事情由來
2016年3月30日拍攝的湖南鳳凰古城核心景區 2013年4月10日起，每一位進入湖南鳳凰古城風景名勝區的遊客，不論是否參觀古城內的景點，都將收取148元門票費，這一政策引起了當地居民和遊客的普遍質疑。4月11日，鳳凰古城實行“一票制”第二天，大批商戶和當地居民因不滿“一票制”政策關門歇業，同時聚集在古城北門碼頭附近。
不僅僅是每年600多萬名遊客，就連生活在古城核心區的當地居民也受到了影響。古城社區書記在接受媒體採訪時表示，在鳳凰經商的外地人也要辦居住證。如果不辦，出城買菜再進城照樣要花148元門票錢。
收費雖未增加，但“大門票”制的實施，卻在當時引來質疑一片。不少遊客吐槽：捆綁式的統一銷售，等於變相增加了遊客支出。2013年的“五一”假期，鳳凰古城旅遊人次同比下降了12%。
三年前試行的湖南鳳凰古城“大門票制”改革，又有了新調整。鳳凰縣政府2016年3月30日下午召開新聞發布會，對外公開宣布，從4月10日起，暫停鳳凰古城圍城設卡驗票方式，保留古城景點驗票方式。縣政府相關負責人表示，下一步將做好專家論證、風險評估、民眾聽證和合法性審查，就是否取消古城圍城設卡驗票方式進行集體決策。
目的
三年前，鳳凰縣政府曾表示，鳳凰古城的管理與保護面臨極大人力、財力困境，充斥零負團費、環境髒亂、欺客宰客等現象。實施“一票制”等管理服務新體系的目的：
一是有效控制景區內客流量，提升旅遊體驗；
二是規範市場秩序，改善古城內部的旅遊環境；
三是依靠部分門票收入，加強古城保護和基礎設施建設。
各方反應
縣委
鳳凰古城收費三年即將停收大門票
2016年3月29日，遊客在湖南鳳凰古城遊覽 2016年3月28日，一張名為《鳳凰縣人民政府關於暫停景區驗票保留景點驗票方式的函》的圖片在網路上熱傳。圖片內容顯示，該函發至鳳凰縣古城文化旅遊投資股份有限公司、啟盛（鳳凰）旅遊有限公司和鳳凰縣城鄉旅遊有限公司。
函上寫道，根據《鳳凰縣景區整合經營協定》約定，三年即將到期，鳳凰旅遊整合經營主體幾經磋商仍無法達成合作協定。經2016年3月27日鳳凰縣第十六屆人民政府第四十三次常務會議和中共鳳凰縣第十一屆委員會2016年第六次常委（擴大）會議研究，決定自2016年4月10日起，暫停景區驗票，保留景點驗票方式。該函落款為鳳凰縣人民政府，標註時間為3月27日。
訊息一出，許多網友表示，鳳凰古城持續3年的景區門票收費終於結束，以後進入景區不需要購買148元一張的門票了。
3月28日下午，鳳凰縣委宣傳部一位工作人員向北青報記者證實，網傳的上述函確為鳳凰縣政府所發，“以後不再是景區驗票，而是景點單獨驗票”。但對於具體的情況，該工作人員表示，幾天后政府會召開新聞發布會，屆時會有詳細的說明。
隨後，北青報記者撥打鳳凰景區客服電話，接電話的工作人員表示，目前還未收到相關的正式通知，遊客進入景區依然需要購買148元一張的門票。
商戶
停收“大門票”“感覺黎明要來了”
2013年4月10日，鳳凰古城風景名勝區調整門票價格。門票每張售價為148元，裡面包含景區內的10個景點，遊客需憑票進入景區。
在一些鳳凰古城景區內的商戶看來，收取景區門票的這一天是一個“分水嶺”。“2013年收門票之前，我的客棧都能夠住滿，現在生意少了很多，有時候甚至沒人訂房。”在古城區南邊街經營一家客棧的王女士告訴北青報記者，她的客棧在2012年開業，由於地處景區東門和南門的中間，客棧條件也好，所以在網上有不錯的評分。但是近幾年來，入住客棧的遊客越來越少，生意越發難做，而她認為，這都是因為景區收門票，導致客流量減少。
“我客棧外面的那條街雖然不是正街，但是沒收門票之前都是人擠人的，走路只能慢慢走，但現在人都可以在那條街上跑步了。”王女士稱，2013年4月以前，她的客棧每天大概有20多人入住，景區收費到現在，每天入住人數只有10人左右，有時候甚至沒人光顧。“旺季的時候人還會多一點，但是淡季的時候很多客棧直接關門回家，有的直接出去打工，不開客棧了。”
但王女士也表示，雖然景區收費後，遊客人數明顯下降，但遊客質量比之前好一些。“現在遊客質量比較好，消費能力也比較強，畢竟不是所有人都願意花一百多塊錢進景區的。”
得知景區在今年4月10日後暫停景區驗票後，王女士稱自己和很多客棧老闆都很高興，“以後人會多起來吧，我們生意也好做點。”
同樣高興的還有另一位在景區開客棧的劉先生。劉先生是鳳凰本地人，他告訴北青報記者，自己早上在微信群里看到了這個訊息，“感覺像是黎明就要來了。”
劉先生的客棧在2012年開業，他表示，從2013年景區收門票之後到現在，客棧生意在慢慢下滑。“雖然景區這幾年公布數據說客流量增加了，但我們做客棧的能感受到客流量確實是在變少的，所以生意相應地不好做了。”
劉先生稱，景區收門票以後，有客人曾給他打電話預訂房間，但在他跟對方說景區要買門票才能進後，對方不願意來了。“再說馬上到來的清明節吧，收門票前的清明節網上訂房都是滿的，今年只有一天訂出兩間房，其他都是空的。”
“取消景區驗票這個訊息擴散後，可能生意會變好起來吧。”劉先生說，由於生意不好，前段時間他萌生了轉讓客棧的想法。“現在我不轉了，只要有客人來，就繼續開下去。”
景區公司
收費後人數仍上漲生意難做與此無關
3月28日，鳳凰古城文化旅遊投資股份有限公司相關負責人塗女士在接受北青報採訪時表示，自己並不認可商戶的上述說法。塗女士稱，相關統計數據顯示，2012年，鳳凰古城的遊客人數是660萬，而2015年的遊客人數是1202萬，收入也從53億元上漲到現在的103億元。“數據表明客流量不但沒減少，反而還多了。商戶覺得生意不好不是因為客流量的原因，而是因為客棧越開越多了。據我所知，2015年7、8月份的時候，古城內很多客棧兩個月就已經賺回全年的房租。”
而對於鳳凰縣政府暫停景區驗票的決定，塗女士稱公司於3月27日晚收到該通知。塗女士表示，3年前景區收門票，公司是受政府委託來收這部分的錢。“當時也是為了規範鳳凰的旅遊市場，因為當時隨著遊客的增加，拉客、宰客等旅遊亂象比較突出。3年來，我們所看到的是，景區規範了，遊客滿意度高了。”
塗女士稱，公司作為市場主體收取門票後，把大部分的經營性收入投入到市場建設和品牌建設中，古城基礎設施的保有量增加，基礎設施也更加完善。
暫停景區驗票實行之後，塗女士有著自己的擔心，“今後古城可能會由旅遊目的地變成了途經地。古城旅遊亂象可能會恢復，對古城的品牌也會有傷害。”
此外，鳳凰縣政府曾表示，在148元的門票收入中，縣政府沒有利益分成，只有依法徵收稅費，政府從門票中提取的稅費部分將投入到古城保護、管理維護等方面。而這3年來門票收入是否落實在古城保護，對此，鳳凰縣委副書記時容芬在接受北青報採訪時並沒有直接回復，她表示，3月30日，鳳凰縣政府會舉辦新聞發布會，“這些問題可以在發布會上提出，我們會統一進行作答”。
預期目標
三年後，預期目標實現了嗎？據介紹，2013年，鳳凰全縣共接待遊客842萬人次；2014年956萬人次；2015年1200萬人次。2015年春節黃金周，鳳凰古城人流量達到了42萬人次的高峰，每天進出的車輛5萬台。“現在看來，圍城收費和遊客人數沒有直接關聯。”姚文凱說。
旅遊市場秩序規範方面，三年間，鳳凰全縣非法鄉村游景點和22家不具備營業條件的文化演藝場所全部依法關閉。遊客購票進古城，屬於“明白消費”，使景點購票回扣、零負團費等現象大幅減少。2011年，鳳凰古城旅遊投訴量占湖南省旅遊投訴總量的67%；到2015年，這一比例下降到3%。
旅遊體驗提升讓古城散客大幅增加。從2013年到2015年，鳳凰旅遊的團隊與散客比例從6：4變成了3.3：6.7，遊客停留時間從1.2天延長到1.8天。
但依然有一些細節不盡如人意。記者在古城內走訪發現，隔一段路就有驗票關卡，最近的關卡只相隔幾百米。深圳遊客龔女士告訴記者，“我迷路20分鐘，進了4次關卡。進一次就要驗一次身份證，太麻煩了。”
對於預期目標之三的提取門票經費加強古城保護和基礎設施建設的財政投入，鳳凰縣向記者提供了如下“收支賬本”：
2013年至2015年，鳳凰縣共實現門票收入6.5億元，其中州、縣兩級按政策可收取1.19億元。這三年，縣委縣政府共投入古城建設資金6.96億元。
錢花在哪兒了？基礎設施建設8561.6萬元，古城風貌民居整治1300多萬元、美化亮化二期工程8900多萬元、“7·15”災後恢復重建2900多萬元、古城堡保護1350萬元，以及廁所建設、污水管網架構、電力線路升級、沱江清淤等。
所存問題
現行收費方式與旅遊發展新形勢不相適應
遊客在鳳凰古城遊覽拍照留念 儘管成效顯著，但圍繞推動景區全面健康發展的探索始終沒有停止。
2015年底，鳳凰縣邀請包括居民、商戶在內的各方座談聽取意見，對“新政”進行回頭看。“讓大家直截了當地談，覺得好與不好的都可以直接說。”時榮芬告訴記者，聽取意見前前後後邀請了400多人，同時開展的還包括問卷調查與網上投票。
“我們發現，預期目標雖然達到，但有幾個問題依然繞不開。”時榮芬說。
卡點內外、古城景區和其他景區發展不平衡問題難以解決，是其中之一。此外，旅遊旺季超負荷的交通壓力，也並未因為景區門票的“門檻”而有所減緩。停車難和旺季時期的堵車，依然是鳳凰的難點和痛點。在時榮芬看來，這或許與遊客結構中散客比重增加有關。“團散比2013年時是6比4，到了去年變成3.3比6.7。自駕前往鳳凰古城的散客明顯增多了。持續增長的車流量是‘新政’沒有解決的問題。”
設卡驗票的方式也給當地居民住戶帶來許多不便。雖在鳳凰已經待了13年，蠟染工作室也在古城，但蠟染大師王曜僅僅因為不會說本地話，在出入卡口時常常會被要求驗票。“我不得不每次都掏出身份證。”王曜說。時榮芬坦承，除了當地居民住戶，遊客被多次驗票也影響著他們的旅遊體驗。
“時至今日，簡單依靠‘門票經濟’這一陳舊的模式，已經不適應旅遊產業的開放發展。”時榮芬說。
預防打擊市場亂象，政府將完善配套
鳳凰古城風景名勝區管理處主任姚文凱介紹，按照重大行政決策的要求和程式，鳳凰縣人民政府啟動了鳳凰古城旅遊管理服務體系完善工作，“目前，已召開了9次座談會，對社會發放了徵求意見表，還在網上徵求了意見。”
時榮芬透露，幾次徵求意見，贊成“取消圍城設卡驗票”的比例幾乎都在70%多。
3月27日，鳳凰縣人民政府常務會議決定：從2016年4月10日起，暫停鳳凰古城圍城設卡驗票方式，保留古城景點驗票方式。
對於鳳凰縣政府的這一決定，王曜十分歡迎，“當初鳳凰吸引我的地方，就是鳳凰當地居民的好客和淳樸。而圍城收費，等於是把客人擋在了外面。”
而作為“門票新政”的市場主體鳳凰古城公司，在接到政府發函後表示，將全力配合政府執行相關決策。
不過，讓鳳凰古城公司副總經理塗艷感到擔憂的，是古城公司當年為配合“新政”新招的400名員工的生計問題，“有保潔員、驗票員，還有導遊等”。姚文凱表示，相關公司的部分人員可能會出現崗位變化，但相信隨著鳳凰旅遊的發展，一些新的就業崗位，比如保潔、巡邏保全、正在建設的遊客中心等都需要大量工作人員。
當進古城景區不再驗票，當年的旅遊亂象會否重新抬頭？鳳凰會繼續成為旅遊目的地，還是變成被贈送的“附屬旅遊產品”？時榮芬表示，徵求意見時，支持圍城收費的比例還有20%多，他們都表達了類似的擔憂。
時榮芬說，一方面，政府將堅決打擊拉客、隨意改變旅遊線路、零負團費等旅遊亂象，另一方面通過加大基礎設施投入、推出新的旅遊管控體系等舉措來規範最佳化旅遊市場。“我們有信心，鳳凰不會變成一座‘被路過’的古城。”時榮芬說。
思考及反思
鳳凰古城商業街 在旅遊業轉型的大背景下，鳳凰古城經歷的“陣痛”，值得深入思考和借鑑。
－－古城保護需要科學規劃。據不完全統計，僅在0.91平方公里的鳳凰古城核心區，就有1000多家賣薑糖的商店，280多家賣銀飾的店鋪。這種情形在麗江、大理、西塘等古城（鎮）也存在，酒吧泛濫、旅遊商品低質濫價等比較普遍。
中南民族大學旅遊管理系副教授黃金鑄認為，高度同質化和過度商業化的背後，是古城發展欠缺早期規劃。發展初期，缺乏科學引導，導致外來資本任性闖入，令整個旅遊業態扭曲。
李武武建議，政府在古城開發上要有文化傳承的積極引導。“比如一些古城的原創音樂、美術等文化氛圍就非常吸引人，將這樣的文化氛圍借商業模式傳遞出去，這就是開發與保護的結合。”
－－別把古城視為“搖錢樹”。當地人士反映，上世紀90年代，隨著當地煙廠政策性關停，鳳凰財政收入急劇縮水，被迫轉型發展旅遊。十餘年間，鳳凰縣遊客接待量從2001年的57萬人次上升到2015年的1200萬人次。
倉促上路的旅遊改善了財政危機狀況，可無論是保護、管理還是建設，都沒有跟上開發的步伐。鳳凰縣一位領導曾打比喻：“家裡裝修還沒搞完，大批客人就上門了。”
黃金鑄指出，鳳凰古城的保護之痛，對其他景區具有啟示意義。“旅遊資源具有不可逆性，發展一定要堅持保護第一，不能先大賺一筆，再修修補補。”
－－從“門票依賴”到“景點槓桿”，轉變旅遊發展方式任重道遠。暫停圍城收費，意味著鳳凰古城正逐步擺脫門票依賴。時榮芬說：“單純的門票經濟有局限性，已經不適應散客時代的旅遊市場發展需求。”
2016年政府工作報告提出，迎接正在興起的大眾旅遊時代。黃金鑄認為，要實現大眾旅遊，就要有“槓桿思維”，“景區景點不是旅遊的全部，而只是一個支點。依靠這個支點，撬動全方位的消費需求。”以杭州西湖為例，儘管不收取門票，卻拉動了整個城市的吃、住、行等各類消費，延長了消費鏈條，為遊客提供多維度的旅遊服務。
