魯政發〔2011〕36號
各市人民政府，各縣(市、區)人民政府，省政府各部門、各直屬機構，各大企業，各高等院校：
為加快推進實施《黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃》，科學、有序、高效開發黃河三角洲地區未利用地資源，推進黃河三角洲高效生態經濟區科學發展、跨越發展，現就黃河三角洲高效生態經濟區未利用地開發利用提出如下意見。
一、充分認識未利用地開發利用的重大意義
耕地後備資源和建設用地資源緊張是當前及今後影響我省經濟社會發展的突出問題。黃河三角洲地區擁有未利用地近800萬畝，黃河沖積自然造地和防潮體系建設造地每年仍在持續增加。豐富的未利用地資源蘊藏著巨大的開發潛力，是我省得天獨厚的優勢。科學、有序、高效地推進黃河三角洲未利用地開發利用，對於黃河三角洲高效生態經濟區乃至全省經濟社會發展具有重大意義。科學開發利用黃河三角洲地區未利用地資源，是黨中央、國務院賦予我省的戰略任務和推進實施《黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃》的重要內容，將有效保護環渤海和黃河下游生態環境，實現區域可持續發展；將有效增加我省農用地資源和建設用地資源，極大地拓展我省發展空間，集聚要素資源，承接產業轉移，增強區域核心競爭力，增強經濟發展後勁；將有力地促進區域交流與合作，實現互利共贏。各級、各有關部門要充分認識黃河三角洲地區未利用地開發利用的重大意義，解放思想，創新體制，完善政策，最佳化服務，積極穩妥地推進未利用地開發取得積極成效。
二、未利用地開發利用的總體思路和計畫目標
(一)總體思路。深入貫徹落實科學發展觀，全面實施《黃河三角洲高效生態經濟區發展規劃》，認真落實省政府與國土資源部合作協定，以土地高效利用和生態環境改善為主線，以建設全國重要的後備土地資源開發區和未利用地開發試驗區為重點，以滿足生態、高效、新興產業經濟區和渤海南岸新興城市帶建設需要為目標，創新土地管理體制機制，堅持政府主導、市場化運作，實施“一個工程”(未利用地開發工程)，實現“四個目標”(增加耕地面積，增加建設用地空間，增強發展後勁，增強生態功能)，為區域和全省經濟發展提供土地資源支撐，將未利用地資源優勢轉變為生態優勢和經濟優勢，為全國未利用地開發探索新途徑、提供新經驗。
(二)計畫目標。統籌考慮未利用地實際和經濟社會生態發展需求，今後10年開發未利用地200萬畝，再用10年時間，基本完成適宜開發的未利用地開發任務。2011年至2015年開發110萬畝，其中新增農用地66萬畝(其中耕地46萬畝)，建設用地44萬畝；2016年至2020年開發90萬畝，其中新增農用地36萬畝(其中耕地25萬畝)，建設用地54萬畝。
三、未利用地開發利用基本原則
(一)統一規劃，分類指導。按照全省土地利用總體規劃，統一規劃農業、建設和生態用地區域。本著先易後難的原則，分期分批進行開發利用。
(二)依法開發，利益兼顧。嚴格按照《中華人民共和國農村土地承包法》和荒灘地開發有關法規，妥善解決土地租賃、土地所有權和使用權等方面的問題和矛盾。兼顧市縣之間，政府與農民民眾之間，地方和部隊、油田、企業之間的利益，特別要確保農民利益不受損害。
(三)科學開發，高效利用。統籌考慮土地復墾、中低產田改造和存量建設用地整治挖潛，對未利用地實施集中連片規模化開發，採取園區發展模式，推進土地節約集約利用。
(四)政府主導，市場運作。堅持政府在法規、規劃、政策制定、重大基礎設施建設等方面的主導作用，綜合考慮區內外用地需求，發揮市場對土地資源配置的基礎性作用，廣泛吸引各類資本參與開發。
(五)生態優先，合理定位。根據土地性質和區域特點，在確保生態建設和環境保護用地的前提下，合理確定開發功能和方向，宜農則農、宜牧則牧、宜漁則漁、宜建則建。
四、科學有序高效推進未利用地開發
(一)切實加強規劃管理。抓緊編制實施《黃河三角洲高效生態經濟區土地利用總體規劃》和《黃河三角洲高效生態經濟區未利用地開發利用規劃》。對土地利用總體規劃和未利用地開發利用規劃試行“定期評估調整、適時滾動修編”的動態管理體制。省國土資源主管部門在分配建設項目用地計畫指標時，未利用地計畫優先向黃河三角洲高效生態經濟區各市、縣(市、區)傾斜。
(二)組建開發機構和土地指標交易市場。區內各市組建黃河三角洲未利用地開發機構，負責區域內未利用地開發整理和經營，承擔對外融資、招商的職責。省國土資源廳組建土地指標交易管理機構，設立土地指標交易有形市場，提供交易場所、發布交易信息、代理交易行為。跨縣(市、區)易地補充耕地指標和調劑建設用地指標，必須通過省土地指標交易市場進行公開競價交易。建立土地抵押融資市場，以開發形成的農用地和建設用地使用權作為抵押，公開發行債券，籌集建設資金。
(三)實行未利用地開發項目化管理。省發展改革委、國土資源廳、財政廳等部門負責研究制定未利用地開發利用項目化管理有關辦法，對開發項目前期工作、年度開發計畫、項目建設管理和驗收工作等進行規範。省國土資源廳根據有關規劃編制《黃河三角洲高效生態經濟區未利用地開發總體實施方案》。區內各市根據項目管理辦法和總體實施方案，將連片未利用地開發作為單個項目，組織建設單位進行設計方案比選和投資效益分析，編制項目實施方案，制定年度開發計畫，報省發展改革委、國土資源廳、財政廳；省發展改革委、國土資源廳、財政廳會同有關部門審核並報省“兩區”建設工作領導小組審定後下達執行。
(四)穩妥推進管理體制改革試點。開展未利用地開發管理體制改革試點，設立東營和濱州“未利用地開發管理改革實驗區”。在實驗區內劃定建設占用未利用地備用區，進一步簡化未利用地轉為建設用地的審批手續，在省政府下達的計畫指標內利用未利用地進行建設的，實行“先行使用，年底核銷”。鼓勵工業用地緊張的地區到備用區投資建設，發展“飛地經濟”。對使用備用區內未利用地進行投資建設的市、縣(市、區)或具備條件的大企業，鼓勵進行成片開發。
(五)建立開發未利用地獎勵機制。對未利用地開發，省給予資金、項目和政策支持。實行耕地保護激勵政策，鼓勵市縣將未利用地開發為耕地。對於耕地指標用於易地占補平衡的市縣，給予農用地轉用建設用地指標獎勵。
五、加強對未利用地開發的組織領導
(一)加強領導，落實責任。未利用地開發是一項系統性、全局性工作。在省“兩區”建設工作領導小組的統一領導下，區內各市、縣(市、區)政府要抓好落實，具體負責實施；省“兩區”建設辦公室負責綜合協調、督促檢查和考核評價；國土資源部門負責土地使用權依法配置管理、開發和復墾、耕地驗收、耕地指標交易和建設用地指標調劑流轉等工作；其他有關部門根據各自職能分別做好相關工作。
(二)加大支持，形成合力。省發展改革委、財政廳、國土資源廳、住房城鄉建設廳、交通運輸廳、水利廳、農業廳、海洋與漁業廳、林業局等有關部門要按照各自職能加大對未利用地開發的支持力度，完善基礎設施，強化業務指導，加強配合，齊抓共管，形成未利用地開發利用工作的強大合力。
(三)嚴格考核，加強監管。把未利用地開發工作納入黃河三角洲各級政府年度工作責任考核目標，依據驗收考評結果，實施獎懲措施。建立由發展改革部門牽頭，國土資源、財政、監察、審計等部門參與的項目監管機制，在招投標、工程建設、資金使用等環節進行監督檢查，對項目實施進行全程監督，確保工程建設質量和資金安全。
(四)強化宣傳，營造氛圍。發揮輿論導向作用，大力宣傳未利用地開發的重要意義、目標任務、政策措施和典型經驗，擴大社會影響，提高社會認知度，形成有利於推進未利用地開發的良好輿論氛圍。
山東省人民政府
二○一一年九月十四日
