產生背景
我國的村級民主自治制度已經實施十多年。然而在不少地方，發生在農村基層的大量社會矛盾、民眾上訪以及幹群關係緊張等問題，卻並未因這一制度的推行而減少，反而有所增加。這是擺在我們面前的一個嚴峻現實。
導致農村基層大量矛盾發生的最突出焦點，是村幹部的腐敗問題非但沒有得到遏制，反倒有增無減。而這一問題的致因，就是村級民主自治還只是停留在民主選舉這一層面，民主決策、民主管理與民主監督在很多地方"有形式無實質"，公共權力監督普遍缺位，民主監督尤其滯後，存在著"選舉時有民主，選舉後沒民主"的"半拉子民主"現象。
人們通常把有沒有民主選舉作為有沒有民主的評判標準，這固然有其道理。但要看到，民主監督缺失的"半拉子民主"，從某種意義上說甚至比沒有民主還具有危害性。這是因為，一者，缺少監督的權力照樣必然產生腐敗，有的人還能自以為是"民眾選出來的"，越發有恃無恐，不思自律；二者，一旦有民選當選人出事，民眾會誤認為上頭搞了假民選，是在糊弄百姓，嚴重影響黨委和政府在民眾中的公信力。
村級幹部腐敗的問題，一直受到中央和各級黨政領導機關的高度重視，各地也早就在通過改革創新，尋找解決這個問題的辦法和途徑。如浙江省在全國率先探索試點和全面推行"村務監督委員會"，湖南平江縣紀委向全縣各村派駐"紀檢書記"，海南檢察機關下沉檢力設立派駐鄉鎮檢察室等，都不失為"高招"，有的措施已經取得了很好的效果。
有專家認為，相比之下，或許還是浙江推行"村務監督委員會"的辦法更值得借鑑。因為推行村級民主自治制度中尚未解決的問題，最好還是通過深化民主來解決。比如浙江各村新設立的"監委會"，仍然還是由農民自主投票選出，並由村民監督，這要比由上級派出更好，更能得到村民的信賴，行使監督功能也更便利，一些可能產生的"並生症"也要少些。所以，大量實踐證明，這的確是完善村級民主自治制度行之有效的一大改革創新之舉。
“半拉子民主 ”的危害
民政部有關負責人介紹，儘管國家對村級重大事務的民主決策和管理有原則規定，但缺乏具體程式和規則，落實狀況不盡理想。有些民眾把前緊後松、發展不均衡、村民民主權利難以落實、不少地方村民自治“一選了之”等現象，稱之為“半拉子”民主。
“過度自治”異化了基層民主。在個別農民眼中，自治就是完全自己說了算。一些村委會也認為，自己是全體村民選出來的，應獨攬大權，不必接受黨的領導。同時，也有基層黨支部存在“自治就由其自由去治”的錯誤觀念，主動放棄領導。這樣，有的家族勢力比較強的人或具有黑社會勢力背景的人，當上了村委會負責人後，便無法無天，橫行鄉里，對農民巧取豪奪，民主成了這些人家的“自留地”。
“附屬行政”弱化了基層民主。有的鄉鎮錯誤地把村委會理解為自己的下級，越權干預選舉，違法委派、指定或撤換選舉產生的村委會成員，用行政命令代替農村民主決策，干涉農民自主經營權等，較為普遍的“村賬鎮（鄉）管”就是典型的越俎代庖。有的村委會把自己混同於一級行政組織，以行政替代自治，充當起了鄉鎮政府的“代理人”，成了一級“準政府”，忽視了法定自治職能。
不少農民對民主權利認識不足，神聖的選票，不抵一捆菜、兩包煙和幾元錢來得實在，導致財物賄選時有發生；而個別人受家族、宗族等觀念干擾，拉幫結夥，狹隘地為本族人搖旗吶喊，難以正確參與到民主選舉、監督、管理中。
“半拉子民主”的癥結
讓村民自治，或由村民做主，這是執政黨推進民主建設的一個基本步驟。這看似簡單易行的做法，在實際推進上卻顯得十分艱難。造成這種“十分艱難”的因素很多，但是有一個“客觀事實”因素必須正視，這就是在“村官”選舉上的“兩難境地”：村民在選舉“村官”的時候，雖然也期望將“德才兼備”的“好人”選為“村官”；但是，這樣的“好人”又往往成不了“名副其實”的“村官”，也就是說這樣的“好人”雖然成為了符合法律程式要求的“村官”，但事實上又被一些“強人”架空，成為形式上的“村官”。這其間的原因很簡單：這樣的“好人村官”在社會上多半施展不開拳腳，產生不了應有的作用；相反，村子裡的那些占據“實力”、“勢力”的人，往往又是能易如反掌地作用於周遍社會環境的“強人”。於是，那些“有錢有勢”者通過上下打通，很容易成為了“一村之長”；並且，這樣的一些“有錢有勢”的人，村民們是絕對得罪不起的。在更多的情形里，村民們違心地選舉這樣的“強人”作自己的“村官”，那也實屬無奈。黃慶暢同志說：“村民選舉‘村官’時有權利，而選舉後‘村官’乾什麼、怎么乾，村民就鮮有發言權、監督權，結果導致個別‘村官’為所欲為。”那么，為什麼待選出了“村官”後，村民們就“鮮有發言權、監督權”了呢？其實，遭此結果的一個真正原因正是筆者所陳述的在選舉村官時所存在的這個“兩難境地”的“客觀事實”。有些“村官”在鄉里鄉間被慣稱“二爺”、“四爺”、“八爺”。人們感覺到這樣的“村官”很像是黑社會的“老大”。他們“神通廣大”、“稱霸一方”。村民們對這樣的村官自然是“敬怕”，又焉敢對其“乾什麼”、“怎么乾”有“發言權”和“監督權”呢？另一方面，事實表明，那些負有監督指導基層民主、村民自治工作責任的領導機關，對“村官”的監督又多有“避實就虛”、“敷衍行事”的“形式主義”做法，其間存在很多讓人懷疑的地方。一些這方面的領導幹部與一些村官“稱兄道弟”，關係甚是微妙。面對此景，我們不能將此僅看做是簡單的“上下級關係”。很多農村中存在的“棘手問題”，抑或是那些損害農村公共利益的現象和事件都與此有直接的關聯。事實上，村民們對此間的“貓膩”自然心知肚明；為了不“惹事生非”，村民們自然地要與他們保持一定的距離。再說，有些村官“霸氣”十足，說一不二，在“招商引資”、“土地徵用”方面都自己說了算，哪還管什麼“民主協商”呢？我們可以構想：如果真的完全實現變“替民做主”為“由民做主”，那么，存在於個別村官與上級領導幹部之間的“特殊關係”還會維繫長久嗎？其間的“利益交換”也就無法實現了。因此說，出現這種“半拉子”村民自治現象的更根本的原因乃是官場中的那種或明或暗的“假公濟私”的“特權利益”使然。說“個別基層領導幹部不自信”，不敢放權於村民，以實現真正的“村民自治”，其實這“不自信”的內因在此亦有一筆。恕筆者再直言，研究為什麼會出現“‘替民做主’的‘半拉子’村民自治現象”問題，更有必要從此處尋找原因。這是阻礙推進“基層民主、村民自治”的不能不正視和必須清除的“羈絆”。
“半拉子民主”的整改
村民自治機制也在實踐中逐步得到健全和完善。村民自治的實質，就是讓廣大農民民眾自己當家作主，其主要內容有四個方面，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。其中民主選舉是村民自治的基礎，民主決策是村民自治的關鍵，民主管理是村民自治的根本，民主監督則是村民自治的保證。民主選舉作為村民自治的基礎當然十分重要，但它只是村民自治的一個重要環節而絕非全部內容，經過民主選舉產生的村委會如何依法實行民主決策、民主管理和民主監督，這關係到村民自治健康發展的基本保障。正如有的學者所認為：“村民自治，隨著民主選舉‘根深葉茂’，更要注重民主決策、民主管理和民主監督”，“‘四個民主’要均衡發展。”而從實際情形來看，在村民自治實踐中，開始很長一段時期主要關注的是民主選舉工作，而對於民主決策、民主管理和民主監督等後續幾個環節還很少顧及，從這個意義上來說這一階段的民主確實還屬於“半拉子民主”。在四川省村級民主發展過程中，“四個民主”同樣經歷了一個逐步落實和不斷完善的過程。實際上，就民主選舉而言，在前幾屆村委會選舉過程中，不少地方也都程度不同地存在著選舉操作程式不規範、選舉質量不高、甚至違法的現象，民眾對這方面的問題上訪反映比較強烈。但經過前幾次換屆選舉之後，廣大村民的民主意識和民主能力在民主實踐中得到了鍛鍊和提高，各地民政部門以及鄉鎮政府針對實踐中發生的各種問題通過糾偏和加強指導，使村民委員會選舉逐步走向規範。目前，全省村委會換屆選舉至今已歷經七屆，從1998年以來的第4-7屆選舉，農村村委會已實現了直接、差額、無記名投票的選舉。在農村村委會實現直選後，近年又在城市社區居委會開展了直選試點工作，在試點的基礎上逐步擴大直選範圍。在2008年3月結束的全省第七屆村委會換屆選舉中，各地嚴格按照有關法律和政策的規定和要求，做好了推選產生村民選舉委員會、選民登記、由村民直接提名確定村民委員會成員候選人、選舉日投票、完善罷免程式等關鍵環節的工作，確保了選舉的公開、公平、公正，村民的選舉權得到較好地保障。在這次換屆選舉中，登記選民4999.8萬人，參加選舉的選民4814.1萬人，村民的平均參選率達到了96.3%，比上屆參選率提高2.4個百分點；其中3853.3萬人直接投票，占參加選舉選民數的80.04%。在整個選舉中，廣大選民依法行使選舉權力的能力明顯增強，選舉中的違法違規的現象明顯減少。而隨著民主選舉的逐步規範和落實，民主決策、民主管理和民主監督也逐步走上正軌。1998年《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關於在農村普遍實行村務公開和民主管理制度的通知》下達後，四川省委、省政府辦公廳立即作出了《關於認真貫徹落實中辦發〔1998〕9號在全省農村全面推行村務公開和民主管理制度的通知》，以此為標誌，全省各地大力推進村務公開和民主管理。到2003年，全省農村的村務公開面已達到90%以上。
