我國現狀
勞動安全,又稱職業安全,是勞動者享有的在職業勞動中人身安全獲得保障、免受職業傷害的權利。
《經濟、文化和社會權利國際公約》第7條規定,締約各國承認人人有權享受公正和良好的工作條件,特別要保證安全和衛生的工作條件。作為公約的締約國,對於勞動者的這項權利,國家應該以立法形式明確加以確認並提供完善的保護。這裡需要說明的是,廣義的勞動安全包括人身安全和健康兩部分內容,本文集中討論勞動者的人身安全問題。
近年來,我國經濟高速增長,取得了世人矚目的成就。但是,在經濟快速增長的背後卻付出了巨大的社會成本,如生態環境惡化、自然資源枯竭等等,其中也包括越來越嚴重的勞動安全問題。隨著各類生產安全事故頻繁發生,安全生產形勢極為嚴峻。
勞動安全事故呈持續高發態勢。根據官方統計數據,本文歸納了2001年至2007年我國安全事故情況,如表1所示。數據表明,2001年以來,我國工礦企業傷亡事故發生數量持續攀高,到2003年達到頂點,之後有所回落。雖然近年來工傷事故有所減少,但仍呈現持續高發態勢。另有數據表明,目前煤礦企業發生的安全生產事故在全部工礦企業中占絕大多數。如2006年,工礦商貿企業中煤礦企業發生事故2 945起,死亡4 746人,所占比重分別為24.4%和33.0%。這與我國近年來對能源和各類礦產資源需求旺盛緊密相關,也從一個側面反映出高速經濟成長背後所付出的巨大成本。
煤礦等行業重特大事故多發。進入21世紀以來,我國重大、特大事故頻繁發生。全國平均每年發生一次死亡10人以上事故約100起,一次死亡3人以上的事故每天都有發生。從2004年10月中旬到2005年12月上旬,相繼發生了6起涉難百人以上的煤礦事故。2005年全國發生一次死亡10人以上重特大事故134起,比上年增加了3起,死亡人數增加17%。其中,煤礦58起,增加15起,死亡人數增加66.6%。2006年,全國共發生一次死亡10人以上特大事故95起,死亡1570人,同比減少41起、1511人,分別下降30.1%和49.0%。這些群死群傷的事故主要集中在礦山行業和交通運輸行業。以煤礦為例,近兩年幾起特別重大事故震驚中外。2004年10月20日河南大平煤礦瓦斯爆炸事故死亡148人;2004年11月28日陝西銅川陳家山煤礦瓦斯爆炸事故死亡166人;2005年2月14日阜新礦業(集團)四公司海州立井的特大瓦斯爆炸事故死亡214人。
安全是人類生存與發展的最基本要求,是生命與健康的基本保障。安全生產是保護勞動者安全健康、保證國民經濟持續發展的基本條件。伴隨著經濟發展而頻繁發生的安全生產事故,不僅造成了國家財產和公民生命的巨大損失,嚴重製約了我國經濟的平穩發展,而且還與我國當前構建和諧社會的目標相悖。如果社會的經濟發展是以生命為代價的,那么這樣的發展顯然和“以人為本”的科學發展觀背道而馳,所謂的可持續發展也就失去了原來的意義。
理論依據
勞動安全問題,一方面受到目前的生產技術手段制約；另一方面,可以通過適當的制度規範和經濟投入有效減少其危害性。勞動者在生產活動中能否保障自身安全,多數時候很難依靠企業的自覺或場自發調節來實現。由於外部性、信息不對稱等因素的普遍存在,必須運用有效的政府監管手段來加保障。
1.外部性與勞動安全監管
經濟外部性是經濟主體(包括廠商或個人)的經濟活動對他人和社會造成的非市場化的影響。外部性分為正外部性和負外部性。正外部性是某個經濟行為個體的活動使他人或社會受益,而受益者無須花費代價;負外部性是某個經濟行為個體的活動使他人或社會受損,而造成外部不經濟的人卻沒有為此承擔成本。經濟學中的負外部性一般包括三個方面:一是企業生產和居民生活帶來的環境污染(大氣污染、水污染、噪聲污染等);二是虛假廣告、假冒偽劣商品(食品、藥品及其他商品)給消費者帶來的精神壓力、心理負擔或生理損傷;三是給人們生命帶來的威脅性的疾病、醫療事故、勞動災害、交通運輸、礦山開採和拉動作業等。與勞動安全相關的外部性主要表現為第三種情況。
近年來,我國一些工礦企業為了降低成本謀取暴利,降低安全生產投入,導致安全生產事故頻發。
一旦發生透水、瓦斯爆炸、坍塌等惡性事故,會造成大量人員傷亡,帶來巨大的社會成本。如果沒有政府的有效干預,以追逐利潤最大化為目標的企業不可能主動承擔起維護勞動安全的成本。所以,需要通過有效的立法、司法和執法過程,藉助政府監管來約束企業安全生產,維護勞動安全。或防患於未然,或對違法者進行懲處,或對受害者進行賠償救濟,使得生產企業承擔起其應當承擔的安全生產成本,通過將負外部性內部化來實現社會公正的目標。
2.信息不對稱與勞動安全監管
信息不對稱是指信息在各經濟主體之間的非均衡分布。信息不對稱在市場經濟中普遍存在,它會造成市場交易雙方的利益失衡,影響社會的公平、公正原則以及資源的配置效率。例如,通常情況下,商品生產者比消費者占有更多關於商品的信息,處於優勢地位,而消費者則處於劣勢地位。占據信息優勢地位的一方(比如商品生產者)則有可能會利用信息隱蔽(內部性)損害另一方的利益,從而謀取利益由信息不對稱所引起的市場失靈可以概括為與外部性對應的內部性問題。內部性是指交易一方利用其信息偏在優勢使交易另一方承擔或獲得了未在交易契約中反映的成本或收益。同外部性一樣,內部性也可分為負內部性和正內部性兩種。前者如劣質產品給消費者造成的損害並沒有在交易契約中反映,後者如職工培訓而從中得到的好處也沒有在勞動契約中反映出來。
勞動安全問題就具有很強的內部性。比如,由於勞動者缺乏對生產安全方面的知識、信息,再加上供過於求的勞動力市場狀況,都使得他們在交易中處於不利地位;企業一方則可以利用自身的信息和交易優勢,不顧工作環境和條件的危險程度,在沒有安全保障的情況下讓勞動者從事風險性極高的工作由於勞動者缺乏有關工作場所安全的信息,被動地接受了沒有在交易條款中反映的成本。例如,許多工人對他們在工作場所中所面臨的危險幾乎沒有了解,對接觸有害化學品而造成的長期健康影響缺乏認識,在工作中更是缺乏必要的勞動防護措施;僱主往往故意隱瞞或低估勞動風險以避免這些風險可能帶來的工資賠償。在這種情況下,通過有效的政府監管,迫使企業完善安全生產條件,儘量減少和彌補勞動傷害的發生,是不可替代的解決辦法。
分析與對策
只要人們從事勞動生產,勞動安全問題的發生就不可避免,尤其當生產是以謀利為目的時,負的外部性和內部性導致市場失靈發生,政府對勞動安全的監管也就成為必然。目前,我國勞動安全問題主要集中在工礦生產領域,尤其是眾多的煤炭生產企業更是勞動安全事故的多發地帶。無論是瓦斯爆炸、透水事故還是礦井坍塌的發生,除了其中人為違規操作的因素外,多數是由於安全生產投入不足造成的。
僅以煤礦安全投入總額為例,1992年以來,全國3萬噸以上礦井的建設投資平均每年只有127億元,僅相當於2004年電力投資的2.6%。特別是1997-1999年,安全投入幾乎為零。長期以來,大多數煤礦企業安全投入主要從企業更新改造資金中提取,雖然國家要求應大於20%,但實際上許多企業遠低於這一比率。長期的安全投入不足,導致國有重點煤礦累積的歷史欠賬高達689億元,鄉鎮煤礦安全欠賬至少在2 000億元以上。從安全投入比例來看,近年來,我國安全投入僅占GDP比重的1%,而已開發國家卻占到GDP的3.3%。
當然,造成我國安全投入不足的原因是多方面的,其中不乏諸如礦業開採自然條件惡劣、體制轉軌歷史欠賬較多等因素。但是,頻繁發生的礦難與“煤老闆”們的日益崛起卻形成鮮明對比,這不能不說是一個令人費解的現象。如果說過去還可以用行業不景氣作為推託安全投入的藉口,那么時至今日廣為人知的暴利行業仍以勞動者的健康和生命為代價則難以服眾了。截至2004年底,我國2.6萬多個煤礦中,鄉鎮中小煤礦有2.3萬多個,約占總量的90%。這些煤礦普遍規模小,設施簡陋,開採方式落後,技術人才極度匱乏,安全投入幾乎為零,由此必然成為勞動安全事故的多發區。市場失靈呼喚政府監管,亟待採取相應對策。
首先,加大違法成本。
目前,我國勞動安全法律體系已經形成了以《憲法》和《勞動法》為根基,以《安全生產法》和《礦山安全法》為主幹,以《刑法》《工會法》《資源法》《企業法》相關條款和大量行政法規、部門規章和地方立法為枝葉的較為完整的法律體系。礦山安全方面的專業法律主要有兩部,即1993年5月1日頒布實施的《礦山安全法》和2002年11月1日實施的《安全生產法》。
《安全生產法》是我國第一部全面規範安全生產的專門法律。但在實際操作中,該法規仍是粗線條的,重治標而輕治本,重事後補救而輕事前預防,所以需要制定和頒布《安全生產法實施條例》,以增強其可操作性。另外,可以針對不同行業制定不同的維護勞動安全的法律法規。比如,對於煤礦行業,可以考慮制定《煤礦生產安全法》,同時出台一系列實施細則,使相關法規更有針對性,也更具可操作性。
法律責任設定的直接意圖在於促使人們遵守規則。事實證明,只在災難發生後追究有關人員的責任,無法起到應有的警示和預防作用。對那些安全生產違法行為,安全責任不落實、事故隱患不整改的企業法人代表,應增加其民事賠償責任,實施高額罰款,甚至使其傾家蕩產。對負有安全生產監督管理職責的部門工作人員,玩忽職守鑄成大錯的,給與降級或者撤職處分,構成犯罪的,依法追究刑事責任。通過修改相關法律,加大懲處力度,增加責任人的違規成本,才能使得這些法規真正起到威懾作用。
其次,加強再監管,斷絕監管者與被監管者之間的利益同盟。
由於立法規則的疏漏與監督不力,規制執行過程中存在著的大量尋租機會,往往成為權力腐敗的直接原因。再規制是針對政府規制而言的,是對政府規制行為的規制。由於政府與企業之間存在著信息不對稱,導致規制制度本身也存在缺陷。最佳化政府規制才是治標之本,再規制就是最佳化政府規制的一劑良方。這裡討論的再規制是比較局部的概念,特別是針對礦山安全的執法人員、監督人員的規制,以便從根本上杜絕規制者與被規制者之間的利益同盟。
法律將礦山安全監察權交給各地的行政部門行使,使得安全監察受到地方利益的影響,監察員難以保持獨立和公正性。按照《礦山安全法》和《礦山安全監察條例》,對礦山安全的監察和管理有中央和地方兩級。中央的監察機關是人力資源和社會保障部領導下的礦山安全監察處,地方的監察機關是地方勞動行政部門領導下的礦山安全監察處和監察室,除此之外再無其他的監督部門。這就意味著地方的礦山安全監察機關是地方唯一的監察機構,由於行政編制劃歸地方政府,監察行為易於被地方政府所左右。同時,礦業具有很強的地域性,非法經營的礦主往往向地方官員大肆行賄或直接贈與股份以便達到減少安全投入、牟取暴利的目的。目前的礦山安全立法雖然規定了必須對礦山安全進行嚴格的監察,但是由於監察權壟斷在行政部門手中,且此行政部門極易受到地方政府的影響,所以並未發揮出很好的監察作用,反而為非法礦主行賄提供了制度漏洞。因此,應當進一步完善立法和執法。修改刑法中的相關條款,提高對入股礦山以及礦山執法人員受賄和礦主行賄的刑事責任處罰力度,嚴厲打擊官煤勾結,建立多元化的監管體制。堅決取締非法礦山開採,強化源頭管理。保證監察員監察行為的獨立性和公正性,建立崗位輪換制度,避免一個監察員長期對同一礦區進行監督。
再次,建立健全工傷保險制度,將勞動安全監管與工傷保險制度結合起來。
勞動傷害預防已經成為國際社會在勞動安全與衛生保障立法與管理方面的重要趨勢和主要目標。在我國,工傷保險制度剛剛從企業保險走向社會保險,應在方案設計和運行中把預防作為主要功能,政府和社會應大力增加對勞動傷害的預防性投入,嚴格要求企業簽訂勞動契約,保障勞動者的知情權。要求企業必須依法為勞動者投保,以保證勞動者的工傷治療費用和經濟補償。同時,進一步改進工傷和職業病賠償救助認定工作,根據社會經濟發展水平及時調整賠付標準,使工傷人員和職業病患者及時得到治療和補償。
最後,加強工會組織,維護勞動者權益。
隨著國有經濟戰略調整和國有企業改革的不斷深化,隨著非公有經濟的蓬勃發展,工會應該且必須還原其本來面目,真正成為廣大勞動者的自發組織,在社會主義市場經濟中發揮更大作用。各級政府應充分支持和引導工會依法履行對勞動安全問題進行監督的權力和職責,充分發揮工會在勞動安全維護中不可替代的作用,逐步建立起“用人單位負責,政府依法監管,行業依法自律,職工民眾監督”的勞動安全綜合管理體制。
