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全國人民代表大會常務委員會：
根據全國人大常委會2014年監督工作計畫，全國人大常委會組織開展了大氣污染防治法實施情況的監督檢查。張德江委員長對這次檢查工作作出重要批示：“大氣環境保護事關人民民眾根本利益，事關經濟社會持續健康發展。要通過執法檢查，督促落實大氣污染防治法，進一步加強大氣污染防治工作力度，在全社會形成‘同呼吸、共奮鬥’的責任和意識，為改善空氣環境質量，保障人民民眾身體健康做出貢獻！”。按照批示精神，今年5月至9月，由陳昌智、艾力更·依明巴海副委員長和我帶隊，全國人大環資委組成人員和全國人大代表共41人組成5個檢查組分赴10省（市）進行了檢查。這次檢查的重點是，各地各部門在落實大氣污染防治法主要法律制度、依法加強大氣污染防治監管、推動大氣污染綜合治理、改善大氣環境質量等方面採取的措施和存在的主要問題，以及對修改完善大氣污染防治法的意見和建議。
這次檢查，一是突出重點區域。檢查組檢查了京津冀及周邊、長三角、珠三角等大氣污染防治重點區域，同時還委託其他省（區、市）人大常委會對本行政區域的大氣污染防治情況進行檢查。二是廣泛聽取各方面意見建議。檢查組兩次召開全體會議，聽取了環境保護部、發展改革委、工業和信息化部等13個部門的匯報和意見。檢查期間共召開19次座談會，充分聽取地方政府、各級人大代表、專家學者、基層環保執法人員和企業負責人的意見和建議。三是堅持問題導向，緊緊抓住影響大氣環境質量的突出問題，通過檢查推動大氣污染防治工作深入開展。四是與立法工作相結合，徵求各方面對大氣污染防治法修改的意見和建議，為修改法律打好基礎。
現將主要情況報告如下：
報告
一、貫徹實施法律的主要做法和成效
國務院及其有關部門高度重視大氣污染防治工作，積極貫徹實施大氣污染防治法，將防治大氣污染作為改善民生的當務之急，作為轉方式、調結構的關鍵舉措和推動生態文明建設的重大任務，出重拳強化污染防治，制定實施了《大氣污染防治行動計畫》，依法推動工作深入開展。2014年上半年，74個重點城市細顆粒物（PM2.5）濃度同比下降7.9%，可吸入顆粒物（PM10）濃度下降6.5%，達標天數比例提高1.6個百分點。
（一）大氣污染防治主要法律制度逐步落實
主要污染物排放總量控制制度的實施取得初步進展。根據法律有關規定，國家已將二氧化硫和氮氧化物作為“十二五”經濟社會發展的約束性指標，主要污染物減排工作持續推進。各地積極推動排污收費制度的實施，不斷提高主要污染物排放收費標準，北京、天津等地提高了5—15倍。大氣污染防治標準不斷完善，國務院有關部門發布了新的環境空氣品質標準，將細顆粒物、臭氧和一氧化碳濃度限值納入指標體系，制定了200多項涉氣環境標準、技術政策和規範等，不斷提高火電等重點行業排放要求，對重點區域實施特別排放限值，部分地區進一步嚴格了地方排放標準。大氣污染監測體系不斷健全，國務院及其有關部門制定了統一的監測方法，建立了重點城市空氣品質日報制度，全國空氣環境質量監測網路逐步建立。各地不斷推進環境影響評價、限期治理等法律制度的實施，對防治大氣污染髮揮了重要作用。
（二）大氣污染防治配套法規政策不斷健全
一是配套法規、規章和司法解釋逐步完善。國務院制定了《排污費徵收使用管理條例》、《節能減排統計監測及考核實施方案和辦法》等配套法規。“兩高”公布了關於辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的司法解釋。北京、陝西、上海等地修改了大氣污染防治條例。二是健全相關政策措施。國務院有關部門相繼出台了防治燃煤污染、推行清潔生產、加強建築節能改造、實施環境信息公開等政策措施，制定和完善了重點行業差別化電價、燃煤發電機組環保電價和油品質量升級價格政策。中央財政設立了大氣污染防治“以獎代補”專項資金。各地都制定了《大氣污染防治行動計畫》實施方案，明確目標任務，細化政策措施，引導和激勵企業治污減排，有力地促進了法律的貫徹實施。
（三）重點領域大氣污染防治工作力度不斷加大
一是加大產業結構調整力度。各地各部門高度重視，綜合運用多種手段，嚴控高污染、高耗能行業新增產能，加快淘汰落後產能，積極化解過剩產能。河北省從去年11月到今年上半年共壓減鋼鐵產能近2000萬噸、水泥產能近3000萬噸。同時，各地大力發展節能環保等戰略性新興產業和生產性服務業，推動了產業轉型升級。二是強化工業污染防治。全國火電等重點行業污染治理水平逐步提升。到2014年上半年，燃煤電廠脫硫、脫硝機組占總裝機比例已分別達到93%和63%，浙江省燃煤熱電機組總容量的97%已建了脫硫設施，江蘇省大型火電機組脫硝設施建成率達94%。三是注重機動車污染防治。各地不斷強化機動車環保管理，加快淘汰高排放的黃標車和老舊車輛，今年1—8月份共淘汰331.7萬輛。有關部門出台了相關鼓勵政策，加快新能源汽車的推廣套用。四是著力防治燃煤、揚塵和其他污染。多數重點城市劃定了高污染燃料禁燃區，加快淘汰燃煤小鍋爐，推進潔淨煤生產和使用。各地加強城市綠化，規範施工揚塵管理，嚴格餐飲企業油煙淨化管理，廣東等地全面推進揮發性有機污染物綜合治理。
（四）大氣污染防治執法和監督工作不斷加強
國務院有關部門採取聯合執法、交叉執法、區域執法等方式，加大對重點區域執法監管。各地通過開展大氣環境執法專項行動，曝光了一批環境違法企業，對違法行為形成了有力震懾。北京市從今年3月以來每月開展一次大氣專項執法周活動。河北在省市縣三級設立環保警察隊伍，遼寧等地開展環保與公安部門聯動執法，提高執法效力。天津市建立了格線化環境監管體系，山東省對第三方監測進行了試點。各地人大通過執法檢查、聽取工作報告、開展詢問和專題調研等方式，積極推動大氣污染防治工作深入開展，山西組織省市縣三級人大聯動開展執法檢查。最高人民法院和部分地方人民法院成立了環境資源審判庭，加大環境司法力度。各地通過公開企業環保信息、開通舉報熱線等方式，調動全社會共同防治大氣污染的積極性。
（五）大氣污染防治工作體制機制不斷完善
國務院成立了節能減排工作領導小組，完善工作方案，細化分解主要污染物排放總量控制任務指標，強化目標責任評價考核機制。建立了大氣污染防治部際協調機制，初步構建了部門間統籌協調、聯動施策、信息共享的工作框架。在京津冀及周邊地區、長三角和珠三角區域建立區域協作機制，制定了聯合行動計畫，著力強化在重污染天氣應急聯動、區域空氣品質預測預報等方面的協調配合。各地都成立了由省（區、市）政府牽頭的大氣污染防治工作領導小組，逐級簽訂目標責任書，加大了考核督察力度。
二、存在的主要問題
從檢查情況看，大氣環境質量不容樂觀，形勢依然嚴峻，大氣污染防治法的貫徹實施中還存在不少問題，需要引起高度重視。
（一）結構性污染問題突出
一是產業結構不合理，污染物排放集中。隨著工業化、城鎮化的快速發展，有的地方政府過於追求發展速度，重化工產能快速擴張，鋼鐵、水泥、電解鋁等高污染、高耗能的產能嚴重過剩，產業結構重型化特徵明顯。2013年，工業能源消費量占全國能源消費總量的73%，六大高耗能行業能源消費量占工業能源消費總量的79%。部分老工業城市主城區及周邊還存在大量重污染企業，嚴重影響城市空氣品質。二是能源結構不合理，燃煤污染問題突出。有的地方政府和部門對改善能源結構、積極發展清潔能源重視不夠，煤炭消費量增長較快，棄風、棄光現象嚴重。2013年全國煤炭消費總量達36.1億噸，占能源消費總量的65.7%。特別是在北方冬季採暖期，燃煤量大面廣、管理粗放，城郊和農村散煤燃燒後直接排放，導致空氣品質季節性下降尤為明顯。
（二）有的地方政府及部門執法監管責任落實不到位
一些地方政府改善大氣環境質量的責任尚未完全落實。一是環保執法不到位。有的地方執法不嚴、違法不究，存在人情執法、以罰代管等問題，違法排污行為得不到有效遏止。一些地方排污費收取不規範，存在少征、漏征現象。二是基層監管能力嚴重不足，調查難、取證難、查處難問題突出。大氣污染源點多面廣，基層環保執法力量薄弱，監管手段落後，存在“小馬拉大車”現象。2013年，環境保護部接到的舉報案件中，大氣污染類占73%，但在全年查處案件中大氣污染類僅占12%。三是監管職責不夠明確。據有關部門統計，大氣污染防治法規定的52項管理職能中，有20項沒有明確管理部門。有的管理職能存在交叉情況，比如，機動車管理職能涉及環保、公安、工業、交通、質檢等13個部門，部門間未能有效協調聯動。
（三）部分企業防治污染的主體責任不落實
一些企業法律意識淡薄，尚未真正落實防治污染的主體責任。有的企業治污設施建設滯後，技術水平低，提標改造進展緩慢，難以做到污染物達標排放。部分企業治污設施不正常運行，採取“一來就停，一走就排”、“晝停夜排”、瞞報虛報監測數據等方式應付和逃避執法監管。此外，企業違法排污被查處後的罰款額度遠低於治污成本，不少企業寧願交罰款也不主動治污。
（四）應對區域性複合型大氣污染的工作措施不完善
針對當前大氣污染的區域性特點和複合型特徵，現有的聯防聯控機製作用發揮不夠。缺乏區域協同控制大氣污染的統一規劃，車用燃油品質、污染物排放標準等環保、能耗的標準不一，缺乏統一的區域產業準入目錄，環評會商機制有待完善。區域重污染天氣監測預警機制尚不健全、應對能力有待提高，環境空氣品質監測、污染源監測的信息尚未完全共享。綜合防治污染的政策措施不夠完善，對多種污染物協同控制不夠，難以實現對污染物排放的有效控制。
（五）大氣污染防治法律法規不夠健全
防治大氣污染的目標責任和考核評價制度不完善；重末端治理，輕源頭預防;缺少區域大氣污染聯防聯控、重污染天氣應對等制度；尚未建立有效的公眾參與機制，公民在大氣污染防治中的責任和義務不明確；對執法人員不作為，執法不嚴、違法不究的行為缺乏責任追究制度；對企業違法行為的處罰措施不足、力度過小，嚴重影響了法律的威懾力;環境司法制度不健全，量刑難、執行難的問題突出。同時，排污許可、面源污染控制、機動車管理等配套法規沒有及時出台，也影響了法律的有效實施。
此外，資金不足和科技支撐不強也制約了大氣污染防治工作的深入開展。地方反映，治污需要大量投入，當地負擔重、壓力大。在科技方面，對污染來源、成因和傳輸機理研究不夠，對細顆粒物的形成機理認識不清，對氣象過程對污染的影響機理不明，空氣品質監測預報預警滯後。符合國情的成本低、效果好的技術不足，而對先進技術推廣套用又不夠，環保產業水平亟待提升。
三、幾點建議
大氣環境保護事關人民民眾根本利益，事關經濟社會健康發展。各級政府要進一步提高對大氣污染防治工作重要性、緊迫性和艱巨性的認識，認真貫徹實施環境保護法、大氣污染防治法等法律，依法推動大氣污染防治工作向縱深發展。
（一）落實責任，努力形成防治大氣污染工作合力
防治大氣污染是一項複雜的系統工程，需要付出長期艱苦不懈的努力。各級政府要加強統籌協調，細化部門職責，形成有關部門齊抓共管的工作機制。地方各級政府要切實對本轄區的大氣環境質量負責，建立健全目標責任制，加大督察考核力度，嚴格獎懲措施。企業要依法落實防治污染的主體責任，積極實施清潔生產改造，加強污染治理設施的運行管理，嚴格執行大氣污染物排放標準。要加大宣傳力度，引導公民樹立“保護環境、人人有責”的觀念，營造“同呼吸、共奮鬥”的社會氛圍。
（二）突出重點，依法推進大氣污染防治工作
一是加快產業結構調整步伐。實行污染物排放總量和排放標準雙重控制制度，嚴格產業準入和退出標準，加快淘汰落後產能，積極化解過剩產能。對重污染企業實施環保搬遷改造或關閉措施。二是積極推進能源結構調整。要根據我國能源資源稟賦和以煤為主的能源結構的實際，建立和實施煤炭消費總量控制制度，推動煤炭的清潔高效利用。大力發展清潔能源，積極推廣風能、太陽能、核能等新能源和可再生能源的套用，加強電網建設，落實全額保障性收購制度。三是著力強化重點行業綜合治理。加強對火電、鋼鐵、水泥等重點行業脫硫、脫硝和除塵工程的運行管理，確保污染物達標排放。嚴格控制石化、化工等行業揮發性有機污染物排放。加快重大清潔生產技術的推廣套用，從源頭削減污染。積極發展綠色建築，推進建築節能減排。四是統籌機動車污染防治工作。強化機動車環保管理，嚴厲打擊生產、銷售環保不達標車輛的行為。加強在用機動車尾氣排放檢測，加大對超標排放機動車的整治力度。加快提升車用燃油品質，加強油品質量監管。大力發展公共運輸，提倡綠色出行，提高城市智慧型交通管理水平。
（三）強化執法監管，確保法律制度有效實施
一是嚴厲打擊環境違法行為，解決違法成本低的問題。進一步加強對大氣污染重點行業企業污染排放的監管，依法嚴懲超標排污、偷排偷放、監測數據弄虛作假等違法行為，嚴肅追究相關企業責任人的責任。二是強化過程監管，解決執法不嚴的問題。加強環境監測體系建設，對企業生產全過程實施線上監控，提高線上監測數據準確性，推進企業環境信息公開。加強基層環保隊伍建設，嚴肅追究失職瀆職行為，不斷提高環境執法水平和公信力。三是形成監管合力，解決部門職責不清的問題。理順環保監管體制機制，加強部門聯動，提高監管效能。充分發揮環境司法作用，做好行政執法與環境司法有效銜接。
（四）完善政策措施，科學推動大氣污染防治工作
一是健全區域聯防聯控機制。進一步完善大氣污染聯防聯控制度，加強統一規劃、統一標準、環評會商、聯合執法、信息共享、區域性重污染天氣監測預警及應急聯動等工作，切實解決重污染天氣準確預測難、應急回響慢、聯動水平低等問題。二是充分發揮政策引導作用。進一步加大黃標車和老舊機動車淘汰力度，落實好新能源汽車推廣套用政策。完善配套政策，推動化石能源的清潔高效利用，促進新能源、可再生能源的快速發展。加大各級財政投入力度。探索建立多元化投融資機制，鼓勵民間資本和社會資金投入大氣污染防治。三是強化科技與產業支撐。整合科技資源，開展大氣環境容量評估，加強大氣污染來源解析、區域傳輸等基礎性研究。加快推進監測預警體系建設。加強節能減排關鍵共性技術研發，支持高效實用技術推廣套用，促進環保產業積極健康發展。
（五）加快法律修改進程，完善大氣污染防治法律制度
全國人大常委會已將修改大氣污染防治法列入今年立法計畫。檢查中各方面對現行大氣污染防治法提出的修改意見主要有：完善大氣環境保護目標責任制和考核評價制度，明確地方政府的環保責任，強化對地方各級政府、有關部門及其負責人的考核；強化企業治污主體責任，加大對違法企業及相關責任人的懲處力度；明確公民的環保義務；建立重點區域聯防聯控、重污染天氣監測預警及應急回響制度；建立和完善煤炭消費總量控制、污染物排放總量控制和排污許可制度,科學制定和修訂大氣污染物排放標準；強化污染的源頭管控和多污染物協同控制，加強機動車船尾氣、揚塵、揮發性有機物的排放監管；加快制定排污許可、面源污染控制、機動車管理等配套法規。最近，國務院有關部門已就大氣污染防治法（修訂草案）公開徵求意見，下一步要認真研究各方面意見，儘快形成一個較為成熟的大氣污染防治法修改草案，如期提請全國人大常委會審議。
