定義
“口袋預算”即中央預算內投資，只有國家發改委擁有審批這些投資項目的權力，而相應的預算分配權也隨項目的審批，落入國家發改委名下。每年財政部在編制國家預算時，會給國家發改委切出一筆投資資金，用於基本建設等領域，但編制預算時，財政部並不清楚這筆錢將用於哪些項目。而作為預算審批部門，全國人大在批准當年預算案時，也看不到這筆錢的具體支出去向。口袋預算也稱政府第二預算，是中國政府預算中特有的現象。
存在問題
“口袋預算”再次暴露了目前我國財政預算編制、審議透明程度不高的現實，但若進一步深究下去，又會發現，“口袋預算”的產生，其實不只是一個預算透明問題，甚至也不只是一個預算管理體制問題。其背後還是一個行政體制深入改革、政府職能全面轉化的問題。在現實生活中，與中央部委“口袋預算”相對應的，往往是地方政府同樣高度“口袋化”的“跑部錢進”生態———為了能從“口袋預算”中為本地多掏來一些錢，地方政府不得不頻繁向相關中央部門進行“跑部”公關。據原國家審計長李金華此前透露，“2005年，中央轉移支付有一半以上（超過4千億）沒有納入地方財政預算，完全脫離了人大的監督，甚至脫離了政府的監督”。顯然，這種脫離監督的轉移支付資金，實質也是一種“口袋預算”。
出現的原因
一方面，除了預算管理本身之外，也與目前中央地方之間財權與事權劃分不合理的財稅體制相關———財權高度集中於中央政府，而事權卻大量集中地方政府。於是，“口袋預算”事實上便成了平衡這種不合理關係的工具。另一方面，更深一層觀察，諸如發改委這樣的中央部門，所以能支配數千億投資資金的“口袋預算”，實際上也與目前我國政府職能轉化滯後相關———雖然市場經濟體制已倡導多年，但在很大程度上，目前我國政府仍然不是一個全面意義上的公共服務型政府。比如，像“建設投資”這類原本應由市場機制發揮主導作用的事項，依然常常要通過政府“行政審批”等管制方式來解決，“市場在資源配置中的基礎性作用”仍沒有得到充分發揮。而依據國務院《全面推進依法行政實施綱要》，政府職能主要是“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”，這意味著，直接參與市場“投資建設”，其實並非政府本職。
從這個意義上說，上述“口袋預算”，不只需要“透明”，更需要站在政府職能轉化的高度，進行大規模壓縮———儘可能地將之從政府的“有形之手”，交還給市場的“無形之手”。
