袁世凱1915年1月，日本向中國政府提出的，企圖把中國的領土、政治、軍事及財政等都置於日本的控制之下的二十一條無理要求。1915年 1月18日，日本駐華公使日置益晉見袁世凱，遞交了二十一條要求的檔案，並要求袁政府“絕對保密，儘速答覆”。
背景
二十一條要求嚴重損害了中國的主權，袁世凱不敢立即表示接受。訊息一經傳開，反日輿論沸騰。歐美列強對日本損害他們在華的侵略權益一致不滿，紛紛給予抨擊。正式談判於1915年2月2日開始。日本以支持袁世凱稱帝引誘於前，以武力威脅於後，企圖使袁世凱政府全盤接受。中國人民反日愛國鬥爭日趨高漲，日本見事態嚴重，便一面宣布第五項為希望條件，屬於勸告性質；一面提出新案，內容與原要求一至四項基本相同，僅將若干條文改用換文方式。5月7日日本發出最後通牒，限48小時內應允。袁世凱指望歐美列強幹涉落空，又怕得罪日本，皇帝做不成，便以中國無力抵禦外侮為理由，於5月9日遞交復文表示除第五項各條容日後協商外，全部接受日本的要求。5月25日在北京簽訂了所謂“中日條約”和“換文”。
曹汝霖二十一條共分五大項：①承認日本繼承德國在山東的一切權益，山東省不得讓與或租借他國。②承認日本人有在南滿和內蒙古東部居住、往來、經營工商業及開礦等項特權。旅順、大連的租借期限並南滿、安奉兩鐵路管理期限，均延展至99年為限。③漢冶萍公司改為中日合辦，附近礦山不準公司以外的人開採。④所有中國沿海港灣、島嶼概不租借或讓給他國。⑤中國政府聘用日本人為政治、軍事、財政等顧問。中日合辦警政和兵工廠。武昌至南昌、南昌至杭州、南昌至潮州之間各鐵路建築權讓與日本。日本在福建省有開礦、建築海港和船廠及築路的優先權等等。
二十一條是要中國的政治、軍事、財政及領土完全置於日本的控制之下，把整箇中國變為日本的殖民地。這不僅是對中國主權的嚴重侵犯，而且也威脅到美英帝國主義在中國的權益。袁世凱不敢立即表示接受，搞起秘密外交。他為了換取日本對其復辟帝制的支持，派對交總長陸徵祥、次長曹汝霖和日本代表日置益秘密談判。在談判期間，日本侵略軍以換防為名，增兵東三省、山東、天津等地，進行武力威脅。5月7日，日本提出最後通牒，要袁世凱除對第五號條款聲明“容日後協商”外，公然承認日本的要求。日本怕引起帝國主義列強的干涉，最後也未敢堅持第五號條款。
二十一條是日本帝國主義以吞併中國為目的而強加於中國的單方面“條約”，袁政府事後也不得不聲明此項條約是由於日本最後通牒而被迫同意的。此後歷屆中國政府均未承認其為有效條約。
簽約時刻
陸征祥據陸徵祥回憶，“二十一條”的簽訂很倉促。日本公使先回國述職，袁世凱請代向天皇請安。等到這位公使回來，向袁世凱轉達天皇回話：“天皇很好，問候大總統。另外帶了一點東西，請看看。”原來就是“二十一條”。袁世凱為人機警，當場沒有接受條約，而是將皮球踢給外交總長孫寶琦。孫外長接下這隻燙番薯，驚慌失措，不知所從。正好此時陸徵祥從歐洲回來，孫寶琦便就商於陸徵祥，請陸接替他出任外長。陸徵祥認為身受國恩，國家面臨危局，豈能不竭力以報，承擔政治義務？再說，其時陸徵祥不過44歲，風華正勁，能夠當上外長，自然也十分高興。但作為外交官，陸徵祥當然知道“二十一條”的份量。簽字前夕，他向袁世凱說：“從此我陸徵祥千秋萬代被人唾罵！”他還告訴兩位記者：“不過，最重要的第5項各條，我卻沒有承認，如軍器一律限用日本製造，警察中日各半，顧問遍設全國，並要扶助日本佛教傳信。至今想來，還覺安慰。至少還保存了一點國格。”他認為自己是職業外交家，與日本並無任何牽扯，較之“親日四大金剛”——曹汝霖、章宗祥、陸宗輿、汪榮寶，“多少還可以稍受原諒！”
當然，簽訂“二十一條”，主謀在袁不在陸。日本之所以逼袁簽訂“二十一條”，一則固然在於向其他列強顯示其在華獨特影響與權益，二則在於倒袁而非擁袁。其時任交通總長的葉恭綽在《英德美日的對袁關係》一文中說：“袁之出山，正英國恢復在華勢力之機會，故積極加以運用也。自是而後，各國競相角逐，爭欲擁袁。於是德國首先結袁克定，以帝制之說進。克定民二自德回國，即以說乃父，先遭拒絕，其後寢以得勢。英朱爾典先知詗之，面以問袁，因而默契。美亦繼之，古德諾博士因而來華倡帝制之說。日本知己落後，以之詢袁，袁仍否認，日本乃大怒，以為袁設得志，日在中國將無立足之地，且將修朝鮮舊怨，於是斷然決定倒袁。故民國三、四年間，日窘袁之事不一而足，最後乃有二十一條之提出。”袁世凱為得到日本對帝制的擁戴，明知會激起國人一片喧譁，仍然在批准書上籤名，陸徵祥不過是其具體出面的代理人罷了。而且，陸徵祥晚年能夠懺悔，多少說明還有一點中國人的良心。
內容
一九一五年一月十八日
章宗祥第一號
日本國政府及中國政府，互願維持東亞全局之和平，並期將現存兩國友好善鄰之關係益加鞏固，茲以定條款如下：
第一款中國政府允諾，日後日本國政府擬向德國政府協定之所有德國關於山東省依據條約，或其他關係，對中國政府享有一切權利、利益讓與等項處分，概行承認。
第二款中國政府允諾，凡山東省內並其沿海一帶土地及各島嶼，無論何項名目，概不讓與或租與別國。
第三款中國政府允準，日本國建造由煙臺或龍口接連膠濟路線之鐵路。
第四款中國政府允諾，為外國人居住貿易起見，從速自開山東省內各主要城市作為商埠；其應開地方另行協定。
第二號
日本國政府及中國政府，因中國承認日本國在南滿洲及東部內蒙古享有優越地位，茲議定條款如下：
第一款兩訂約國互相約定，將旅順、大連租借期限並南滿洲及安奉兩鐵路期限，均展至九十九年為期。
第二款日本國臣民在南滿洲及東部內蒙古，為蓋造商工業套用之房廠，或為耕作，可得其需要土地之租借權或所有權。
第三款日本國臣民得在南滿洲及東部內蒙古，任便居住往來，並經營商工業等各項生意。
第四款中國政府允將在南滿洲及東部內蒙古各礦開採權，許與日本國臣民。至於擬開各礦，另行商訂。
第五款中國政府應允，關於左開各項，先經日本國政府同意而後辦理：
一、在南滿洲及東部內蒙古允準他國人建造鐵路，或為建造鐵路向他國借用款項之時。
二、將南滿洲及東部內蒙古各項稅課作抵，由他國借款之時。
第六款中國政府允諾，如中國政府在南滿洲及東部內蒙古聘用政治、財政、軍事各顧問教習，必須先向日本國政府商議。
第七款中國政府允將吉長鐵路管理經營事宜，委任日本國政府，其年限自本約畫押之日起，以九十九年為期。
第三號
日本國政府及中國政府，顧於日本國資本家與漢冶萍公司現有密切關係，且願增進兩國共通利益，茲議定條款如左：
第一款兩締約國互相約定，俟將來相當機會，將漢冶萍公司作為兩國合辦事業；並允如未經日本國政府之同意，所有屬於該公司一切權利產業，中國政府不得自行處分，亦不得使該公司任意處分。
第二款中國政府允準，所有屬於漢冶萍公司各礦之附近礦山，如未經該公司同意，一概不準該公司以外之人開採；並允此外凡欲措辦無論直接間接對該公司恐有影響之舉，必須先經該公司同意。
第四號
日本政府及中國政府為切實保全中國領土之目的，茲定立專條如下：
中國政府允準所有中國沿岸港灣及島嶼，概不讓與或租與他國。
第五號
第一款在中國中央政府，須聘用有力之日本人，充為政治財政軍事等各顧問。
第二款所有中國內地所設日本病院、寺院、學校等，概允其土地所有權。
第三款向來日中兩國，屢起警察案件，以致釀成［車謬］［車曷］之事不少，因此須將必要地方之警察，作為日中合辦，或在此等地方之警察署，須聘用多數日本人，以資一面籌畫改良中國警察機關。
第四款中國向日本採辦一定數量之軍械（譬如在中國政府所需軍械之半數以上），或在中國設立中日合辦之軍械廠聘用日本技師，並採買日本材料。
第五款中國允將接連武昌與九江、南昌路線之鐵路，及南昌、杭州，南昌、潮州各路線鐵路之建造權許與日本國。
第六款在福建省內籌辦鐵路，礦山及整頓海口，（船廠在內）如需外國資本之時，先向日本國協定。
第七款中國允認日本國人在中國有布教之權。
秘聞
在談判剛剛進行一個月的時候，一九一三年二月十九日，袁世凱接到一個關心他的外國人給他發來的一封匿名信：閣下：我得到很確實的訊息，一項針對你本人的陰謀正在日本公使館方面策劃準備之中。已向使館運入衛隊，所有事情均已準備妥當。請將宮廷戒嚴，各處城牆上應設定駐軍，城門設定護衛並架設機搶，各處門戶設柵欄，準備沙包以防從主要門戶沖入。拖延會招致危險。一個衷心關懷您個人安全和國家幸福的人所寫。
袁世凱經“確認”，信的筆跡沒有經過“故意偽裝”。這說明，在談判中，日本至少有過這樣的刺殺袁世凱之預謀。倘若日本人確信袁世凱會跟著他們的指揮棒轉動，這樣的“黑槍”還有什麼必要呢？
民國流傳的許多史料，言之鑿鑿，說袁世凱所以與日本簽定“二十一條”，是因為他與日本人另有密約。說的確切些：袁世凱同意日本的“二十一條”，而日本支持袁世凱稱帝。這純屬胡言亂語，其以訛傳訛，沒有任何史實上的根據。但這指控太過嚴重。對此，就是寫了洋洋數十萬言《袁世凱傳》並以之痛罵袁世凱的陶菊隱先生，也不得不挺身而出，為袁世凱辯誣。他說（譯文）：袁世凱心狠手辣，才足以濟其惡，關於這一點，就是受到袁世凱厚待的人，也不能為之置辨。然有一事可為袁世凱呼冤，就是外界傳說他與日本人訂立“二十一條”另有密約的事情。實在是沒有這回事情啊！
袁世凱被迫在“二十一條”上籤字後，好多天神志為之不寧。他讓丁佛言撰寫了一本書，叫《中日交涉失敗史》，印刷了五萬冊，密存山東模範監獄中。他經常對左右說：“勾踐不忘會稽之恥，最後終於打敗了吳國；那些咄咄逼人的人終有肉袒牽羊之一日，到那時，此書就可以問世啦。”
袁世凱還聘請了許多學者和軍事專家，組成“東三省研究會”，蒐集國防材料。這是因為，從朝鮮事件發生時，袁世凱已經洞見日本的野心。
袁世凱在總統任上時，日皇加冕，他僅命駐日大使就近前去致賀，經外交部反覆陳說，說這是日本的非常重典，各國都派專使，我國與日本近在唇齒間，尤其不可忽視，他這才派周自齊前往日本。但日本人得知袁世凱的態度，竟然“婉謝之”，以示報復。
