區別
公營企業是各國政府直接或間接控制經營的企業，是現階段普遍存在的一種經濟成分。公營企業只受產權關係約束，而不受行政關係管轄，並由擁有所有權的那一級政府全權負責。作為現代社會大生產的一種組織經營形式，公營企業無論在已開發國家還是在開發中國家都占據著重要地位。我國理論界對公營企業的研究還剛剛起步，許多學者將國外的公營企業與我國的國有企業劃等號，認為國外的公營企業是國有企業，我國的全民企業也是國有企業，兩者無需再作區分。這種認識其實質是將公營等同於國有，將共性存在的經濟成分等同於特性存在的經濟成分。世界各國廣泛存在的公營企業，既不是國家資本主義或國家壟斷資本主義性質，也不是社會主義公有制性質。因為國家與政府是不能等同的，公營企業只是政府所有的企業。
中國公營企業改革的關鍵是明確界定公營企業與國有企業。我國國有企業改革的真正難點不在於負債過高，資金欠缺，而在於產權不明，該屬於地方政府所有的產權卻被中央政府牢牢控制，成為阻礙國有企業深入改革和公營企業獨立存在的根本原因 將公營企業從國有企業中分流出來，使得各級政府切實擁有相應的公營企業的所有權。不僅中央政府擁有中央公營企業的所有權，各級地方政府也要擁有地方公營企業的所有權，徹底改變過去將公營企業與國有企業合而為一，不加區分的狀況。公營企業處於政府的直接控制下，因此，其最明顯的特徵就是政企不分，從設立、生產到最終退出，都與政府有著天然的密不可分的關係? 若其一旦實現了政企分開，它也就不再屬於公營企業了。所以，在談到公營企業改革時，就不能和國有企業同用同一藥方，一刀切地搞政企分開，而只能朝有利於政企結合的方向發展。政企分開與政企不分的關鍵，在於企業的領導階層是否由政府控制。若一個企業的主要負責人，是通過政府任命的，則屬於政企不分，反之，是政企分開。界定公營企業，就是要將那些需要政府任命負責人的企業分流出來，在政府的控制下從事生產經營，而對於其他類型的企業，則應儘快實現政企分開。
通過界定公營企業，分流公營企業，可以將一大部分公營企業歸位地方政府管理，有利於發揮地方特色，調動地方政府的積極性，達到減輕中央政府財政壓力和提高公營企業運營效率的目的。而具體對於中央政府和地方政府公營企業，也應區分對待。
具體體現
對於中央政府來說，擁有兩類不同性質的資產所有權，一是代表國家掌握的國有資產的所有權，另一是中央公營企業的公營資產所有權。因此，在改革過程中，必須區分兩者性質的差異，分別採取不同的改革措施。對於中央公營企業，應主要採取國有控股公司的形式，具體表現為：
一
以純粹型國有控股公司為主，輔之於}昆合型國有控股公司。在現實中，存在著兩種類型的國有控股公司，一是純粹型的國有控股公司，其只從事資本的經營運作，另一類是混合型的國有控股公司，其不但從事股權的運營，而且還從事一部分的生產經營。建立以純粹型的國有控股公司為主體的模式，不但有利於明確職責，充分發揮公營企業的獨特優勢，而且便於下屬企業的生產經營規模化、專業化；
二
向專業化國有控股公司發展。國有控股公司實行專業化分工協作，是由政府承擔的公*業發展的責任所決定的。中央公營企業要擔負起政府承擔的責任，必須依靠專業化，集中自身的資金、技術，在雄厚勢力的基礎上，有效實現政府投資的目的。因此，中央公營企業的改革，就不能像國有企業的改革那樣搞相對獨立經營和跨行業、跨產業發展，而只能在有著明確分工的投資領域謀求生存；
三
企業的進入博弈.jpg走集約型發展道路。我國在市場經濟條件下的增長方式正逐步從粗放型轉向集約型，國有控股公司走集約型發展道路，關鍵是達到規模經濟和保證經濟效益。這就要求國有控股公司提高技術水平，集中投資，成為各專業領域中帶動經濟發展的主力。對於地方政府來說，其可以代理國有資產的產權，替中央政府行使國有資產所有者的職能，但最重要的是，必須切實擁有地方公營企業的公營資產所有權。地方政府以所有者的身份和權力處置運營地方公營企業，是打破當前企業改革徘徊僵局的突破口，也是企業改革中的關鍵舉措。當前，地方公營企業也可走地方政府控股公司的路子，採用大量規範的股份制形式經營。公營企業不同於國有企業，國有企業不可採取股份制形式實現，即不能用股份制的形式來解決國家與企業的關係，國有企業只能利用股份制形式經營，而公營企業卻可以走股份制的道路，地方政府可以以股東的形式組建地方公營企業。
政府和企業關於進入某一產業領域，應視進入所帶來的收益增加與進入所花費的成本之間的差額而定。在由政府控制和限定進入的產業內，由於該產業容納量較少，而要求進入的企業數量較多，使得企業只有通過博弈的方式獲得進入權。企業通過與政府形成一定的合作關係，以達到自身收入的最大化。從表l可以看出，政府通過設定進入障礙，限制企業的過量進入，從而獲得在該產業的自主權和主動權。表中顯示，若政府不允許其他主體進入，則它能得到 1000單位的收入；若允許其他主體進入該產業，則只能享受500單位的收入；反之，若政府不介入，其它主體即使進入該產業也僅能獲得政府限定的500單位的收入。在這種情況下，企業都會採取與政府合作共同進入的方式，與政府共享收入，這突出表現在壟斷型經營領域。政府對非公營企業進入壟斷經營型產業有著嚴格獨特的規定。原則上非公營企業不得進入，公營企業即使進入，也要通過政府的審查批准，並在經營中向國家繳納一定數量的費用，從而將企業的收入限定在一定的範圍內。企業進入政府指定的產業領域後，也不能完全按照自己的計畫開展生產經營活動，而必須在政府的各種管制下，從事符合政府意願的活動，形成企業與政府共同經營的局面。在企業與政府共同經營的過程中，企業只能和政府共享收入，其所得的份額取決於與政府的博弈。企業的進入博弈.jpg
公營企業改革不僅僅是個別企業的微觀調整，而更重要的是對其行業分布格局作一結構性變革。公營企業作為一種特殊企業，其行業布局有其自身的獨特性，對大部分領域公營企業不宜涉足，對少數行業國家只應通過控股方式進入，完全由國家投資的產業只能是極少數。就開發中國家公營企業走過的一般歷程來看，在工業化初期階段，公營企業比重較大，在經濟發展中發揮主要作用；進入工業化中後期，隨著市場經濟體制的不斷完善，民間經濟實力的不斷增強，公營企業的比重會不斷下降，進入公營企業和民營企業並存的格局；而後隨著工業化的進一步推進，民營企業逐漸取代公營企業在經濟中占據主導地位，並越來越發揮出靈活多變的優勢。公營企業此時僅限於在一些特殊領域有所作為，具體而言，我國公營企業的行業布局應做如下調整：
(1)在戰略高科技產業，公營企業應屬於絕對控制地位。因為這類產業中如核工業、航天航空工業等已經不是企業間的競爭，而是以國家或地區為主要競爭形式它直接關係到一國的安全和穩定，是非公營企業力不能及的。
(2)在戰略資源產業、敏感性產業、高社會風險產業、非營利行業以公營企業為主導，允許部分非公營企業進入。因為這些產業中一般具有規模效應，需要巨額資金的投入，而且由於高風險或不具備營利的特性，使得非公營企業望而卻步，但隨著科技水平的提高，這類產業中的某些鏈帶將會有更多的非公營企業或非國有資本進入。國家對此類產業的管制將區別產業政策和政治指導政策，而在產業政策上逐步放鬆管制。
(3)在戰略性競爭產業、管制性壟斷產業、自然壟斷產業和公用事業公營企業應逐漸退出，建立以非公營企業為主的體系。國家對這類產業的政策應轉變為規範競爭秩序，通過指定法規規則來指導和監督各類企業之間的競爭，並逐步取消公營企業在這類產業中享有的特權。否則這類產業中的公營企業有可能變得：以維護社會利益為名，實際上損害社會利益；以發展高新技術為名，實際上阻礙高新技術發展；以產業特殊為名，實際上維護部門集團利益，侵害廣大消費者的利益。
(4)在一般競爭性產業，公營企業也不是應完全退出。當前理論界普遍的觀點：公營企業沒有必要進入一般競爭性產業。認為一般競爭性產業的特點：企業以贏利為目標、產業進入壁壘不很強、企業激烈競爭所造成的市場震盪一般不會對經濟和社會生活產生很大的衝擊，所以，一般競爭性產業只能由私營企業承擔。而筆者認為：公營企業在某些競爭性領域，還是有用武之地的。因為在有些競爭性領域，初期的經營風險較高，而資金回報率較低：因此，私人部門還不想急於投資，這時，可發揮公營企業的獨特優勢，利用公營企業先行投資，先行進入，等到該產業已較為成熟，有利可圖時，再逐步讓位於私人部門，使其擔負起主導作用 這是由於在不同的時期，公營企業與私營企業有著不同的比較優勢，當公營企業的比較優勢消失時，也就是其退出該領域的時候。
如圖一所示，線G代表公營企業的比較優勢，線P代表私營企業的比較優勢，在初期階段，該行業經濟效益低，但社會效益明顯，公營企業在該行業的比較優勢要大於私營企業在該行業的比較優勢，因此，這一時期主要由公營企業進入運營是符合經濟發展要求的。隨著該產業的發展，尤其是得益公營企業的先期投資，使得私營企業進入該產業的技術、資金壁壘大為減少以後。此時的理性選擇便是讓公營企業退步退出，轉而由私營企業成為主角。公營企業在此過程中所起的只是為私營企業擔負起鋪墊、基礎性的作用(見圖一)。
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股份制改革
股份制是一種產權關係明確的現代化企業制度，是現代企業的一種資本組織形式。大中型公營企業股份化至少還存在三大方面的實施費用：其一，資產評估費用，主要指評估和交易過程中國有資產的價格損失。許多國有資產由於質量低下，轉讓的價格遠遠低於賬面價值；其二，轉軌實施費用，不僅包括股票發行費用．還指必須付出的社會補償費用和其它費用。一方面，大中型國企中的離退休工和即將退休的職工，對他們的妥善安置是國家不可推卸的責任；另一方面，計畫經濟體制下的少數既得利益者，包括政府某些控制企業的部門中少數權力持有者，會對改革採取各種各樣的阻擾，乃至發展為半公開的合謀反對，或者在改革的名義下乾抵制改革的事；其三，股份制本身運行的成本，包括企業內部的交易費用，建立股份制的社會設施成本，以及其他市場化成本。不過，在我國推行“漸進式改革”已取得較大成功的今日，解決上述費用並不很大問題，而且，我國大中型公營企業實施股份化，並不缺乏廣大的國內投資主體，可以避免前蘇聯和東歐用平分國有財產的方式搞股份化的做法，這也是我國實現股份化的難得機遇。
深化股份制改革，實質上是打破公營企業的壟斷地位，其實公營企業的壟斷權力並非與生俱來，而是由於公共需要才具有存在價值。如果這種公共需要已經消失，則壟斷權力也應當肖失。根據這種分析，我國目前存在的公營部門的壟斷權力許多都在可取消之列。日益發展的私人郵政服務及日益強烈的打破電信行業壟斷的呼聲都體現了公眾對取消公營部門壟斷的要求。政府必須清醒地認識：雖然公營的壟斷在經濟發展的起步階段曾經發揮了重要作用，但這種功績不能成為其繼續存在的理由，必須積極致力於打破壟斷，鼓勵民營。也只有這樣，才能提高這些部門的經營效率。同時，深化股份制改革，並非就是單純的產權變革，其實質上是實現了決策權的轉移，只有還政於民，還權於民，才會真正提高公營企業的效率。
科學管理模式
一個企業經營效率如何不僅依賴於產權結構，更取決於內部管理狀況。管理問題的關鍵不是一般意義上的管理落後、管理滑坡、和管理基礎薄弱，關鍵是有無建立起科學的管理模式。據世界銀行l986年發表了一份研究報告，對l3個國家和地區公營企業實績考察的結果看，不僅國與國之間存在明顯差異，就是一國內部，各公營企業經營實績也大相逕庭。比如巴西公有制企業的經濟效益就優於加納或巴基斯坦的同類行業。在印度，印度斯坦工具機公司就充滿了活力，並保持良好的業績，而其它公有制企業就相差甚遠。原因何在呢?除了一國的文化、社會、政治影響外，科學的管理模式非常重要。邯鋼是我國的國有大型鋼鐵企業，他們就是通過科學化的項目管理和嚴格的基礎管理，推進了技術進步，提高了經濟效益。以“模擬市場核算，實行成本否決”為核心的科學管理制度，為項目是否能上馬提供了具體的預算衡量標準。嚴格責任制度，從立項、審批到施工、驗收，每個環節都要明確責任者，使項目的收益與每個環節決策者的實際利益掛鈎；同時也促進職工觀念轉變，每個崗位的職工都明確了自己的責、權、利，形成了有效的激勵和約束機制。這些都表明，私有化並不能完全解決公營企業生產效率低下的問題，科學的管理模式是不可缺少的。
我國許多企業之所以“優秀”，其“出色”並不在於自身的經營管理水平有多高，而是體現在該企業的公關能力是“突出”的，這些“優秀” 企業，往往善於從政府那裡獲取廉價的稀缺資源。我國加入WTO後，政府的行為勢必得到進一步約束，那時，靠“尋租”成長壯大的企業的日子就不會好過。從根本上看，建立科學管理模式，提升自身營運能力，才是公營企業應對 WTO的關鍵。我國的企業管理還處於一個摸索探討階段，企業的管理模式中包括了日本的、美國的、韓國的企業管理模式，但更多的仍是根深蒂固的計畫經濟管理模式。即：企業管理層高高在上，設定了一級一級的主管部門。由於部門管理過多，非常不利於市場信息的反饋，也不適應企業對市場需求的快速調整。在這樣一種信息平台基礎上，企業運作正常與否的預警系統處於停頓狀態，對資源(資金、技術、人力資本等) 的有效配置造成了極大的浪費，也使得資源配置不合理的狀況難以改變。面對人世，企業應該從決策體系、動力結構和信息等方面進行再調整，徹底轉變計畫經濟所遺留的傳統管理方式。即使現階段，在我國企業特別是公營企業中，傳統的企業管理因素和方式仍然隨處可見。例如，傳統管理模式中的決策方式是上級領導“拍板式”的權威決策，其結果常常是因為錯誤的判斷，導致整個企業經營處於困境；傳統的動力結構或者這裡所稱的“報酬體系”，一般由工資、獎金、福利所構成，對於企業職工工作業績的獎罰，更多地採用的是提高薪金和職務升遷的做法。一些人由於對這種辦法不滿或者對管理不能勝任，造*力及其它資源的浪費，正如厲以寧所說，中國企業靠大幅度提高工資是不可能的，現實的選擇是採取股權獎勵的辦法；由於傳統管理是一種封閉式的，它不適應資訊時代快速變換的市場需求，信息失靈和遲緩是導致我國國企效益低下的一個重要因素。以上幾個方面，可能是我國公營企業構建科學的管理模式的著眼點。
異同
國有企業改革是社會主義制度的自我完善和發展，是堅持和發展社會主義公有制經濟的核心要求，如果將其與非公有制的公營企業設立混同，使國有企業改革完全成為制度演化，既無法走通社會主義改革之路，也無法規範地發揮公營企業在市場經濟條件下的作用。同其他國家一樣，中國也需要設立公營企業，但公營企業不是國有企業。從公有制的實現形式講，作為社會主義經濟成分存在的國有企業與非公有制的公營企業之間的區別是不容抹煞的，
國有企業只存在於社會主義國家
國有企業是社會主義全民所有制性質的，是社會主義國家制度建立的經濟基礎，是有別於資本主義經濟原則而創立的社會主義經濟成分，因此，國有企業只存在於社會主義國家。在世界各個國家，即所有的社會主義國家和非社會主義國家，普遍存在的是公營企業，又稱政府企業或公共企業、公企業。公營企業具有國家一般性質，表現出國家經濟管理的共性。歐洲共同體在1980年的法規指南中明確地將各個國家都存在的公營企業即政府企業界定為：政府當局可以憑藉它對企業的所有權、控股權或管理條例，對其施加直接或間接支配性影響的企業，而政府包括中央政府和地方政府。
在非社會主義國家，不存在國有企業，只存在公營企業；而在社會主義國家，既存在國有企業，又存在公營企業。非社會主義國家不存在國有企、世，是因為國有 業屬於公有制經濟成分，是社會主義性質的企業。社會主義國家存在公營企業，是因為社會主義國家除了具有社會主義制度特性之外，也具有國家一般性，即也具有國家一般管理要求的共性，所以，社會主義國家也可以同非社會主義國家一樣存在表現國家經濟管理共性要求的公營企業。只是，必須明確，不能因為社會主義國家可以存在與非社會主義國家一樣性質的公營企業，就將社會主義國家特性表現的國有企業也混同於公營企業。
公營企業不可與國有企業相提並論，不可魚目混珠。在人類社會發展的現階段，由於有國家的存在，公營企業是普遍存在的。而社會主義國家是現階段國家中的極少數，是新的社會制度的探索，並且是由於創立了國有企業才存在的，是國有企業的性質決定了社會主義國家的性質。公營企業是起不到這種決定作用的，因此，不能以公營企業代替國有企業。凡是社會主義制度的國家，一定要以公有制經濟為基礎，即一定要以公有制性質的國有企業的存在為基礎。如果不能分辨兩種不同性質的企業，就無法堅持社會主義性質的國有企業改革。
中國設立的國有企業是社會主義性質的，不能將中國的國有企業等同於其他國家的公營企業。但是，現在幾乎所有的研究都沒有將中國的國有企業與國外的公營企業進行區別，甚至將其他國家的公營企業也稱之為國有企業，這是不合乎基本邏輯的。
二、國有企業以人為本
資本主義性質的企業無論是以何種形式存在，其生產方式均是勞動者與生產資料間接結合，也就是說，勞動者與生產資料的所有權是相分離的。而社會主義性質的國有企業在這一點上改變了勞動者的身份，勞動者是所有者的組成部分，他們在生產過程中是以所有者成員的身份與生產資料結合的，所以，他們與生產資料的結合是直接結合，沒有所有權缺失的阻礙。
在國有企業勞動者與生產資料直接結合的條件下，勞動者是企業的主人翁，國有企業的經營要以勞動者為本，即要以人為本。而在公營企業中，由於勞動者與生產資料是間接結合的，勞動者仍然是被僱傭者，其經營以資為本。雖然公營企業也不同於民營企業，但是在資本起支配作用的運營機制上還是與民營企業一致的。而國有企業的產生已超出了資本起支配作用的歷史規定性，是以人為本運營的。因而，不能用民營企業或公營企業的經營原則，評判國有企業的經營。
國有企業是為勞動者的生存創辦的新型企業，不同於資本主義性質的以資為本的企業。在國有企業中，人即勞動者是企業服務之本，是企業創辦及發展的緣由，無論企業興衰，都要首先考慮勞動者的利益。任何違背以人為本宗旨的行為都是不符合國有企業的社會主義性質要求的。
公營企業雖是政府辦的企業，但無法完全照顧勞動者利益。倘若政府改變調節方略，可能有些公營企業就會被賣掉或解體。公營企業也要按資本原則辦事，勞動者處在從屬於資本的地位，這與國有企業的以人為本是完全不同的企業觀。在公營企業的經營中，既要完成政府交給的任務，又要符合市場的原則，能最少地使用勞動者，就只能按最少的數量用人，不會因人做事，更不會為了勞動者的就業需要而無端延長企業生命。如果經營不善，公營企業也可以大量裁人，甚至可以全部換人。這就是由勞動者是間接地與生產資料結合而決定的。在這種機制下，企業首先要考慮的是完成政府指派的任務，勞動者是為企業工作的，企業解僱勞動者無可厚非。只是，不能將公營企業的這種機制擴展到國有企業。在社會主義國家，國有企業原則上不允許排斥勞動者，不能為了企業而犧牲勞動者的工作權力。
三、國有企業的經營是競爭性的
按照改革設定的目標，國有企業的經營範圍應主要在競爭性領域。改革後的國有企業應是市場經濟中獨立的商品生產者或經營者，應參與市場競爭，並要在市場競爭中保持生存能力。因而，在經營範圍上，國有企業與公營企業也是截然不同的。目前各個市場經濟國家的公營企業，規模與數量可能有很大的差異，但在大的經營範圍方面是基本一致的，主要是在非競爭性領域，很少涉及競爭性領域。在非社會主義國家，由於沒有國有企業，只有公營企業，基本上公營企業只限於在非競爭性領域經營，在競爭性領域經營的都是民營企業，公營企業與民營企業的經濟範圍分界是比較清楚的，至於在特定的條件下，民營企業也進入非競爭性領域經營，那不是主流，至少在基本的經營領域的區分上可以略而不論。而在社會主義國家，既存在國有企業，又有公營企業，國有企業應主要在競爭性領域經營，公營企業應主要在非競爭性領域經營，可能存在少量的經營範圍交叉的情況，但這種跨領域的交叉經營情況也不是主流，也可以略而不計，只是必須明確，競爭性領域存在的是國有企業，非競爭性領域存在的是公營企業。國有企業存在於競爭性領域，就是說可以設立在各個競爭性行業，凡是民營企業可以經營的行業，國有企業也可以經營，在這方面，國有企業就是一般的競爭性經營企業。
主要行業
就中國目前的情況講，國有企業的設 可保持在以下主要行業。
(1)鋼鐵行業。鋼鐵業屬於競爭性行業。工業是現代社會的經濟支柱，而鋼鐵業則是現代工業的支柱，國有企業在這一行業中發揮著頂樑柱的作用。
(2)能源工業。包括石油工、 煤炭工業、電力工業等。這些行業都是國民經濟的支柱，國有企業在這些行業可發揮主力作用。
(3)化學工業。包括石油化工、煤化工、磷化工等主要化工行業。這些也是適於國有企業生存的行業。化工行業一般都是大規模生產，有複雜的生產工藝和技術。國有企業的經營可以在這些行業保持一定的穩定性和先進性，不會在效益上有所欠缺。
(4)製造業。這一大行業包括眾多門類的工業品製造部門。
(5)新技術研究機構。作為研究型企業，也可以是國有企業性質的。相對而言，國有企業在這一行業可能更便於管理，即可能運營得很好，因為這一行業對員工的素質要求高，這與國有企業性質的根本性要求是一致的。
(6)其他競爭性行業。除了上述主要競爭性行業，國有企業還可以設在其他競爭性行業，只不過，在其他行業，目前國有企業的設定不應很多。比如百貨零售業，最好國有企業不進入，即使進入也只能是具有代表性的。
國有企業要實行政企分開
在政府與企業的關係問題上，國有企業與公營企業也有完全不同的表現。政企分開是國有企業成為獨立的商品生產者或經營者的必然要求，政府不能幹預企業經營，指的就是改革後的國有企業不受政府的干預。在改革之前，國有企業的經營是非市場化的，與政府的關係是緊密不可分的，被稱之為父子般的關係，而這種關係隨著改革的推進是要逐步消失的。問題在於，改革之前的國有企業包含著公營 業在內，是經濟成分混淆的遺留，而作為公營企業，足不需要進行政企分開的。在世界上，各個國家公營企業的經營都是政企不分的，即企、 都要聽從政府的安排，政府始終控制著企業，企業基本上沒有獨立經營自主權，企業的主要負責人是由政府任命的，比如美國的公營企業負責人是由總統直接任命的。我國改革後的閏有企業不再保持與政府的緊密小分的關係，成為具有相對獨立經營權的企業，這與公營企業是分道揚鑣的。在對這一關係的認定上，不可將對公營企業政企不分的要求加在國有企業之上，也不可將對國有企業政企分開的要求用於公營企業，更不可以用公營企業政企 分的模式去改革國有企業，從而以此達到國企政企分開的目的。實行政企分開，在體制上至少要改革國有企業的三個方面。
(1)要變政府控制企業人事權為企業自主決定當家人。政府派人管理企業，與企業自主管理是有根本區別的，在前者模式中企業最多是政府的附屬，企業管理者必然是站在政府的立場上管理企業，而在後者模式中企業才是獨直的商品牛產者或經營者。企業當家人出自政府，還是出自市場，這不僅是一個能否實現政企分開的問題，而且是一個根本件的體制區分問題。在傳統體制下，國有企、 不可能自主決定當家人，因為企業無法同外界聯接，缺乏競爭機制，企業無從在外尋找合格的當家人。而在市場經濟體制下，建立了勞動力市場，這就為企業自主決定當家人創造了基礎的市場條件。因為企業家市場是最重要的勞動力市場，在勞動力市場完善的前提下，企業家市場可為國有企業輸送優秀的管理者，但企業家自身是受企業家市場約束的，這就形成了完整的選擇與約束的市場機制，能夠保障國有企業自主選擇當家人，實現生存與發展。
(2)要變政府控制企業投資為企業自主投資。企業能否自主決定投資也是企業能否取得自主經營權的表現。在傳統體制下，國有氽業沒有投資自主權，就連一些技改項目也要層層打報告，由政府部門批准，這直接束縛了企業的競爭力，造成國有企業的生產效率低下。而今，走市場經濟的改革道路，就要從根本上改變國有企業與政府的關係，要讓國有企業自主經營，要讓政府從國有企業的經營中退出去，改變國有企業的整個經營機制，讓國有企業走市場化經營之路。國有企業 改革到位後要自己對投資負責，不再受政府干預，這要求國有企業同民營企業一樣，具有市場化的經營能力，不再有投資的特殊性，要承受投資風險，對自身的投資選擇負責。
(3)要變政府決定企業工資水平為企業自主決定工資水平。國有企業的工資水平要實現自主決定，不能由政府決定，這也是改革的一項基本要求。存政企不分的體制下，國有企業的工資與政府公務員的工資是相通的，都是F}1政府統一制定的。現在，政府只應控制公營企業的工資，不應再控制國有企業的工資，即公營企業的工資不能自主，國有企業的工資可以自主。這就是政企分開與政企不分的不同。只要是政企分開，政府就不能再直接控制國有企業的工資，只要是政企不分，那政府必然要控制企業的工資。對於國有企業的分配，國家當然要負責調節，但那種社會性的約束與政府的直接控制是不等同的。改革的目的就是要使政府與國有企業分開，不干預國有企業的內部分配，要讓國有企業在具體分配上充分享受自主權。
國有企業歸屬全民所有
國有企業與公營企業相比，所有權大不相同。國有企業的所有權歸全民所有，由國家代表全民掌握，由中央政府或地方政府代表國家運作所有權，即所有權不論以何種形式存在和以何種方式運作，都不歸屬於任何一級政府，都始終保持在全民手中，全民掌握的所有權具有集合性，其成員不享有整體擁有的權力，其權力是不可分割的。而公營企業的所有權，按市場經濟通行的誰投資歸誰所有的原則，要歸各級政府所有，即中央政府投資建設的公營企業要歸中央政府所有，地方政府投資建設的公營企業要歸地方政府所有，是哪一地方政府的投資就歸哪一地方政府所有，所以，公營企業的所有權是分散在各級各地政府手中掌握的，這與國有企業的所有權具有的統一集合性是完全不同的。
嚴格地講，國有企業歸全民所有，是講企業使用的資產統歸全民所有，國有企業使用的資產是國有資產，是全民所有性質的資產，非國有資產不為國有企業使用。這是一條原則，也是國有企業設立的意義體現。在市場經濟體制下與在傳統體制下，這方面的原則都是同樣的，不會有改變。改革國有企業不是改變國有企業，其經營機制是需要改革的，但其基本性質以及決定其基本性質的原則是不會改變的，若改變了那就不是國有企業。國有企業改革不能是最終改沒了國有企業。在資產的使用上，國有企業的原則規定是不能改變的，必須由始至終使用全民所有性質的國有資產。如果一個企業既使用國有資產，又使用其他來源的資產，那就肯定不是國有企業，而只能是國有企業與其他產權所有者合辦的企業。這是由國有企業所有權的性質決定的，是容不得變通的基本原則，儘管在社會主義經濟實踐中，情況很複雜，但這種單純使用國有資產的原則並不複雜，只要真實地確認是國有企業，那企業擁有的資產就只能是國有資產。
公營企業使用的資產主要是公營資產，公營資產不是國有資產，國有資產是全民所有的資產，公營資產是政府所有的資產，不論哪一級政府所有的資產都統稱為公營資產。在國有企業與公營企業的區分中，重要的問題之一就是不能將公營資產誤為國有資產。國有資產不能離開國有企業，公營企業絕對不會使用國有資產。但公營企業在運營中也可以使用一部分民有資產，只要公營資產占控制地位，民有資產也可進入公營企業。各級各地政府可以利用這種方式擴大對經濟的控制能力。在社會主義國家，對於國有資產與公營資產一定要劃分清楚，國有資產屬於全民所有，名義上為國家擁有，而公營資產實際上是屬於各級政府的，政府也代表人民，但在國有資產的產權界定上，只能明確是歸全民所有，不能將此許可權等同於歸各級政府所有的產權。
國有資產的來源與公營資產的來源是有區別的。國有資產是新型的資產，是社會通過一定的手段積累的屬於全體人民的資產，其中存在對剝奪者剝奪的資產，也包括全體人民勞動積累的資產。而公營資產只是各級政府財政資金的投入，包括財政信用資金的投入，是財政資金的積累。雖然財政資金也是屬於人民的，但具體的財政資金在各級政府手中代表著不同的利益要求，這與國有資產統歸全民所有的利益關係是不同的。更重要的是，財政資金一旦轉化為公營資產之後，同樣有市場收益的要求，這也是與國有資產不相同的地方。由於各級政府的財政狀況不同，所以即使是在同一個國家的同一時期，各地的公營企業規模也可能是很不同的。財政若沒有支付能力，沒有用於投資的費用，那公營企業就沒有設立的可能。如果財政設立了公營企業，又沒有能力繼續進行投資，那公營企業也不可能進一步地擴大。公營企業的這種運營機制與國有企業的原始積累和發展資金的來源是不同性質的。
需要明確的是，國有資產也不同於國有資源。國有資源也是一個一般性的國家權力概念。在一般性上，國有資源與公營資產是有相同性質的，即都是存在於各個國家的經濟範疇。只是，國有資源屬國家所有，公營資產屬各級政府所有；國有資源是未投入使用的生產資料，公營資產是已投入使用的生產資料。國有資源與公營資產都是各個國家經濟發展的支撐力量，足不帶社會性質區分的物質基礎。
六、設立國有企業是為了建立新的社會制度
國有企業與公營企業的根本區別，在於各自的設立目的不同。設立國有企業是為了消滅剝削制度，建立新的社會制度。而設立公營企業的目的是行使政府的社會經濟管理職能，對國民經濟進行一定程度上的直接干預。
在現時代，社會主義的實踐剛剛開始，社會主義經濟的實現形式存在著不完全性，即不能表現出完全的社會主義性質要求，存在著一定程度上的變通和曲折，只是，不完全性的存在並不改變社會主義公有制企業的設立目的，因為這是根本性的要求，是不允許變通或更改的。如果取消了國有企業的設立目的，就是取消了社會主義的原則要求，就是不再進行社會主義經濟實踐的表示。在今天，不論怎樣進行社會主義經濟體制的改革，也不能改變國有企業的設立目的，若改變了這一點，國有企業的改革就違背了根本的宗旨，就不是改革而是改變了，就是取消國有企業的存在了。在這一根本性問題上是不容混淆的。
理論界對剝削的認識進入了更深層次的研究。從感情上排斥剝削和簡單地否定剝削的存在並不代表21世紀經濟理論研究的主流趨勢。剝削是人類社會發展進程中存在的一種客觀現象，不是人們主觀意志能改變的，這是與人類的勞動能力和生存需要直接相關的。在社會主義的理論構架中，消滅剝削是既定的目標和理論創立的意義，是不容懷疑其確定性和現實性的。只是，剝削的消滅要依靠人類勞動內部矛盾的發展才能實現，單純使用外部暴力，不可能消滅剝削，只能是消滅剝削者，不會改變產生並存在剝削的客觀的社會經濟基礎。從今天的角度看，設立國有企業消滅剝削的目的仍然是要堅持的社會主義基點，是不能在這一基點上有任何動搖的。否認國有企業的這一設立目的，是無從把握社會主義改革的方向和意義的，也是無法將社會主義國有企業的改革進行到底的。至於公營企業的設立目的，在各個國家都一樣。問題只在於，一定要分清公營企 與國有企業的設 目的的不同，要明確公營企業與國有企業是兩類性質不 的企業，各有各的設立目的，不能相互}昆淆，各自的設立目的決定各自的社會存在。
當前，國有企業改革的阻力在很大程度上是與將國有企業等同於公營企業有關的。在政治經濟學的理論體系中，在國外的任何地方，都沒有人將政府設立的企業視為社會主義性質的國有企業。世界早已存在的共識是，公營企業的性質是國家資本主義。所以，中國的國有企業的改革不能再繼續已蔓延了很久的思想混亂，將國家資本主義的企業實現形式等同於社會主義公有制企業的改革實現形式。任何人都應清楚，推進國有企業改革，只能走社會主義的改革之路，不能走國家資本主義的改變之路。
七、國有企業的制度演化
與改革的目的 同，目前的國有企業還需要有相當一部分轉變為公營企業。面對這種制度演化的趨勢，明確區分國有企業與公營企業更為必要。在過去較長時期，中國足將公營企業也稱為國有企業，不承認存在公營企業這種經濟成分。而今，在改革的進程中，實際上採取的許多措施是有悖國有企業改革宗旨的，實質上是反過來用公營企業取代國有企業，只是在名稱上還稱為國有企業。這是在混淆國有企業與公營企業的前提下造成的改革和制度演化的障礙。由於有太久的混同，今天解決問題確實需要有高度的理性和持久的耐心。將公營企業從國有企業中分離出來，使其成為一種獨立的經濟成分，這是有利於國有企業改革的，也是有利於中國市場經濟建設的。只是必須明確，從國有企業轉為公營企業，是一種制度演化，而不是國有經濟體制的改革方向。
實現部分國有企業的制度演化，在中國既要設立國有企業，又要設立公營企業，是中國堅持社會主義改革的需要，也是中國經濟建設與國際社會接軌的要求。公營企業在世界各國是普遍的存在，在中國也是不可缺少的。問題只在於，中國不能將這種經濟成分作為社會主義性質的表現，一定要將其從國有企業中分流出來，一定要給予公營企業獨立的經濟地位，一定要對公營企業的設立單獨立法規制，一定要在政府干預方面體現出這種市場經濟的一般性。
有關國家安全的生產部門、自然壟斷行業以及提供重要的公*品與服務的產業，應是中國設立公營企業的主要領域。也就是說，目前處於這些領域的國有企業應逐步演化為公營企業。這樣的演化結果可使中國與世界上其他市場經濟國家保持設立公營企業的相同性，即中國應在公營企業的設立方面與世界各國保持一致。世界上各個國家設立的公營企業並不完全相同，有的國家在競爭性領域也設立了公營企業，有的國家在非競爭性領域也允許民營企業經營，同時各個國家的公營企業占國民經濟的比重也不同，對於這些情況要具體分析。從主流趨勢看，在競爭性領域設立公營企業已成為歷史，除個別國家追求贏利之外，大多數國家都已使公營企業退出競爭性領域，只在非競爭性領域設立公營企業。而民營企業能否進入非競爭性領域，主要是看一個國家的市場發育程度和法治程度。如果一個國家的市場發育健康完善且法治程度較高，將本該由公營企業承擔的任務交由民營企業做也未必不可以。美國和北歐的一些國家就是這樣做的，因此，公營企業在這些國家占有的比例相對比較低。然而，如果市場發育不成熟，法治程度低，市場秩序不穩定，那么公營企業的職責是難由民營企業替代的。中國是一個剛剛走上市場經濟道路的開發中國家，市場的發育還很不成熟，人們的法治觀念仍很淡泊，執法能力還有待提高，這個時候並不需要用民營企業去替代公營企業，而是需要直接加強公營企業的建設，適當提高一些占有比例。除了對一部分處於非競爭性領域的國有企業進行制度演化之外，或許還需要再增設一批公營企業，這就是有進有退的原則體現，退是退出國有企業行列，進就是進入公營企業行列。凡是非競爭性領域，在政府有投資能力的前提下，似乎都應設立名正言順的公營企業。
國有企業的制度演化還表現為，一部分處於非競爭性領域的國有企業制度演化為中央公營企業，即直接由中央政府控制的公營企業，還有一部分處於非競爭性領域的國有企業要制度演化為地方公營企業，即由各地各級政府直接控制的企業。這些演化後的企業都改變了原先的國有企業性質，而成為最先明確職責和發揮作用的公營企業。相比而言，制度演化為中央公營企業的應比較少，制度演化為地方公營企業的應比較多。這是因為地方公營企業分散在各地，承擔的干預經濟的任務量大，並且直接服務於各地民眾。中央公營企業的數量是有限的，大型壟斷企業集團是其主要的存在形式。有些地方政府將國有企業全部賣掉，不管是競爭性領域的企業，還是非競爭性的企業領域，這種做法無論是從改革的角度看，還是從制度演變的角度看，都是不妥的。從改革的角度講，地方政府無權處置國有企業。從制度演化的角度講，地方政府有設立公營企業干預經濟的職能，不能放棄職能，將政府該做的事推向社會。
中國目前的國有企業只有一部分需要制度演化為公營企業，不能將這種演化擴大到全部的國有企業，不能以此取代國有企業的改革。改革與演化是兩種不同的要求。改革要求社會主義制度實現自我完善和發展，國有企業成為適應市場經濟環境要求的獨立的商品生產者或經營者。演化要求將處於非競爭性領域的企業分流出來，單獨作為一種經濟成分存在，即作為公營企業存在。在複雜的現階段，中國既需要國有企業，需要進行國有企業改革，又需要設立公營企業，需要將原處於非競爭性領域的國有企業逐一改變性質使其成為名副其實的公營企業。以制度演化取代改革意味著放棄社會主義發展之路，以改革的名義阻止制度演化必然影響中國社會經濟的發展，違背中國建設市場經濟的原則。區別國有企業與公營企業的現實意義就在於說明中國既要堅持國有企業改革，堅持以國有企業的改革完善和鞏固社會主義的經濟基礎，又要自覺地主動地而不是盲目地被動地進行制度演化，明確地將非競爭性領域政府控制的企業改制為公營企業，制定出特殊的法律規制這些享有政府庇護特權的公營企業。因此，一方面堅持改革，一方面高度重視制度演化，是中國經濟發展中體制建設的大勢所趨，對此，一定要各有側重，分步推進，只有這樣，中國才能達到既堅持社會主義又發展市場經濟的目的。
