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意見各省、自治區、直轄市高級人民法院，解放軍軍事法院，新疆維吾爾自治區高級人民法院生產建設兵團分院：
現將《最高人民法院關於依法保護行政訴訟當事人訴權的意見》印發給你們，請結合工作實際，認真貫徹落實。
二○○九年十一月九日
行政訴訟法施行以來，人民法院依法受理和審理了大量行政案件，有效化解了行政爭議，維護了人民民眾合法權益，促進了行政機關依法行政，行政審判的特殊職能作用日益彰顯。但是，行政訴訟“告狀難”現象依然存在，已經成為人民民眾反映強烈的突出問題之一。為不斷滿足人民民眾日益增長的司法需求，切實解決行政訴訟有案不收、有訴不理的問題，現就進一步重視和加強行政案件受理，依法保護當事人訴訟權利，切實解決行政訴訟“告狀難”問題，提出如下意見：
一、切實提高對行政案件受理工作重要性的認識
行政訴訟制度是保障最廣大人民民眾利益最有效、最直接的法律制度之一，是新形勢下解決人民內部矛盾的一種有效方式，是維護社會和諧穩定的重要手段。行政訴訟受理渠道是否暢通，是這一優良司法制度能否有效發揮功能和作用的前提。訴權保障不力，公民的合法權益就難以有效救濟，人民民眾日益增長的司法需求就不可能得到滿足。隨著社會利益格局日益多元化和複雜化，特別是受國際金融危機的影響，行政糾紛日益增多，日趨複雜多樣化，有的還呈現出突發性、群體性、極端性的特點。只有暢通行政訴訟渠道，才能引導人民民眾以理性合法的方式表達利益訴求，最大限度地減少社會不和諧因素，增進人民民眾與政府之間的理解與信任。訴訟渠道不暢，必然導致上訪增多，非理性行為加劇，必將嚴重影響社會和諧穩定，削弱人民法院行政審判“為大局服務，為人民司法”的職能作用。各級人民法院必須充分理解司法權源於人民、屬於人民、服務人民、受人民監督的根本屬性，從貫徹落實黨的十七屆四中全會精神和實現司法的人民性的高度，充分認識行政案件受理工作的重要性，認真抓好行政案件受理工作，切實解決行政訴訟“告狀難”問題。
二、不得隨意限縮受案範圍、違法增設受理條件
行政訴訟法和相關司法解釋根據我國國情和現階段的法治發展程度，設計了符合實際的行政案件受案範圍，這是人民法院受理行政訴訟案件的法定依據。各級人民法院要全面準確理解和適用，不得以任何藉口隨意限制受案範圍。凡是行政訴訟法明確規定的可訴性事項，不得擅自加以排除；行政訴訟法沒有明確規定但有單行法律、法規授權的，也要嚴格遵循；法律和司法解釋沒有明確排除的具體行政行為，應當屬於人民法院行政訴訟受案範圍。不僅要保護公民、法人和其他組織的人身權和財產權，也要順應權利保障的需要，依法保護法律、法規規定可以提起訴訟的與人身權、財產權密切相關的其他經濟、社會權利。要堅決清除限制行政訴訟受理的各種“土政策”，嚴禁以服務地方中心工作、應對金融危機等為藉口，拒絕受理某類依法應當受理的行政案件。要準確理解、嚴格執行行政訴訟法和相關司法解釋關於起訴條件、訴訟主體資格、起訴期限的規定，不得在法律規定之外另行規定限制當事人起訴的其他條件。要正確處理起訴權和勝訴權的關係，不能以當事人的訴訟請求明顯不成立而限制或者剝奪當事人的訴訟權利。要正確處理訴前協調和立案審理的關係，既要充分發揮訴前協調的作用，又不能使之成為妨礙當事人行使訴權的附加條件。要全面正確審查起訴期限，對不屬於起訴人自身原因超過起訴期限的，應當根據案件具體情況依法提供有效救濟。
三、依法積極受理新類型行政案件
隨著形勢的發展和法治的進步，行政行為的方式不斷豐富，行政管理的領域不斷拓展，人民民眾的司法需求不斷增長，行政爭議的特點不斷變化。各級人民法院要深入了解各階層人民民眾的生活現狀和思想動向，了解人民民眾對行政審判工作的期待，依法受理由此引發的各種新類型案件，積極回應人民民眾的現實司法需求。要依法積極受理行政給付、行政監管、行政允諾、行政不作為等新類型案件；依法積極受理教育、勞動、醫療、社會保障等事關民生的案件；依法積極受理政府信息公開等涉及公民其他社會權利的案件；積極探討研究公益訴訟案件的受理條件和裁判方式。對新類型案件拿不準的，應當在法定期間先予立案，必要時請示上級人民法院，不得隨意作出不予受理決定。
四、完善工作機制，改進工作作風
行政案件立案專業性較強。各級人民法院的立案庭和行政庭要在行政案件受理環節加強協調、溝通與配合。要嚴格執行行政訴訟法和司法解釋有關受理案件的程式制度，對於當事人的起訴要在法定期限內立案或者作出裁定；不能決定是否受理的，應當先予受理，經審查確實不符合法定立案條件的，裁定駁回起訴。要認真執行《關於行政案件管轄若干問題的規定》，對於起訴人向上一級人民法院起訴的，上一級人民法院應當依法及時作出處理，符合受理條件的，督促有管轄權的人民法院立案受理，也可以直接立案後由自己審理或者指定轄區其他人民法院審理。要改進工作作風，強化便民措施，簡化立案環節，豐富立案方式，方便民眾訴訟。對於情況緊急且涉及人民民眾切身利益或公共利益符合立案條件的案件，要及時立案，儘快審理。要大力推行訴訟引導和指導、權利告知、風險提示等措施，由於起訴人法律知識不足導致起訴狀內容欠缺、錯列被告等情形的，應當給予必要的指導和釋明，不得未經指導和釋明即以起訴不符合條件為由予以駁回。要增強司法公開和透明，對依法不予受理或駁回起訴的，必須依法出具法律文書，並在法律文書中給出令人信服的理由。
五、加強對行政案件受理工作的監督
上級人民法院要通過審理抗訴和申訴案件、受理舉報、案件評查、專項檢查、通報排名等各種措施，進一步加強對下級人民法院行政案件立案受理工作的指導和監督，切實防止因當事人告狀無門而引發到處上訪、激化社會矛盾的事件發生。要健全完善行政審判績效考核辦法，加大因違法不受理案件導致申訴信訪的考核權重。要嚴格執行《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法（試行）》的規定，對於違反法律規定，擅自對應當受理的案件不予受理，或者因違法失職造成嚴重後果的責任人員，要依法依紀嚴肅處理。要堅決抵制非法干預行政案件受理的各種違法行為，徹底廢除各種違法限制行政案件受理的“土政策”。對於干預、阻礙人民法院受理行政案件造成惡劣影響的，應當及時向當地黨委、紀檢監察機關和上級人民法院反映，上級人民法院要協助黨委和紀檢監察機關作出嚴肅處理。
六、努力營造行政案件立案受理的良好外部環境
要通過典型案例、普法宣傳、訴訟指導等多種途徑，加大行政訴訟法的宣傳力度，提高當事人參與行政訴訟的能力和水平，引導人民民眾通過理性合法的方式主張權利；要切實提高行政案件的辦案質量，千方百計降低訴訟成本，縮短訴訟周期，加大執行力度，增強行政審判的公信力；要進一步改進工作作風，增強服務意識，提高服務水平，為人民民眾提供更加便捷的救濟；要採取強有力的法律保護手段，嚴厲查處打擊報復當事人的行為，使人民民眾敢於運用法律手段維護自己的合法權益。要建議政府和有關部門正確理解和評價行政訴訟敗訴現象，修改和完善相關考評制度，防止和消除由此產生的負面影響。要更加主動自覺地爭取黨委的領導和人大的監督，取得政府機關及社會各界的支持。通過不懈努力，使行政案件受理難、審理難、執行難問題得到根本解決，使行政訴訟制度在保護合法權益，促進依法行政，化解行政爭議，維護和諧穩定中發揮更加積極的作用。
關於保護行政訴訟當事人訴權的意見
民意溝通信箱反映行政訴訟“告狀難”
最高人民法院有關負責人介紹，行政訴訟法施行以來，人民法院依法受理和審理了大量行政案件，有效化解了行政爭議，維護了人民民眾合法權益，促進了行政機關依法行政，行政審判的特殊職能作用日益彰顯。但是，從最高人民法院開通的民意溝通信箱徵集的意見來看，行政訴訟“告狀難”現象依然存在。最高人民法院為此進行了深入調研，並在此基礎上出台了這個《意見》。
《意見》指出，行政訴訟制度是保障最廣大人民民眾利益最有效、最直接的法律制度之一，是新形勢下解決人民內部矛盾的一種有效方式，是維護社會和諧穩定的重要手段。行政訴訟受理渠道是否暢通，是這一優良司法制度能否有效發揮功能和作用的前提。訴權保障不力，公民的合法權益就難以有效救濟，人民民眾日益增長的司法需求就不可能得到滿足。
不得隨意抬高“民告官”訴訟“門檻”
《意見》要求，各級人民法院要全面準確理解和適用行政訴訟法和相關司法解釋，不得以任何藉口隨意限制受案範圍。凡是行政訴訟法明確規定的可訴性事項，不得擅自加以排除；行政訴訟法沒有明確規定但有單行法律、法規授權的，也要嚴格遵循；法律和司法解釋沒有明確排除的具體行政行為，應當屬於人民法院行政訴訟受案範圍。
行政訴訟不僅要保護公民、法人和其他組織的人身權和財產權，也要依法保護法律、法規規定可以提起訴訟的與人身權、財產權密切相關的其他經濟、社會權利。《意見》規定，嚴禁以任何非法定理由為藉口，拒絕受理某類依法應當受理的行政案件。要準確理解、嚴格執行行政訴訟法和相關司法解釋關於起訴條件、訴訟主體資格、起訴期限的規定，不得在法律規定之外另行規定限制當事人起訴的其他條件。要正確處理起訴權和勝訴權的關係，不能以當事人的訴訟請求明顯不成立而限制或者剝奪當事人的訴訟權利。要正確處理訴前協調和立案審理的關係，既要充分發揮訴前協調的作用，又不能使之成為妨礙當事人行使訴權的附加條件。要全面正確審查起訴期限，對不屬於起訴人自身原因超過起訴期限的，應當根據案件具體情況依法提供有效救濟。
面對行政行為方式不斷豐富、行政管理領域不斷拓展的新形勢，《意見》要求各級人民法院積極回應人民民眾的現實司法需求，依法積極受理行政給付、行政監管、行政允諾、行政不作為等新類型案件；依法積極受理教育、勞動、醫療、社會保障等事關民生的案件；依法積極受理政府信息公開等涉及公民其他社會權利的案件；積極探討研究公益訴訟案件的受理條件和裁判方式。
改進工作作風，完善立案工作機制
行政案件立案專業性較強。各級人民法院的立案庭和行政庭將在行政案件受理環節加強協調、溝通與配合。《意見》對完善工作機制，改進工作作風作出了具體規定。對於當事人的起訴要在法定期限內立案或者作出裁定；不能決定是否受理的，應當先予受理，經審查確實不符合法定立案條件的，裁定駁回起訴。對於起訴人向上一級人民法院起訴的，上一級人民法院應當依法及時作出處理，符合受理條件的督促有管轄權的人民法院立案受理，也可以直接立案後由自己審理或者指定轄區其他人民法院審理。
《意見》要求，對於情況緊急且涉及人民民眾切身利益或公共利益符合立案條件的案件，要及時立案，儘快審理。大力推行訴訟引導和指導、權利告知、風險提示等措施，由於起訴人法律知識不足導致起訴狀內容欠缺、錯列被告等情形的，應當給予必要的指導和釋明，不得未經指導和釋明即以起訴不符合條件為由予以駁回。增強司法公開和透明，對依法不予受理或駁回起訴的，必須依法出具法律文書並在法律文書中給出令人信服的理由。
加強立案監督指導，廢除違法限制受案“土政策”
《意見》強調，要加強對行政案件受理工作的監督。上級人民法院要通過審理抗訴和申訴案件、受理舉報、案件評查、專項檢查、通報排名等各種措施，進一步加強對下級人民法院行政案件立案受理工作的指導和監督，切實防止因當事人告狀無門而引發到處上訪、激化社會矛盾的事件發生。對於違反法律規定，擅自對應當受理的案件不予受理，或者因違法失職造成嚴重後果的責任人員，要依法依紀嚴肅處理。
《意見》同時要求，要堅決抵制非法干預行政案件受理的各種違法行為，徹底廢除各種違法限制行政案件受理的“土政策”。對於干預、阻礙人民法院受理行政案件造成惡劣影響的，應當及時向當地黨委、紀檢監察機關和上級人民法院反映，上級人民法院要協助黨委和紀檢監察機關作出嚴肅處理。
