發展歷史
春秋
資料圖：一輛運鹽貨車上寫著“食鹽專營，利國利民”漢朝
漢武帝時在“理財家”桑弘羊的建議下，為了加強中央集權，從富商豪強手中奪回鹽鐵等重要經濟事業，扭轉國家的財政困難局面，也曾推行了鹽鐵官營和酒類專賣。漢武之後舉行了著名的鹽鐵會議，廢除鐵酒專營，部分放鬆鹽業專營。這種鬆弛狀態一直維持到唐朝安史之亂，此後食鹽專賣再度強化。
唐朝
有“官鹽”就有私鹽，凡有管制的地方必然存在走私和黑市。而一些著名私鹽販子也寫入了章回演義，最著名的私鹽販子就是“他年我若為青帝，報與桃花一處開”“待到秋來九月八，我花開後百花殺”的黃巢，唐朝末期一度攻破長安，打破了唐末軍閥割據混戰的黑暗社會的僵死局面。
清初
清代最富的鹽商，擁有資金千萬兩，少的也有一二百萬兩。以乾隆三十七年為例，揚州鹽引銷售量153萬引，一引等於200到400斤，一引鹽在海濱是0.64兩白銀，運到揚州來以後加上運費、鹽稅，達到1.82兩左右，從揚州運到東南六省零售價10兩左右，價錢翻了十倍不止。揚州鹽商每年賺銀1500萬兩以上，上交鹽稅600萬兩以上，占全國鹽課60%左右。這一年，中國的經濟總量是全世界的32%，揚州鹽商提供的鹽稅占了全世界8%的經濟總量。
歷史記載
鹽專賣制度在中國存在歷史十分久長，從春秋戰國齊國開始一直到新中國成立，幾乎伴隨封建社會整個發展過程。專賣古稱“禁榷”，禁的意思是禁止，榷的意思是獨木橋，禁榷合起來就是自己獨占，不允許他人涉及經營。具體到鹽專賣制度，它是封建統治階級人為制訂並設立，由其獨占食鹽生產和銷售渠道，從中賺取巨額利潤，增加財政收入的一整套制度安排。封建社會中那些具有理財意識的士大夫們對此有一個形象的描述，“利出一孔”，它的形象之處就在於只看到利益，卻不去看這利益是如何產生的。統治階級巧妙地借用了鹽所具有的商品外觀形式，掩蓋其掠取民眾財富的實質。
一、專賣制度下失去商品屬性的鹽
鹽是人類生產和生活的必需品之一，社會需求量大，消費彈性極小。在封建社會大部分生產和生活資料自給自足的情況下，鹽卻不可能自給自足，必須從外界獲得。在中國古代社會，鹽鐵茶酒是少數幾項大宗交易商品，但這些商品在不同時期都曾實行專賣，鹽是其中實行專賣時間最長，範圍最廣，造成經濟影響最大的品種。在專賣制度下，商品屬性較之於其在自由生產流通條件下的情形發生很大的變化。商品之所以成為商品有其內在規定性條件，根據政治經濟學的分析，自由買賣和等價交換是商品的內在屬性，也是某一物品成為商品的必要條件。在鹽專賣制度下，鹽的生產、銷售和定價都由官府組織執行，導致其商品屬性退化。
第一，看鹽的生產。鹽的生產者為鹽戶，雖然工作方式與其它手工業者相同，但因為鹽是專賣品使得鹽戶與其他手工業者截然不同。鹽戶身份與普通人不同，單獨另立戶籍，在官府中有專門的部門管理，不得轉換其他行業或逃徒，失去人身自由。製鹽生產工具和原材料均由官府提供，所產之鹽也必須全部上交官府，官府發給工本錢和糧食。除官府認定的鹽戶外，其他任何人不得從事鹽的生產活動，違者處以重罪。由此可以看出，官府是以行政權力壟斷了鹽的生產，這與一般情況下的壟斷生產者有根本不同，它既不是由於生產規模效率導致的自然壟斷，也不是由專利或技術障礙造成的法律壟斷，完全是官府，也就是擁有行政權力的一方利用自身的行政權力創造出來的行政壟斷。
第二，再看鹽價。鹽的價格雖然在各個朝代有所不同，但總體水平是遠高於其生產成本，且總體趨勢呈上升狀態，隨著官府財政狀況的不斷惡化而不斷調高。
唐代前期鹽業政策為民眾自由經營，官府徵稅，安史之亂發生後，財政狀況惡化，開始實施鹽專賣政策，因此，這一段時期鹽價的變化為分析鹽專賣制度對鹽價的影響提供了絕好的分析樣本。
《新唐書·食貨四》載:天寶、至德年間(公元750年前後)，鹽每斗十錢，……及琦為諸州榷鹽鐵使，盡榷天下鹽，斗加時價百錢而出之，為錢一百一十。……貞元四年(公司789年)，淮南節度使陳少游奏加民賦，自此江淮鹽每斗亦增二百，為錢三百一十，其後復增六十，河中兩池鹽每斗為三百七十。
對這段史料可以從兩個方面加以分析。一是鹽專賣實施前後鹽價三十六倍的驚人上漲幅度，從其他經濟史資料分析斷然可以排除鹽的生產驟然萎縮而導致供求比例嚴重失衡進而推動鹽價大幅上升的可能性。在鹽每斗十錢的情況下，假定七錢為補償生產成本，三錢為正常經營利潤，假定鹽的生產成本沒有出現大幅波動，按此計算，鹽價在每斗三百七十錢時官府可獲得一百二十倍的超額利潤。二是官府可以根據自身財政需要隨意提高鹽價，通過鹽專賣就可以做到財政的“量出為人”。在有行政權力介入並且其動機是為自身謀利的情況下，價值規律蕩然無存。這也就可以解釋為什麼在一個朝代里為什麼鹽價呈現出前低後高的態勢。隨著朝代的延續，吏治腐敗狀況不斷加重，財政收支狀況隨之惡化，於是官府不斷提高鹽價，加重掠奪民眾財富，增加財政收入以維持官僚機構運轉，直至民眾起義反抗，改朝換代，如此循環周而復始。
第三，看抑配。抑配也叫戶口食鹽法，是官府用強制攤派的辦法，將官鹽按人頭數配發到民眾各家各戶，並直接按官定鹽價催收貨幣或糧食，並且將官鹽抑配額作為地方官吏考績標準。如此官鹽銷售法，商品買賣自由自願的交易原則徹底消失。即使是在由鹽商運輸和銷售的情況下，鹽商也是由官府指定的商人擔當，並只能在官府劃定的區域內銷售。其他人運銷食鹽都被視為非法，處以重罪。
東漢時期章帝雖然也實施了鹽鐵專賣政策，但時間不長，只有短短几年便廢除了，其原因主要是東漢自和帝以後日益衰落，不可能大規模地組織鹽鐵專賣。魏晉南北朝時期，諸侯割據，時局動盪，鹽專賣時斷時續，各政權的財政收入主要以個體小農所納賦稅為主。這兩個時期的情況從反面證明了鹽專賣制度完全是依託在行政權力之上的行政經濟行為，當政治權力不夠強大或不具備完整的設定時，鹽專賣制度便無法實施。
二、作為掠奪民眾財富工具的鹽
唐太宗李世民的“舟水論”是這一關係很好的闡述。鹽專賣制度獲利的隱蔽性充分滿足了統治階級搜刮民眾財富與保證政權穩定性的雙重目標，《鹽鐵論·非鞅》所載封建士大夫的議論充分表達了這樣的思想。“故利用不竭而民不知，地盡西河而民不苦。鹽鐵之利，所以佐百姓之急，足軍旅之費，務蓄積以備乏絕，所給甚眾，有益於國，無害於人。”在這裡封建統治階級給自己搜刮鹽利鋪陳了無數溢美之詞，但事實上，國只是封建統治者之家，所謂有益於國，只是統治階級財政更加寬裕，國富與民富無關。而“足軍旅之費”同樣是無稽之談，因為統治階級在向民眾徵收的賦稅之中已包含了軍費開支內容。
三、利益的不一致性
明朝初期鹽專賣實行開中法，商人納糧於邊，官府償以鹽引，商人憑鹽引在指定鹽場支鹽，然後到官府指定的銷售區域派賣。開始時軍、民、商各得其利，運行狀況良好，但到後來，開中為官僚所把持，少納糧，納次糧，還要多支鹽，支好鹽，正當鹽商受到嚴重排擠，從原來“旦輸粟夕受鹽”變成“祖孫相代不得者”。統治集團為了解決這一矛盾，推出了“余鹽買補”，余鹽是鹽戶在製鹽過程中多生產的超出官府收購正鹽額度以外的部分。朝廷本意是對不能支取到正鹽的鹽商通過購買鹽戶余鹽來給予補償。但這一政策的執行仍然掌握在官僚集團手中，執行官員串通同黨，或與奸商勾結，暗箱操作，余鹽之利盡落其手，最終使統治集團解決鹽商守支問題的計畫徹底落空。
四、鹽專賣制度的演化方式
然而，由於我國封建社會制度變化過程極其緩慢，鹽專賣制度變化過程也不例外，從春秋戰國直到清代，耗費了二千多年的時間才走完這一過程。還須強調的一點是，從唐至清每一朝代，鹽利收入都與田賦收入基本相當，也就是說，雖然鹽專賣過程民營化提高了效率，減少了產、運、銷過程中的成本，這一塊利益仍是被統治集團占取，並與官僚集團分享，民眾福利並未得到絲毫改進。
主要特點
作用
食鹽專營食鹽專營已持續近20年，上世紀90年代，中國為實現“2000年消除碘缺乏病”的目標，儘快普及碘鹽，由國務院在1994年發文同意“對食鹽實行專營”。在特定的歷史階段，食鹽專營制度為中國消除碘缺乏危害發揮了積極作用。但是從國際經驗看，普及碘鹽也與食鹽專營並沒有必然聯繫。據國際控制碘缺乏病理事會（ICCIDD）的統計，世界上碘鹽覆蓋率超過90%的國家有30多個，而只有中國等少數國家實行食鹽專營體制。
2.保障居民用鹽安全
在很多場合，中鹽公司都強調實行食鹽專營是為了消費者的食品安全著想，防止工業鹽的滲透。但是工業鹽多出的雜質基本上都是水分，並不比食用鹽有更多的重金屬，也不含亞硝酸鈉，禁止工業鹽食用的目的是為了鹽業暴利，不是因為工業鹽有害。
因為工業鹽有時也指亞硝酸鈉，所謂吃工業鹽中毒就是誤食了亞硝酸鈉，而鹽業部門常年宣傳的“工業鹽中毒”，也都是亞硝酸鈉誤食事件。工業鹽和亞硝酸鈉相提並論，似乎是有意的混淆。一位鹽業專家稱，“工業鹽長期被當作有毒物質炒作，妖魔化，很大程度是鹽業系統維護專營體制的宣傳。”
3.保障國家財政收入
中國歷史上長期實行鹽業專營，當時的財政官員之所以堅決主張專營，主要出於稅收考慮，因為這是民眾不可或缺的東西，控制住鹽，就控制住了稅收的命脈。但隨著社會的發展，鹽業對稅收的貢獻已經今非昔比，食鹽專營在增加財政收入方面的作用已日漸減少：鹽稅占國家稅收的百分比已由1950年的5.49%下降至2006年的0.04%。
弊端
食鹽專營在實踐中往往政企合一，即“一套機構、兩塊牌子”，當地的鹽業公司承擔了行業管理和監督執法的職能。由此帶來了不少弊端。
1.壟斷導致腐敗。由於實行食鹽專營制度，形成一個封閉壟斷的系統，中鹽公司及各地鹽業公司既是運動員也是裁判員，其中利益巨大，很容易滋生腐敗。鹽業公司利用計畫調撥權控制製鹽企業，左手低價購入食鹽右手高價賣出，價格提高了四五倍。同時採取劃地分治的辦法割裂全國市場，造成貨無二價的狀況。
2.體制僵化、人員臃腫。中國鹽業協會有關負責人坦言，鹽業由於長期實行專營，缺乏市場意識，形成了濃厚的計畫色彩。鹽業公司制度僵化，人員老化，仍然按行政性公司模式管理，不少幹部職工鐵飯碗思想根深蒂固。據河北鹽業專營集團公司公開的數據顯示，全省160多個食鹽專營企業，有96個單位存在人員超編現象，超編多達1370人，造成部分單位人浮於事，經濟效益下滑，有的甚至長期虧損。
3.資源利用率低下。由於產銷脫節，企業和市場沒有直接關聯，形成鹽行業整體競爭力不強、資源浪費嚴重等問題。製鹽企業受制於食鹽專營計畫，沒有產品的商標、品牌，不能進入市場與消費者直接交易，只能按計畫調撥給鹽業公司經銷。製鹽企業主要以單一的製鹽為主，資源利用率很低。
具體措施
國家對食鹽的分配調撥實行指令性計畫管理。食鹽年度分配調撥計畫，由國務院計畫行政主管部門下達，國務院鹽業主管機構組織實施。
國家對食鹽批發實行批發許可證制度。經營食鹽批發業務，必須依法申請領取食鹽批發許可證。未取得食鹽批發許可證的，不得經營食鹽批發業務。
經營食鹽批發業務的企業，由省、自治區、直轄市人民政府鹽業主管機構審查批准，頒發食鹽批發許可證，並報國務院鹽業主管機構備案。
取得食鹽批發許可證，應當具備下列條件：
（一）有與其經營規模相適應的註冊資本
（二）有固定的經營場所
（三）有符合國家規定的倉儲設施
（四）符合本地區食鹽批發企業合理布局的要求。
食鹽批發企業應當按照國家計畫購進食鹽，並按照規定的銷售範圍銷售食鹽。食鹽零售單位和受委託代銷食鹽的個體工商戶、代購代銷店以及食品加工用鹽的單位，應當從當地取得食鹽批發許可證的企業購進食鹽。
食鹽定點生產企業、食鹽批發企業、食鹽零售單位和受委託代銷食鹽的個體工商戶、代購代銷店，應當執行國家規定的食鹽價格。
六次鹽改方案
從2001年起，國家曾制定過六次鹽改方案，試圖攻破鹽業專營的堡壘。
最早一次的鹽改方案，是國家經貿委鹽業管理辦公室2001年提出的，主張廢除和修改過時的《鹽業管理條例》和《食鹽專營辦法》；實行鹽業管理和經營的政企分開，管理職能從鹽業公司中分離出。為了渡過難關，中國鹽業總公司還在2001年8月24日的《人民日報》刊登了《食鹽專營健康防線福澤萬代》的文章。最後，因國家經貿委被撤銷，鹽改擱淺。
第二次鹽改恰逢SARS爆發，搶鹽風潮直接影響鹽改進程。緊接著，國務院進行機構改革，鹽業管理職能劃歸國家發改委工業司，改革方案再度擱淺。
2004年，也就是第三次鹽業體制改革是從修訂《鹽業管理條例》開始的。7月29日，《〈鹽業管理條例〉完善修改稿》由中國鹽業協會完成並轉交國家發改委，可方案最終未公布。
2005年是國務院確定的改革攻堅年，中國鹽業體制改革這一“被改革遺忘的角落”正式進入公眾的視野。這也是第四次鹽改。4月4日，國務院出台《關於2005年深化經濟體制改革的意見》，提出了2005年十項重點工作，其中第二項要求“深化國有企業和國有資產管理體制改革”，在“深化壟斷行業和公用事業改革”中提出“研究制定鹽業體制改革方案”。這是國務院首次明確提出研究制定鹽業體制改革方案。2006年5月至7月，受國家發改委工業司、體改司委託，國家發改委經濟體制與管理研究所“我國鹽業體制改革研究”課題組先後到四川、青海、貴州、上海、江蘇、廣東、海南等地調研，充分聽取了各方意見。
然而，由於2008年3月國務院大部制改革後，國家發改委的工業管理職能劃歸工信部，鹽業體制改革工作遭遇第四次擱淺。
第五次鹽改始於2009年。次年1月，國家發改委牽頭制訂的鹽業體制改革方案大體框架已經完成，允許生產企業進入市場，由生產企業與現有省、市、縣鹽業公司自由競爭；放開鹽業公司以外的流通企業進入鹽業行業。
據報導，中鹽協會理事長董志華曾公開表示，這些方案由於各種原因都停下來了，其中中鹽協會做了大量的工作，使得2009年鹽業體制改革小組提出的方案暫時停下來，給鹽業爭取到了寶貴的時間——如果立即廢除食鹽專營會造成大批職工失業，而8年後有編制的老職工基本到了退休年齡，鹽改可以實現平穩過渡。
據了解，正因這項建議讓2009年的第五次鹽改方案擱淺。
第六次提出鹽改是2011年4月，當時國家發改委經濟體制與管理研究所鹽改課題組提出，食鹽專營體制改革是我國鹽業體制改革的中心環節。課題組認為，食鹽加碘不等於食鹽專營。專營這種高度壟斷的管理體制，導致經營效率較低、壟斷滋生腐敗、產銷矛盾突出等問題，食鹽專營代價高昂。打算採用“三步走”戰略進行改革，但最終因鹽業體制改革將極大地“損害”既得利益者的壟斷利潤，受到多方阻撓。
至此，六次鹽改全部夭折。
