概述
破產
破產是指債務人不能清償到期債務的所適用的償債程式及該程式終結後債務人身份、地位受限制的法律狀態。而所謂破產能力，是指主體能受到宣告破產的資格。
根據我國破產法的規定，具有下列情形之一的企業，經人民法院裁定，可以宣告破產:一是企業因經營管理不善造成嚴重虧損，不能清償到期債務的；二是整頓時期，企業或者是不執行和解協定，或者是財產狀況繼續惡化，債權人申請終結整頓的，或者是人民法院受理被立案件前6個月至破產宣告之日的期間內，破產企業隱匿、私分或者無償轉讓財產，非正式壓價出售財產，對原來沒有財產擔保的債務提供財產擔保，對未到期的債務提前清償，放棄自己的債權的；三是整頓期滿，不能按照和解協定清償債務的；我國的破產法只適用於全民所有制企業，不適用於集體所有制企業、私營企業和外商投資企業。企業破產是一項十分嚴肅的法律行為，它直接涉及企業全體職工的經濟利益，必須嚴格按照法律程式進行。
政策性破產
政策性破產，又稱計畫內破產，是指國務院有關部門確定的納入國家破產兼併計畫並享受相應優惠政策的國有企業的破產。
政策性破產雖然不是國有企業改制過程中的必然結果，但卻是面對無解的改制方程式時必然的選擇，如同刮骨療傷以保肌體整體的生命活力。
從1994年開始，為轉換企業經營機制，建立現代企業制度，實現國有企業三年脫困，開始開展“最佳化資本結構”試點工作，政策性破產由此而生。
政策性破產有一個演變過程。1994年10月25日，國務院《關於在若干城市試行國有企業破產有關問題的通知》（國發[1994]59號）規定，上海、天津等18個被國務院確定為最佳化資本結構試點工作的城市的國有企業破產，企業依法取得的土地使用權轉讓所得首先用於安置職工，企業在破產前為維持生產經營而向職工籌措的款項視為破產企業所欠職工的工資優先清償。
1997年3月2日是，國務院《關於在若干城市試行國有企業兼併破產和職工再就業有關問題的補充通知》（國發[1997]10號）將試點城市由18個擴大到111個，國務院成立“全國企業兼併破產和職工再就業工作領導小組”，制定全國企業兼併計畫，凡納入該計畫的國有企業破產，即使其土地使用權被抵押，亦套用轉讓所得安置職工。不足部分還應以企業其它財產支付。
1999年4月16日，國家經濟貿易委員會、中國人民銀行《關於1999年國有企業兼併破產工作有關問題的通知》（國經貿企改[1999]301號）規定，凡列入1999年國家兼併破產項目的國有企業破產，無論是否在試點城市，均適用上述兩個檔案規定的優惠政策，2000年全國領導小組又在《關於2000年全國企業兼併破產工作意見的通知》（[2000]15號）中規定：凡經國務院批准的兼併、破產、關閉項目，不論是否在試點城市，均執行國務院規定的有關政策。
至此，政策性破產已突破了試點城市的範圍，取消了試點城市的規定，而以納入國家破產計畫為標誌，凡是納入“全國企業兼併破產和職工再就業工作計畫”並獲國務院批准，均可適用國務院的特殊政策，進行政策性破產，享受以破產企業財產優先安置職工的優惠政策。
據國資委的統計，截至2013年底，全國已經實施政策性關閉破產項目3658家，需要退出市場的國有大中型特困企業和資源枯竭礦山，已有近三分之二實施了關閉破產。其中北京、上海、江蘇、浙江、福建等5省、直轄市已經停止實施政策性破產，全面轉向依法破產。但在2008年之前，仍有約2000家列入規劃的企業等待進行政策性破產。
評析
國有困難企業通過政策性破產平穩退出市場，使國有企業的結構得到最佳化。政策性破產可以說是在市場經濟體制不完善的情況下，解決國有困難企業退出市場的一項成功的制度創新。隨著《企業破產法》的實施，國有企業已經停止實施政策性破產，全面轉向依法破產。
分析人士認為，政策性破產是支持國企改革的一項優惠政策。政策性破產與按《破產法》的商業性破產最大的區別在於，國企破產時的全部資產首先用於安置失業和下崗職工，而不是清償銀行債務。這就意味著國有企業政策性關閉破產後，原有的金融債權將成為壞賬。
個人點評：國有企業享有政策性破產但沒有為全體人民服務，固優惠政策後廢除國有企業政策性破產，即只有為全體人民服務才能享受國家政策；若啟用新的政策性破產請區分這兩點：向國家申請的債務可以不用償還，但向“他人”借的債務必須償還，這體現了中國社會制度的“大功無私”，體現了中國社會主義的特色。完全的市場經濟不一定沒有弊端，例如會推動市場價格快速上漲，出現“瘋炒”的現象，會造成通貨膨脹及緊縮，因此計畫經濟與市場經濟都有利弊。
局限性
所謂政策性破產，其實質更接近於行政關閉程式，只是借破產法之名義行之，並利用破產法中“破產程式終結後，未得到清償的債權不再清償”的規定，免除了關閉企業的債務責任。它是計畫經濟殘餘影響的產物，與市場經濟下的破產制度難尋共同之處。政策性破產主要存在以下問題：
一、與破產法立法宗旨不符
破產法的立法宗旨，是在債務人喪失清償能力時，公平清理債權債務，保護債權人和債務人的合法權益，維護社會主義市場經濟秩序。而政策性破產所強調的是解決政府面臨的國有企業困難，解決失業職工的救濟安置問題，維護社會穩定。兩者差異甚大。取消政策性破產，絕不是說對破產企業職工的權益不予保護，相反，新破產法對職工勞動債權給予了較之現行立法更為充分的保護。但破產與社會救濟畢竟是不同的法律關係，實行的是不同的原則。失業職工救濟制度並不是破產法的組成部分，它屬於社會保障法的調整範圍，所以不能規定在破產法中。破產法不具備解決社會救濟問題的功能，硬讓它承擔的結果，必然會造成在救濟安置失業職工與保護債權人和債務人的合法權益之間的衝突，進而導致行政權力侵蝕司法權力，損害債權人的合法利益。
二、違反擔保法等法律法規
第一，國務院兩通知規定，破產企業的土地使用權及其他財產，即使已設定抵押等擔保物權，其變賣所得也要優先用於破產企業職工安置，而不清償抵押權人。這是違背擔保法的，不僅存在行政法規越權問題，而且將使債權人實際上沒有任何辦法可以保障債權的安全，對市場經濟秩序會產生危險的破壞作用。
第二，國務院兩通知規定，職工安置費用首先從破產企業土地使用權轉讓所得中支付，而對土地使用權是無償劃撥取得還是有償出讓取得未作區分，對劃撥土地使用權轉讓所得中屬於應當上繳國家財政的出讓金和屬於企業所有套用於債務清償的土地使用權價值，也未作區分。這是違反城市房地產管理法及城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例等法律法規的。根據這些法律法規規定，劃撥土地使用權在補交土地使用權出讓金後是可以轉讓的，設定抵押的劃撥土地使用權處置所得在補交出讓金後的部分，抵押權人可以優先受償。
第三，政策性破產拋開現有的社會保障制度，不執行其出台時仍生效的《國有企業職工待業保險規定》（現已廢止）和現行有效的《失業保險條例》，規定職工所有安置費用都由破產財產中優先支付，這是不妥的。失業職工安置費用的絕大部分依法應由失業保險基金中支付。這種做法也是不利於我國社會保障制度的建立與完善的。
三、違反市場經濟基本原則
其一，政策性破產只適用於國務院確定範圍的部分國有企業，其他國有企業及非國有企業的破產，不能享受優惠政策，職工安置費用只能從當地政府補貼、民政救濟和社會保障等渠道解決。這違背“法律面前人人平等”的原則，違背了國民待遇原則，造成了不同國企職工之間、國企與其他企業的職工之間，在享受破產救濟方面因行政干預而人為造成的不平等。由於這種不平等沒有任何道理與法理可言，故實踐中各地普遍存在超範圍濫用優惠政策的現象，且屢禁不止。
其二，政策性破產與市場經濟體制、我國加入WTO所作出承諾以及對外經濟貿易往來需要也是相違背的。如歐盟理事會《第905/98號理事會條例》第2號規定，是否給予一國市場經濟地位的標準之一，就是“企業應受破產法及財產法的約束與保護”。政策性破產恰恰為反對我國成為市場經濟國家者提供了理由。近日報紙紛紛報導，歐盟根據2014年對中國市場經濟地位問題的最初評估報告，仍將不承認中國的完全市場經濟地位，而其理由之一就是中國的破產法等市場經濟法律體制不夠健全。有些人強調，是否承認中國的完全市場經濟地位是個政治問題，而不是法律或技術問題。筆者以為，這裡的確有政治因素存在，但如果拋開盲目的愛國主義情結，不僅以政治問題一葉障目，我們也必須承認，至少中國在破產法上確實存在非市場經濟運作問題，而政策性破產就是最突出的表現。不管我國的新破產法在其他方面作出怎樣的改變，只要允許政策性破產存在一天，中國的破產法就不是完全的市場經濟模式。
綜上所述，政策性破產實際是將本應由政府解決的問題、承擔的費用，強制轉嫁由債權人承擔，其指導思想不是通過破產程式解決債務的公平清償，而只是想通過行政干預（儘管已轉化為法規形式），把破產當做政府解決國有企業虧損、安置失業職工、調整產業結構、減輕政府負擔的一種“由債權人買單”的廉價方式，完全不符合市場經濟的運行規律。
具體區別
政策性破產
1、 適用法律和政策規定不同
非政策性破產，適用《中華人民共和國企業破產法（試行）》，它只適用於國有企業破產。另一個就是《中華人民共和國民事訴訟法》第十九章企業法人破產還債程式，它適用於除國有企業以外的其它企業法人破產，如集體企業、合資企業、股份制企業等。
政策性破產除適用《破產法》外，優先適用國務院國發[1994]59號文、國發[1997]10號文、國經貿企改[1999]301號文及[2000]15號文等一系列政策規定。
2、適用的主體不同。政策性破產只適用於國有工業企業，非國有企業和國有非工業企業不能適用政策性破產。
3、法院受理的條件不同。政策性破產除必須具備破產法規定的三個實質要件：（1）因經營管理不善；（2）嚴重虧損；（3）不能清償到期債務，還要有國家兼併破產領導小組的啟動通知。
非政策性破產只要具備破產法規定的三個實質要件即可申請破產，但對破產法規定的三個實質要件應加以注意：首先不能清償到期債務如果不是因為經營管理不善造成的則不具備破產條件，不能申請破產，從而也排除了由上級主管部門強行申請破產的可能。其次，不能清償到期債務但尚不能證明為嚴重虧損的，也不具備破產條件，同時，還須具備兩個程式要件之一，即債權人向法院申請或債務人本人經其上級主管部門同意後向法院申請。否則屬違法申請破產。
4、可分配財產範圍不同
政策性破產企業處置依法取得的土地使用權所得必須作為安置費用優先安置職工，如有剩餘可與其它破產財產一起列入破產財產分配方案參與清償分配。而非政策性破產，企業的土地使用權轉讓所得應納入破產財產參與清償分配，無優先安置職工一說。
5、財產分配次序不同
政策性破產的財產分配次序為：（1）清算費用（包括清算期間職工生活費、醫療費等）；（2）職工安置費；（3）拖欠的職工工資、勞動保險費（包括經濟補償金、欠非正式職工的勞動報酬、欠企業職工集資款）；（4）認定有效的財產擔保債權；（5）欠繳的稅款；（6）破產債權。
非政策性破產的財產分配次序為：（1）清算費用（包括清算期間職工生活費、醫療費等）；（2）認定有效的財產擔保債權；（3）拖欠的職工工資、勞動保險費（包括經濟補償金、欠非正式職工的勞動報酬、欠企業職工集資款）；（4）欠繳的稅款；（5）破產債權。
非政策性破產
非政策性破產的財產分配次序為：
（1）清算費用（包括清算期間職工生活費、醫療費等）；
（2）認定有效的財產擔保債權；
（3）拖欠的職工工資、勞動保險費（包括經濟補償金、欠非正式職工的勞動報酬、欠企業職工集資款）；
（4）欠繳的稅款；
（5）破產債權。
6、職工安置不同
政策性破產的職工安置，依據法律和政策從預案操作到案件終結貫穿始終，而且是財產清算結束後的重頭工作，可以占用處置土地使用權所得和其他財產。而非政策性破產的職工安置工作，必須在法院立案之前處理好，應當從當地政府補貼、民政救濟和社會失業保障途徑解決，不能用拍賣企業資產所得來安置職工，法院立案後的審理、清算過程不再考慮職工安置問題，分配方案中也不體現安置費用。
7、組織領導不同
政策性破產從企業破產預案的制定到計畫上報，直到最後的程式終結，都要在當地政府成立的企業兼併破產和職工再就業工作領導小組的監督領導下進行。而且在法院指定成立的清算組中，除專業人員外，政府各相關職能部門都要派人參加清算組，直到程式終結。非政策性破產無須如此複雜，只要符合破產的法定實質要件，法院即可依申請宣告破產。清算組也用不了那么多政府部門，甚至全部由專業人員組成。
8、程式不同
政策性破產與非政策性破產從進入破產程式之後的法律程式是一致的，即均要按照破產申請與受理、管轄、破產宣告、債權人會議、破產管理人、破產財產的清理、變價與分配、和解與整頓、破產程式終結等程式規範來操作。
二者不同之處在於：國有企業的政策性破產還有一個前置程式，即進入破產程式之前，能否按政策性破產對待，要經過一系列的審批。
首先，由各省的國資委將準備納入政策性破產的企業名單上報國務院國資委。
其次，國資委將初審合格的企業名單同時提交給全國領導小組（由國資委、財政部和銀監會三家組成）的其他兩家成員單位：財政部和銀監會。
再次，銀監會再將擬實施政策性破產企業的建議名單提供給各國有債權金融機構，各國有債權金融機構依據國家有關政策性破產的檔案規定對建議名單中所列的企業進行逐級審查，對符合檔案規定的企業批准實施政策性破產。
最後，各國有債權金融機構定期將建議名單中所列企業的審查結果上報銀監會，銀監會在匯總各國有債權金融機構意見的基礎上，將通過的企業名單會簽國資委、財政部後上報國務院，經國務院批准後，以全國領導小組名義下達實施政策性破產項目名單，在企業破產前期準備工作完成後，再由全國領導小組辦公室下發企業進入破產程式的通知，之後便轉入前述非政策性破產的法律程式。
破產清算
有關政策性破產職工安置
根據國務院有關政策性破產的規定，國有企業進入政策性破產程式後，職工的生活費從破產清算費中支付。安置破產企業職工的費用（包括一次性安置費），首先從破產企業的土地使用權轉讓所得中撥付。土地使用權為抵押物的，其轉讓所得也首先用於安置職工。不足支付的部分，從處置無抵押財產、抵押財產所得中依次支付。仍不足時，按照企業隸屬關係由同級人民政府負擔。破產企業未參加離退休職工養老保險、醫療保險社會統籌，或者養老保險、醫療保險社會統籌基金不足支付的，其離退休職工的離退休費和醫療費也從破產財產中支付。
政策性破產破產財產的處置
破產財產處置前，應當由具有法定資格的資產評估機構進行評估，並以評估價值作底價，通過拍賣、招標等方式依法轉讓。
處置企業土地使用權所得不足以安置破產企業職工的，不足部分應當從處置其他破產財產所得中撥付。
企業在破產前為維持生產經營，向職工籌借的款項，視為破產企業所欠職工工資處理，借款利息按照供款實際使用時間和銀行同期存款利率計算。職工在企業破產前作為資本金投資的款項，視為破產財產。
破產企業的職工住房、學校、托幼園（所）、醫院等福利性設施，原則上不計入破產財產，由破產企業所在地的市或者市轄區、縣的人民政府接收處理，其職工由接收單位安置。但是，沒有必要續辦並能整體出讓的，可以計入破產財產。
政策性破產妥善安置破產企業職工
安置破產企業職工的費用，從破產企業依法取得的土地使用權轉讓所得中撥付。破產企業以土地使用權為抵押物的，其轉讓所得也應首先用於安置職工，不足以支付的，不足部分從處置無抵押財產、抵押財產所得中依次支付。破產企業財產拍賣所得安置職工仍不足的，按照企業隸屬關係，由同級人民政府負擔。
職工安置費一律撥付到再就業服務中心，統籌使用。安置費標準，原則上按照破產企業所在試點城市的企業職工上年平均工資收入的3倍計算，試點城市人民政府根據當地實際情況從嚴掌握，不得隨意突破。暫時尚未就業的職工，由再就業服務中心發給基本生活費，再就業後即停止撥付。自謀職業的可一次性付給安置費，標準不高於試點城市的企業職工上年平均工資收入的3倍。
破產企業離退休職工的離退休費和醫療費由當地社會養老、醫療保險機構負責管理。破產企業參加養老保險、醫療機構基金社會統籌的，其離退休費、醫療費由所在試點城市社會養老、醫療保險機構分別從養老保險、醫療保險基金社會統籌中支付。沒有參加養老、醫療保險基金社會統籌或者養老保險、醫療保險基金社會統籌不足的，從企業土地使用權出讓所得中支付；處置土地使用權所得不足以支付的，不足部分從處置無抵押財產、抵押財產所得中依次支付。
破產企業進入破產程式後，職工的生活費從破產清算費中支付，具體支付辦法按照財政部《國有企業試行破產有關財務問題的暫行規定》（財工字[1996]226號）執行。破產企業財產處置所得，在支付安置職工的費用後，其剩餘部分按照《破產法》的規定，按比例清償債務。
關閉破產企業有效資產
指政策性關閉破產企業中，符合國家產業政策，有一定獲利能力，並用於抵償職工安置等費用部分的資產。
政策性破產退位的制度準備
2004年11月10日 新周報
《新周報》駐廣州記者楊春雨
2014年10月中旬，新華社發布的訊息證實：政策性破產將在4年後退出市場，而從2014年開始，北京、上海、江蘇、福建、浙江5省市將不再實行政策性破產。
而從10月18日到10月25日，關於《破產法》的兩則不同訊息在這一周內從北京傳出：
一個訊息的重點在於企業破產後對企業職工的安置救濟費用將被推向社會，由所在城市的社保體系負責保障；而第二個訊息則稱，企業破產時所清償的資產將優先保證職工利益。
一周之內兩個略顯不同的訊息，一些微妙的變化引起了人們的關注。
《破產法》的一周兩變
10月25日上午，蘭州市中級法院審判庭內座無虛席，100多名蘭州中興電子儀器廠(以下簡稱中興廠)職工，懷著複雜的心情旁聽了廠子的依法破產的庭審過程。他們在等待著法庭宣布工廠的命運，也在等待著宣布自己的命運。這是蘭州市中級法院第一次公開審理企業破產案例，用審判長的話說是“陽光操作”。
中興廠是一個老牌的國有收錄機生產廠，在向市場經濟轉軌的過程中，中興廠力不從心，截至2003年底已經負債 8086萬元，而資產僅有2000多萬元。庭審中，中興廠法定代表人和代理人宣讀了破產申請書以及有關部門的批覆，並就職工安置、企業資產及債務審計狀況進行說明。合議庭合議後，審判長當天宣布法院裁定：中興廠已無力清償到期債務，其破產申請符合法律規定，裁定破產還債。審判長在宣布裁定的同時，特別提到將充分考慮到場職工提出的意見，以便在清算時充分考慮。
同樣在10月25日這天，一個訊息從北京傳出，十屆全國人大常委會十二次會議對《破產法》草案進行了分組審議，與會的許多成員認為，修改後的《破產法》草案規定破產企業將優先清償所欠職工的工資、基本社會保險費用以及補償金。
而在7天前的10月18日，一個與此稍微不同的訊息是，政策性破產將在4年後退出市場，而從今年開始，北京、上海、江蘇、福建、浙江5省市將不再實行政策性破產。
所謂政策性破產，就是指國有企業在破產時，將全部資產首先用於安排失業和下崗職工，而不是清償銀行債務。很顯然，政策性破產飽含著濃厚的行政計畫色彩，其本質是“人擠債”，讓財政和銀行“很受傷”。
在一周之內，討論中的新《破產法》草案爆出了兩個略顯不同的訊息，一些微妙的變化引起了人們的猜測。前一個的訊息重點在於企業破產後對企業職工的安置救濟費用將被推向社會，由所在城市的社保體系負責保障；而第二個訊息則在一定程度上是對前一個訊息的否定，企業破產時所清償的資產將優先保證職工利益。
“其實，如果這樣修改《破產法》，仍然將帶有政策性破產的影子。”北京理工大學人文學院教授胡星斗告訴記者， “這是考慮到中國現實國情的，中國的社保體系不發達。”
在對《破產法》討論的會議上，一些人員還是對修改意見提出了不同的看法，認為將破產人所欠職工工資、基本社會保險費用及補償金放在擔保債權之前清償，不符合國際慣例。
企業沒了之後，自己將何去何從？這不僅是中興廠100多名職工的疑慮，也是中國千百萬即將破產的國有企業職工的共同疑慮。
存在的弊端
“不管是舊的《破產法》試行草案，還是即將修改的新《破產法》草案，都是進步。”胡星斗教授在接受記者採訪時說，“以前的政策性破產存在著許多暗箱操作，一個企業的破產過程就是一個腐敗的過程。”
不贊成把職工利益放在第一位考慮的一些人士認為，在保護了職工利益的同時，債權人的利益將無法得到保障，而職工利益實際上應該歸屬於政府提供的社會保障範疇。“一般的債權人在企業破產時，通常只是得到企業的一紙破產通知。”上海金世永業律師事務所律師劉軍廠告訴記者，“職工利益這一塊非常重要，在實行政策性破產時，政府其實是不給錢的，而是借錢給企業。但借錢通常卻是口頭上或者書面的，其實還是要等到企業在賣了土地等資產之後才能補償職工利益。”劉軍廠接觸過國內諸多企業的破產案例，在實際操作中遇到過各種各樣的情形。
“政策性破產是對地方的一種保護，有很多弊端。比如賣土地，其實是得到了地方政府的默許，所得資金不用再上繳，欠銀行的錢也會被核掉。”劉軍廠接觸到的一些破產企業借政策性破產的指標搞“假破產”，“重打鼓，另升堂。”“企業負責人和地方領導往往是成立一個新的空殼公司，低價收購破產企業的資產，這些程式完成後，債務甩掉了，一個新的公司完成了，藉此逃掉了債務，再藉此手段將大量的職工推給了社會。”
一些企業在實行政策性破產過程中，職工的利益同樣得不到很好的保護，劉軍廠舉了江西一個煤礦的例子。這家煤礦在往上面申報破產安置費時是根據當年的情況量化出來的一個數字，而等到批下來時已經是兩年之後了，情況發生了變化，錢已經遠遠不能支付職工安置所需要的成本。沒辦法，這個企業只能搞了一出假破產的戲，他們成立一家新公司將煤礦收購，然後再進行改制，大部分的職工被調崗、下崗，這樣造成了職工成批到省里上訪。
“在國有企業破產時，職工是痛苦的，對企業的負責人來說卻是發財的開始，他們不會關心職工死活，而他們卻可以調到其他地方重新做官。”胡星斗說，“這是政府保護下的國企破產規律。”
職工利益第一位符合中國國情
“政策性破產雖然是考慮到了職工利益，但是卻一直停留在法規階段，職工向企業索要合法權益時，只能依據一些司法解釋，而沒有上升到法律階段給予著重保護。”劉軍廠說。
深圳經天律師事務所的李偉華律師也是常年做企業破產、改制的專業律師。他對此次修改《破產法》——把破產企業職工的賠償列入依法破產的做法卻持不同意見。他說，在他接觸過的破產案例中，許多企業的職工補償部分只是占了全部債務的十分之一，根本不會影響企業債權人的利益。加上現在中國的社會保障體系根本不完備，把企業職工的賠償列入依法破產的程式，目前來說是不現實的。
國資委官員接受記者採訪時介紹說，到目前為止，全國破產案件共有約10萬件，其中政策性破產占了3%左右。未來4年內即將實施的最後一批政策性破產，實施標準仍然維持不變。主要是不能清償銀行和其他債權人到期債務、資不抵債、扭虧無望的資源枯竭型大中型國有企業，縣級以下企業將不包括在內，主要集中在煤炭、軍工、有色金屬等行業。該人士表示，隨著政策性破產進入倒計時，政策性破產門檻肯定比以往有所提高。
據了解，到2004年底，全國共安排企業兼併項目3000多戶，涉及國有商業銀行呆賬和金融資產管理公司債權損失2900多億元。其中，關閉破產項目3377戶，核銷呆賬的額度2238億元，涉及職工620萬人。儘管採取了各種措施，但只有50%企業職工得到安置。以煤炭行業為例，據統計，到2003年底，關閉破產煤礦涉及在職職工近90萬人，其中，通過各種渠道安置的職工占總數的63.8%。政策性破產負擔之重可見一斑。
“職工安置與破產法不是必然掛鈎的，解決職工安置問題不是破產法的責任。職工安置問題涉及歷史勞動債權和當期勞動債權，”李偉華認為，“歷史勞動債權實際上是政府對國企職工的歷史欠款，應由政府來解決。因此，這更需要有一部好的《破產法》和破產程式，來更好地保護債權人利益和職工合法權益。”
胡星斗認為，把職工利益放在第一位，之後再考慮債權人利益，是因為中國國有企業的債權人比較特殊。“國有企業的債權人通常是國家債權，借國家債權人的錢可以不還，這是大多數國有企業老闆的看法。”胡星斗說這就是中國的國情，而不同於西方國家的國情，“西方國家企業的債權人是私人銀行。”
如果國家債權人的錢可以不歸還，是否將導致大量的國有資產流失？“國有資產流失是正常的，我們認為不可能不存在國有資產流失，我們只不過是要求公開、透明。”胡星斗認為，“正常的國有資產轉移是應該得到鼓勵的。”“一些企業該破產時就必須讓它立即破產。一些地方政府使國有企業維持低效率的運轉，把大量從銀行那裡拿到的錢投進去，政府由此獲得了稅收，這其實是在把銀行的錢變相轉化成稅收。”
“在企業破產時，國有資產要轉化成社會公益事業，轉化成職工利益。”胡星斗說，“那些通過權錢交易導致國有資產流失的，就應當加強依法破產。國有資產放在那裡低效運轉、不運轉是最大的損失。比如，本來值5000萬元的資產過幾年可能只值200萬元了。”
按國資委摸底情況，大概有1800家左右企業要通過這最後一次政策性破產告別市場，同時將核銷掉這些企業形成的1700億呆壞賬。這些企業實施完政策性破產後，全國將進入依法破產時期。
但目前，職工安置是否納入新《破產法》尚沒有最後定論。
