥付退休金的辦法統一安排，新人則完全新辦法執行，剩下處於老人與新人之間的“中人”，新養老保險制度推行前有若干年沒有繳費，使“中人”養老保險社會統籌基金和個人賬戶基金形成缺口，產生基本養老金和職業養老金隱性債務，必須由國家統一制定養老金債務彌補方案進行彌補。這筆隱性債務規模取決於“中人”在繳費人數中所占比重大小，“中人”占比較大意味著隱性債務越大，隨著老齡化率提高，“中人”占比會越來越高，如果不及時彌補養老保險隱性債務，勢必影響養老金的支付，導致養老保險收支的不可持續。建議通過出售部分國有資產和增加財政對養老保險基金的投入，建立“中人”債務清償基金，彌補養老保險隱性債務。此外，為了確保“中人”退休待遇不降低，可以採取新制度推行前的工作年限按老辦法計算養老金，新制度推行後的繳費年限按新辦法發放養老金。在新制度推行前參加工作25-30年的，按退休前月工資的85%加上個人賬戶餘額一定比例發放養老金;新制度推行前參加工作15-25年的，按退休前月工資75%加上個人賬戶餘額的一定比例發放;15年以下的，按個人退休前月工資的60%和當地在崗職工月平均工資的20%總和除以2，加上個人賬戶餘額的一定比例，發放養老金。只有這樣，才能確保事業單位養老保險制度改革的順利進行和可持續發展。
(四)對事業單位養老保險制度改革帶來的財政負擔要有清醒認識
公益服務類事業單位經費供應主要由政府財政承擔，事業單位養老保險改革也將主要由財政承擔，基本養老保險基金中的社會統籌部分由各級財政預算安排，職業年金中單位繳費部分也要從財政預算中安排，老職工的退休金需財政從經費預算中安排，“中人”養老金隱性債務需部分由財政預算安排。從中央財政與地方財政的關係看，中央財政承擔中央事業單位養老保險基金應由財政承擔的部分，地方財政要承擔本級政府事業單位養老保險基金應由財政承擔的部分，同時對中西部地區財政比較困難的省份中央財政承擔部分養老保險基金的轉移支付，無論是實行“省級統籌”還是“全國統籌”都是如此。因此，儘管在事業單位改革之後事業單位範圍和人數會有較大壓縮，但事業單位養老保險制度改革對各級財政支出負擔將在一定時期會是增加的。
機關事業單位養老保險制度改革是一項重大的制度創新和機制創新，需要完善一系列的政策措施。改革涉及廣大機關事業單位工作人員切身利益，牽動其他社會群體利益。為此，國務院統籌安排再次調整企業退休人員基本養老金水平，統一提高城鄉居民基礎養老金最低標準，確保社會穩定。同時，要求各地區、各部門周密制定貫徹《決定》的一系列配套政策，加強社會保險經辦能力建設，不斷提高工作效率和服務質量；積極籌措資金，確保養老保險基金籌集到位，各項保障和改善民生的資金支付到位；大力開展業務培訓，積極做好宣傳工作，解疑釋惑，正確引導輿論，確保各項政策及時準確落實到位。
