基本信息
2007年3月4日，中共安徽省委、安徽省人民政府印發《關於全面推進農村綜合改革試點的意見》。
意見
中共安徽省委安徽省人民政府關於全面推進農村綜合改革試點的意見
（2007年3月4日）
皖發〔2007〕8號
2005年以來，我省在部分縣（市、區）開展農村綜合改革試點，取得了明顯成效。為貫徹落實《國務院關於做好農村綜合改革工作有關問題的通知》（國發〔2006〕34號）精神，鞏固擴大農村稅費改革成果，積極發展現代農業，紮實推進社會主義新農村建設，構建社會主義和諧社會，省委、省政府決定從2007年開始，在全省全面推進農村綜合改革試點。現提出如下意見：
一、全面推進農村綜合改革的重大意義、指導思想和基本原則
我省在取得農村稅費改革歷史性重大成效之後，以農業稅的取消為標誌，全省農村改革進入了一個新的階段，即以深化三項改革（鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制改革），建立農村工作新機制為主要內容的綜合改革階段。全面推進農村綜合改革，建立農村工作新機制，是鞏固擴大農村稅費改革成果，從根本上解決農民負擔問題的必然要求；是密切黨群、幹群關係，鞏固黨在農村的執政基礎的重大舉措；是進一步解放和發展農村生產力，促進農村生產關係調整和上層建築變革，完善體制機制的緊迫任務；是樹立和落實科學發展觀，推進社會主義新農村建設，構建社會主義和諧社會的重要內容，具有重大而深遠的意義。
全面推進農村綜合改革的指導思想是：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發展觀，深入貫徹黨的十六屆六中全會、全國農村綜合改革工作會議和中央農村工作會議精神，堅持以解放和發展農村生產力為主線，圍繞發展現代農業、建設社會主義新農村的要求，著力推進鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制等改革，建立服務優先、依法行政、上下協調、廉潔高效的農村工作新機制，使農村基層組織更加充滿活力，為“三農”服務更加落實，農民民眾更加滿意，農村基層政權更加鞏固，為推進社會主義新農村建設提供強大動力。“十一五”期間，全面完成鄉鎮機構、農村義務教育、縣鄉財政管理體制改革任務，基本建立農村基層工作新機制。
農村綜合改革試點工作要遵循以下基本原則：
1.鼓勵開拓創新。保護創新熱情，鼓勵創新實踐，完善創新機制，寬容創新挫折。充分發揮民眾和基層的首創精神，支持各地大膽探索、實踐。鼓勵各地因地制宜，允許不同改革模式並存。先行試點的地方可以繼續完善原定的改革辦法。
2.堅持服務為先。適應新形勢新任務的要求，把服務於發展現代農業、建設社會主義新農村作為改革的出發點和落腳點，切實加強農村基層組織建設，著力提高和改進農村基層幹部的素質、能力和作風。
3.做到“三個確保”。確保農民負擔不反彈，確保鄉鎮機構編制人員只減不增，確保農村經濟發展和社會穩定。
4.穩步紮實推進。堅持社會主義市場經濟的改革方向，努力提高改革決策的科學性、民主性和改革措施的協調性，精心操作，有序推進，正確處理好改革發展穩定的關係，確保改革試點取得實效。
二、農村綜合改革試點的工作重點
（一）切實轉變鄉鎮政府職能
鄉鎮政府要重點履行好以下職能：穩定農村基本經營制度，維護農民的主體地位和權益，組織農村基礎設施建設，完善農業社會化服務體系，推進現代農業建設；加快農村社會事業發展，為農民提供更多的公共服務；加強社會管理，開展農村扶貧和社會救助，化解農村社會矛盾，保持農村社會穩定；推動農村民主政治建設和村民自治，提高農民的民主法制意識。
調整和完善鄉鎮政府經濟管理職能。鄉鎮經濟工作重心要轉移到加強政策引導、制定發展規劃、服務市場主體和營造發展環境上來，努力培育和發展農村先進生產力，發展現代農業，做好農村富餘勞動力轉移就業工作，促進農民收入較快增長。
建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能。健全以政府投入為主的公共服務經費保障機制，加快農村教育、科技、衛生和文化等事業的發展，切實做好計畫生育工作。加強農村公益性基礎設施建設和管理，努力改善農村生產、生活條件。建立重大災情、疫情等公共突發事件預防和應急機制。積極開展農村扶貧和社會救助，加強農村社會治安綜合治理，促進農村社會穩定和諧。積極推進農村社區建設，完善村民自治，實現政府行政管理和社區自我管理有效銜接、政府依法行政和村民依法自治良性互動。
理順縣鄉、條塊關係。凡屬縣級可以完成的行政事務，必須實行以縣為主、鄉鎮協助體制。凡已規定由縣級政府部門承擔的責任，不能轉給鄉鎮政府。上級有關部門需要鄉鎮協助完成的工作，要賦予鄉鎮辦事許可權，並提供必要的經費保障。嚴格控制上級部門向鄉鎮派駐機構。上級部門派駐鄉鎮的機構要服從服務於鄉鎮工作大局，其工作績效考核實行縣鄉結合、以鄉鎮為主。各地、各有關部門要對在鄉鎮一級開展的各種考核評比進行全面清理，堅決取消各種不切實際的達標升級和檢查評比驗收活動，嚴格控制對鄉鎮領導幹部的“一票否決”事項。加強農村基層黨組織和基層政權建設，加大對農村基層組織陣地建設的投入。
建立政情民意互動制度。拓寬政情民意互動渠道，搭建形式多樣的溝通平台，宣傳政策，公布政情，溝通情況，暢通民意，接受民眾監督，促進決策民主化和科學化，逐步把民眾利益訴求納入制度化、規範化、法制化的軌道。
（二）進一步深化鄉鎮機構改革
堅持轉變職能、權責一致、強化服務、改進管理、提高效能的原則，進一步深化鄉鎮機構改革，最佳化機構設定，精簡機構人員，提高行政效率，建立行為規範、運轉協調、公開透明、廉潔高效的農村基層管理體制和運行機制。
深化鄉鎮黨政機構改革。綜合設定鄉鎮黨政機構，一般應控制在3—4個以內。嚴格控制領導職數，鄉鎮領導職數一般控制在5—9名，實行黨政領導交叉任職，提倡鄉鎮黨委書記和鄉鎮長一人兼。全面推行崗位目標責任制。
深化鄉鎮事業單位改革。推行政事分開，實行公益性職能和經營性職能分開，大力整合鄉鎮事業站所。原鄉鎮事業站所承擔的行政管理職能收歸鄉鎮政府承擔，原鄉鎮事業站所受委託承擔的行政執法職能原則上上劃縣直有關主管部門，也可保留在鄉鎮公益性事業單位。綜合設定精幹高效的公益性事業單位，經費主要由財政保障。經營性服務單位實行市場化運作。按照國家規定加快建立鄉鎮事業單位人員社會保障制度。鄉鎮不再保留和設立自收自支事業單位。
加強機構編制管理。建立編制、組織、人事、財政等部門間的協調機制，鄉鎮行政編制和事業編制由省重新核定控制數，實行總量控制。全面推行鄉鎮人員編制實名制管理，嚴把鄉鎮機構進人關，在5年內鄉鎮機構編制和財政供養人員數量只減不增。
深化幹部人事制度改革。堅持“公開、平等、競爭、擇優”的原則，在鄉鎮黨政機關、事業單位普遍實行競爭（競聘）上崗和“凡進必考”制度。關心愛護鄉鎮幹部，妥善安置分流人員。農村稅費改革中省里實行的鄉鎮機構改革分流人員安置政策，繼續適用於此次改革試點。
積極穩妥地推進鄉村區劃的合理調整。全省鄉村規模原則上可定為：平原地區鄉鎮5萬人以上，行政村0.4萬人以上；丘陵地區鄉鎮3萬人以上，行政村0.3萬人以上；山區鄉鎮1.5萬人以上，行政村0.15萬人以上。平原、丘陵、山區縣城人口分別為10萬、8萬和5萬人以上，中心鎮人口分別達到7萬、5萬和2萬人以上。鄉村區劃調整要同社會主義新農村建設規劃結合起來，現有規模超過上述標準的不必劃小。
各有關部門要積極支持鄉鎮機構改革工作，不得以機構“上下對口”、項目安排、資金分配、年終考核等手段干預鄉鎮機構設定和人員配備。鼓勵各地積極開展縣級行政管理體制改革，根據實際需要科學合理設定機構，壓縮編制，精簡人員，為鄉鎮機構改革提供有利條件。
（三）深化農村義務教育管理體制改革
全面貫徹黨的教育方針，深化農村教育改革，堅持公共教育資源向農村傾斜，逐步縮小城鄉教育發展差距，推動公共教育協調發展。
全面推進農村義務教育經費保障機制改革。建立和完善政府投入辦學、各級責任明確、財政分級負擔、經費穩定增長的農村義務教育經費保障機制。各級政府要強化對義務教育的保障責任，確保農村義務教育經費的正常投入。不準減少本級政府對農村義務教育應承擔的經費投入；不準挪用學校公用經費發放教師津貼；不準亂收費加重學生的經濟負擔。縣級人民政府在財政預算中要將義務教育經費單列並納入財政預算。對農村中國小的教育經費實行縣級集中管理。縣級財政用於實施義務教育財政撥款的增長比例應當高於財政經常性收入的增長比例。從2007年起，全部免除農村義務教育階段學生學雜費,繼續對貧困家庭學生免費提供教科書並補助寄宿生生活費。
加快教育體制改革和機制創新。縣級機構編制部門要嚴格中國小教職工的編制管理，實行總量控制、動態管理。縣級教育行政部門在核定的編制總額內，具體分配農村中國小教職工編制，均衡配置本行政區域內學校師資力量。全面實施教師資格準入制度，創新教師補充機制，堅決清退不合格和超編教職工，全面建立教職工聘用和考核制度，切實提高教職工綜合素質，建立教育教學質量監測考評制度。對教師編制缺額嚴重的縣（市、區），結合縣鄉機構改革和促進高校畢業生就業工作，由縣級教育部門根據國家和省的相關規定，面向社會，統一招聘(選聘)。
加快教育部門自身改革，創新教育管理體制和機制。教育主管部門要進一步轉變職能，改進作風，改善管理，強化服務，不斷提高教育管理水平。要進一步改進和完善教育督導制度，堅持以人為本，尊重教育教學規律，為教育教學服務，使督導制度更加科學全面，並將督導工作重點逐步轉到提高教育質量和辦學水平上來。
合理配置城鄉教育資源。加強薄弱學校建設，積極做好城鎮支援農村，強校支援弱校工作，促進教育均衡發展。建立健全城鎮教師、大學畢業生到農村支教制度和特設教師崗位制度。加快危房改造步伐，除利用國家開發銀行貸款和爭取中央補助外，其餘資金全部由省財政統籌解決，用2年時間全面完成現存農村中國小D級危房改造任務。全面實施農村遠程教育工程。合理調整農村教育布局，嚴禁超標準建設和搞不切實際的各種達標升級活動，提高教育資源利用效率。
（四）完善縣鄉財政管理體制改革
繼續推進和完善“省直管縣”財政管理體制改革和“鄉財縣管鄉用”財政管理方式改革。
加快建立覆蓋農村的公共財政制度。調整財政支出結構，不斷增加對農業和農村的投入，特別要加大財政在農村教育、衛生、文化、就業服務、社會保障、生態環境、公共基礎設施、社會治安等方面的投入。財政新增教育、衛生、文化等事業經費和固定資產投資增量主要用於農村，逐步加大政府土地出讓金用於農村的比重。進一步擴大新型農村合作醫療試點，建立健全農村醫療救助制度，逐步改善農村醫療衛生條件。加強公益性文化設施建設，加快建立覆蓋農村的公共文化服務體系。建立農村最低生活保障制度，有條件的地方先行探索建立多種形式的農村養老保險制度。完善農村五保戶供養和災民救助制度。
明確劃分縣鄉財政收入範圍。按照便於征管的原則，將適合鄉鎮征管的收入全部留給鄉鎮，合理確定鄉鎮財政收入基數，充分調動鄉鎮加快發展、增收節支的積極性。
合理界定縣鄉政府支出責任。鄉鎮政府主要承擔鄉鎮財政供給人員經費，鄉鎮財政供給單位正常運轉經費，以及鄉鎮社會事業發展支出。農村中國小人員和公用經費、鄉鎮衛生院補助經費等按有關政策規定列入縣級財政支出範圍。對於財力確實難以保障基本支出需要的鄉鎮，縣級財政對缺口部分要從體制上予以補助，建立鄉鎮財力與其承擔的支出責任相匹配的財政體制。鄉鎮財政供給人員工資全部上收縣級財政統一標準、統一時間發放。落實和完善財政對村級的補助制度，逐步探索建立村幹部社會養老保險制度。
著力解決縣鄉財政困難。加大對縣鄉的一般性轉移支付力度，縣對鄉鎮轉移支付規模要隨縣級財力增長而逐步增加，對政策性因素或自然災害影響鄉鎮預算執行的，縣級財政要在財力上予以補助，增強鄉鎮財政保障能力。規範專項補助。各級財政給基層的轉移支付和補助要堅決落實到位，不能把基本支出缺口留給鄉鎮一級。
建立對農村“一事一議”公益事業財政獎補政策，逐步形成以政府投入為引導、農民積極籌資投勞、社會力量廣泛參與的多元化投入體系。積極開展農村公益事業產權制度改革試點。
（五）建立健全農村基本公共服務體系
創新公共服務體制，改進公共服務方式，提高公共服務質量，逐步建立健全政府扶持和市場引導相結合、多元化的農村基本公共服務體系。
完善為民服務全程代理制。建立和完善以鄉鎮政務服務中心為龍頭，縣、鄉、村三級聯動的為民服務全程代理網路。對農民需要辦理的事項，要簡化辦事程式，創新管理制度，採取統一受理、分類承辦、上下聯動、限時辦結的方式，實行一個中心對外、一個視窗受理、一條龍服務，為民眾和基層提供方便快捷優質服務。鄉鎮不單設為民服務機構，不新建為民服務場所，不新增機構、編制和人員，不準搞強迫代理。
改革和加強基層農業技術推廣體系建設。縣級農技推廣機構實行綜合設定，在鄉鎮或跨鄉鎮設定區域站，或派出農技人員。畜牧獸醫機構按照《安徽省人民政府關於推進獸醫管理體制改革的實施意見》設定。農村經營管理系統不再列入基層農技推廣體系，農村土地承包管理、農民負擔監督管理、農村集體資產財務管理等行政職能列入政府職責。確保在一線工作的農技人員不低於全縣農技人員總編制的三分之二，專業農技人員的比例不低於80%，並保持各專業人員之間的合理比例。公益性農技推廣機構人員編制不得與經營性服務人員混崗混編。各級財政對公益性推廣機構履行職能所需經費要給予保證，並納入財政預算。
積極探索農村公共服務的有效實現形式。積極推進水利等涉農部門管理機制和經費保障機制改革，增強其為“三農”服務能力，提高服務效率。逐步推行和規範政府“花錢買服務”、“以錢養事”等可行辦法，支持專業合作經濟組織、農產品行業協會等社會組織參與公共服務，其他有利於為農民提供公共服務的形式，也都可以進行嘗試。
（六）強化改革配套措施
認真實施體現科學發展觀要求的綜合考核評價辦法。建立與鄉鎮組織新職能相適應的工作考核評價體系，突出對發展現代農業、推進新農村建設和構建和諧社會的績效進行考核，將農民和服務對象的評價作為重要的考核依據。
積極整合財政支農資金。堅持以縣級為主，以現代農業和新農村建設的各項規劃為依據，以主導產業、優勢區域和重點項目為平台，以切實提高支農資金使用整體效益為目的，積極開展支農資金整合試點。支農資金的整合，由財政部門牽頭，建立支農投資規劃、計畫銜接和部門信息溝通工作機制。加強對支農資金的監管，確保資金使用安全。
穩妥開展鄉村債務清理化解工作，制止新債發生。各地要積極探索化解鄉村債務的有效辦法，積累經驗，逐步推開。要牢固樹立控制新債、化解債務也是政績的觀念，健全和落實對縣鄉領導幹部控制和化解鄉村債務工作的考核制度。全面清理核實鄉村債務，徹底摸清債務底數,建立完整齊全的債務管理檔案和台賬，鎖定舊債。在此基礎上，分清債務結構，明確債務責任，綜合運用經濟、法律、行政等手段，區別情況，分類處理，逐步化解。結合實際情況確定化解債務的優先順序，注意優先化解與農民利益直接相關、基層矛盾比較集中的農村義務教育、基礎設施建設和社會公益事業發展等方面的債務。認真落實我省關於豁免農業稅尾欠的政策，妥善解決鄉村幹部個人墊付農業稅問題。省、市要安排一定獎勵資金，鼓勵基層主動化解鄉村債務。嚴格執行制止新債的各項制度，加大監督檢查力度，嚴肅查處違反規定發生新債的各種行為。特別是在新農村建設中，決不允許盲目舉債搞建設。
建立健全農民負擔監管機制。堅持標本兼治，強化約束機制，推進基層民主監督，健全法制保障，做到預防與查處相結合。繼續堅持減輕農民負擔工作政府主要領導負責制和“誰主管、誰負責”的部門責任制。嚴格規範涉及農民負擔的行政事業性收費、罰款等管理，加強對涉及農民負擔檔案出台、項目公示的審核。有關部門要加強對村民“一事一議”籌資籌勞、向專業合作經濟組織收費、財政對農民補貼補償和對村級補助資金等事項的監管。加強對村級組織收費的監管，嚴禁政府部門或單位委託村級組織向農民收取稅費，嚴禁將部門或單位經費缺口轉嫁給村級組織，嚴禁村級組織擅自設立項目向農民收費，或採用押金、違約金、罰款等不合法方式約束村民、管理村務。加強村級財務管理，健全民主理財，加強審計監督，促進村級財務監管工作經常化、規範化和制度化。
三、加強對農村綜合改革試點工作的領導
（一）加強組織領導。各地、各部門一定要從全局和戰略的高度，充分認識推進農村綜合改革試點的緊迫性、艱巨性和長期性，堅持正確的改革方向，統一思想，堅定信心，擺上位置，加強領導。各級黨委、政府要把農村綜合改革工作列入重要議事日程，主要領導親自抓、負總責。要加強組織協調，對各項改革措施做到周密部署，細緻安排，充分發動幹部民眾參與改革，調動一切積極因素支持改革，堅定不移地通過深化改革破除各種障礙。按照上下統一的要求，建立健全統一、協調、高規格的農村綜合改革領導機構和辦事機構，賦予相應的工作職能，充實力量，配備專職人員，為改革提供堅強的組織保障。省財政將安排一定資金，對各地推進農村綜合改革給予獎勵補助。
（二）認真制定方案。各地要在吃透中央和省里精神的基礎上，全面開展調查研究，廣泛聽取廣大幹部民眾的意見，借鑑其他地方的經驗，抓住制約農村經濟社會發展的突出矛盾和問題，找準改革的突破口和切入點，使改革方案科學合理符合實際，具有較強的針對性和實效性。各市、縣（市、部分區）都要制定改革試點方案，並報省農村綜合改革領導小組備案。其中，縣（市、部分區）方案由市級審批。
（三）形成改革合力。各級黨委、政府的有關工作部門要服從、服務於農村綜合改革大局，認真履行自己的職責，積極支持和配合搞好改革試點工作。省直有關部門要抓緊制定具體的改革實施意見。要把農村綜合改革試點與新農村建設緊密結合起來，統籌兼顧，協調推進，並注意做好農村綜合改革與其他改革政策之間的配套銜接工作。要妥善化解改革中的各種矛盾，營造良好的改革環境。已經先行試點的縣（市、區）要繼續完善各項改革措施，鞏固和擴大改革成果，為全省提供更多有益的經驗。
（四）嚴肅改革紀律。加強對改革試點的黨紀監督、行政監督和社會輿論監督。嚴禁從局部利益或部門利益出發阻礙改革，嚴禁陽奉陰違、弄虛作假、做表面文章。對在改革試點中不顧大局、違反紀律、以權謀私的單位和個人，要給予黨紀、政紀處分，觸犯法律的要依法處理。
