美軍的戰時應急裝備採辦程式產生背景
美軍的戰時應急裝備採辦程式(1)應急作戰的需求。美軍在二戰以來的各次戰爭中,都曾推出過適合戰時需要的應急快速裝備採辦程式。現代戰爭與以往的機械化戰爭相比,戰爭形態、作戰樣式、武器裝備都發生很大變化,信息化、體系化的裝備越來越多,裝備的技術含量越來越高,裝備、物資的消耗量越來越大。這就要求美軍制定比以往更靈活快捷的採辦程式,在最短時間內把應急裝備交付部隊,更好地滿足戰時需求。
(2)科技發展的驅動。當今,高技術產品更新換代的周期越來越短,美軍把高新技術轉化為現實戰鬥力的運行周期也隨之縮短:另一方面,科技的飛速發展使美軍加速技術轉換、縮短採辦周期成為可能。美軍在採辦工作中採用電子商務和電子數據交換系統,並通過聯邦採辦計算機網與軍工廠商進行裝備採辦業務交往,使應急採辦程式的產生成為可能。
(3)採辦改革的產物。冷戰結束以後,美軍裝備採辦經費減少,戰場武器快速採辦的需求增加,周期長、程式繁瑣的原有採辦體系已越來越不適應形勢的發展。因此,提高武器採辦效能、縮短研製周期成為美軍採辦改革的大趨勢。美軍進行了一系列的採辦改革嘗試,提出先期概念技術演示、預先籌劃產品改進法(P31)等,在縮短採辦周期方面積累了大量的經驗。應急裝備採辦程式的產生,正是以美軍這些採辦改革為基礎的,是美軍採辦改革的產物。
主要內容
美軍的戰時應急裝備採辦程式應急裝備採辦程式,是指國家在應對緊急狀況的準備階段或是緊急狀態期間(包括戰爭、突發自然災害以及其他緊急狀況)裝備採辦活動進行或採辦事項辦理的先後順序。應急裝備采力、由於其“應急”特點,因此主要適用於金額相對較低的Ⅱ、Ⅲ類武器裝備,而金額較高的I類大型複雜系統(如航空母艦、坦克、飛機等),通常採用常規的裝備採辦程式。二戰以來特別是90年代以後,美軍從實際出發,先後推出了多種應急裝備採辦程式,如快速反應程式、作戰部隊快速採辦程式、快速裝備部隊辦公室程式、聯合快速行動小組採辦程式等,較好滿足各次戰爭的應急需要。下面簡要介紹其中的3種採辦程式。
快速反應程式
美軍的戰時應急裝備採辦程式快速反應程式(RRP)是1990年海灣戰爭開始之前,由美空軍提出的一種快速採辦程式。主要針對戰場上的緊急裝備需求,通過減少管理層次、簡化採辦程式,加速成熟技術轉化為作戰能力。該採辦程式的實施分為3個階段:第一階段由作戰部門提出裝備需求,編寫作戰任務需求書提交空軍參謀長等待批准,第二階段由“快速反應評估委員會”、空軍裝備司令部以及“快速反應程式委員會”等機構對項目進行評審,並起草項目管理指令,第三個階段為項目執行官發布項目管理指令,開始實施採辦計畫。
一般來講,快速反應程式從提交《作戰任務需求書》到發布計畫管理指令不到16天,整個採辦周期一般不超過半年。項目資金由空軍各司令部根據項目緊急程度從國會已經劃撥的採辦經費中提取。該採辦程式運行快捷的原因主要有2個:一是成立了專門的快速反應機構,對緊急需求的裝備採辦特事特辦,縮短項目審批和採辦時間,裝備需求很快可以到達決策層。二是其經費保障來自國會已經劃撥給空軍的採辦經費,不必再次經過計畫、規劃預算等國會撥款的審批程式,可以很快到位。
作戰部隊快速採辦程式
作戰部隊快速採辦程式(WRAP)產生於90年代中期,是為了滿足美陸軍“21世紀先遣部隊高級作戰試驗”的需要而提出來的,目的是將成功通過高級作戰試驗演示和評估、能滿足作戰部隊緊急需求的武器和技術,快速轉移到戰鬥部隊。其運行方式是:在開展先期技術演示和先期概念技術演示的同時,並行開展論證、制定“項目計畫”,包括確定要做的工作、確定所需經費和確定項目進度三項工作;此後,通過“候選項目分析”和“項目確定”兩個階段,最後,直接按計畫實施項目。同一般程式相比大大節省了採辦時間。
作戰部隊快速採辦程式的實施過程也分為3個階段:第一階段是訓練與條令司令部從高級作戰試驗演示,先期技術演示和先期概念技術演示的成功項目中挑選候選項目,第二階段由訓練與條令司令部的作戰技術小組、作戰實驗室委員會以及陸軍系統採辦評估委員會,對項目的緊急需求程度、經濟可承受度等方面進行評估和演示,第三階段是撥款和執行階段。陸軍參謀長最終決定可以進入作戰部隊快速採辦程式的項目後,提交國會申請預算經費。國會批准則開始按計畫實施採辦。
一般來講,作戰部隊快速採辦程式從提出需求到國會批准撥款要2～3個月的時間,國會批准經費後,2年內可進入生產部署階段。這個程式運行快捷的主要原因有2個:一是前期將項目規劃與演示驗證並行開展;二是國會的專門經費很快可以到位。
聯合快速行動小組的採辦程式
美軍的戰時應急裝備採辦程式聯合快速行動小組(JRAC)是2004年9月美國國防部,針對伊拉克戰爭中對裝備需求反應遲緩的問題成立的。小組成員包括聯合參謀部、作戰司令部以及各軍種的準將級軍官和高級執行官代表,具備在原組織中執行“聯合快速行動小組”決策的能力。這種採辦程式繞開預算、規劃與採辦的多個步驟,由作戰部隊直接向國防部最高領導反映裝備需求,從而能夠在很短的時間內將武器系統交付作戰部隊。
它的實施過程非常簡捷,包括3個步驟:第一,作戰部隊提出需求,第二,聯合快速行動小組對項目進行評估,第三,從作戰或項目賬戶中提取資金進行採辦。聯合快速行動小組採用的這種採辦方式結合了前兩種採辦程式的優點,通過直接與作戰指揮人員合作,進一步縮短了作戰用戶與決策層的距離,並且克服了三軍種分散制定和實施戰時採辦程式不適應聯合作戰的問題,進一步強化了國防部對三軍裝備採辦行為的集中統一領導和管理,從而更好地協調全軍戰時裝備採辦工作。
實施途徑
美軍的戰時應急裝備採辦程式(1)直接採購政府儲備的軍用物資。這是戰時應急裝備採辦的首選途徑。例如2002年伊拉克戰爭前,美國大約儲備了30000枚靈巧炸彈、3500枚“戰斧”巡航飛彈,很好地滿足了戰爭初期的裝備需求。
(2)採購合適的民用產品。戰爭期間,提倡採用價廉物美的民用產品滿足作戰
要求。如在伊拉克戰爭中,為了滿足運送傷員的需要,美軍採購經過改裝的波音767運輸機,一架次飛機可以運輸可以把機艙內的傷員平緩地接運到救護車上。
(3)按照樣機直接生產;如政府儲備的樣機在性能方面完全滿足要求,只需找軍火供應商進行生產。在簽訂契約時,美軍採用談判、採購卡、一攬子採購協定、集中採購等靈活的方式,縮短了採購周期。伊拉克戰爭期間,美軍對於戰爭急需的精確制飛彈藥等武器,甚至採取了先生產,再簽訂契約的特殊程式。
(4)快速改進現有武器並生產。當現有武器裝備不能滿足戰場需要時,美軍經常採用快速改進現有武器、快速生產、及時交付部隊的採辦方式。如二戰中的“野馬”戰鬥機和越戰中的“野鼬鼠”戰鬥機,就採用了這種採辦方式,在幾個月內就滿足了緊急需求。
(5)快速短期研製並生產;這種方式將研製與生產並行展開,在研究成果可以滿足需求後立即進行生產。例如阿富汗戰爭中的溫壓彈就是快速研製的典型案例,從提出需求到武器交付戰場僅用了短短5個月時間。
(6)插入成熟的民用技術。伊拉克戰爭中,波音公司把先進的數字信息技術用到炸彈的生產中,使普通炸彈成為精確制導炸彈,成本從原來的幾十萬美元降到了2.5萬美元,精確制導炸彈的使用比例也提高到70%。
實施特點
美軍的戰時應急裝備採辦程式(1)注重採辦程式的靈活性和快捷性,程式不拘泥於一種模式,針對不同情況採用不同方式。這正是美軍實施戰時採辦程式的鮮明特點,是美軍裝備採辦管理的重要思路,也是應急裝備採辦程式的精髓之所在。
(2)縮短決策層和需求部門之間的距離,管理扁平化。美軍的裝備採辦有一套自上而下的組織體系,在常規的採辦程式中,作戰部門的裝備需求要經過層層審批才能到達決策層。在實施應急裝備採辦程式時,美軍高層非常注重推進扁平化管理,縮短決策部門與作戰用戶的距離,以縮短採辦周期、提高採辦效率。例如2002年建立的快速裝備部隊辦公室,直接深入到一線戰場了解裝備需求,然後提交到決策部門——陸軍戰略計畫委員會,從提出需求到批准只需30天,整個武器採辦周期縮短到90天的時間。
美軍的戰時應急裝備採辦程式(3)實行規範化、法規化管理,確保程式有效運行。美軍應急裝備採辦程式的實施強調快速,合併、甚至省去了一些常規採辦程式中的步驟,但是整個過程的操作非常規範,所有步驟都有章可循、可組織可依、有人操辦、有經費保障,確保了程式的有效運行。美國建立了一套與戰時裝備採辦制度相關的法規體系,分為三個層次:第一層次是國會頒布的有關戰時裝備採辦的法律(如《國防生產法》、《國家緊急狀態法》等),規定了緊急狀態下武器裝備採辦管理的指導方針和基本原則,以及相關部門職責;第二層次是行政部門頒布的有關戰時採辦的法規(如《聯邦採辦條例》規定了應急採辦、契約管理、經費劃撥許可權等內容),作為相關法律的補充和細化;第三層次是國防部和各軍種在戰爭期間頒發的指令、指示、備忘錄等(如國防部《滿足緊急需求的靈活採辦備忘錄》),具體規定了採辦程式的運行過程。所有這些,使戰時採辦程式有一個流暢的實施通道。
(4)組建職責分明的組織機構,確保裝備採辦程式的實施。美軍應急裝備採辦程式的實施,依靠一套自上而下、職責分明的採辦體系作保障。作戰、採辦、試驗、工業等部門分工明確、協調配合,形成一個有機的整體,保證採辦程式的順利進行。除正常的裝備採辦組織體系外,美軍還組建了各類專門的快速採辦組織機構。如空軍為實施快速反應程式,專門組建了快速反應評估委員會和快速反應程式委員會兩個組織,成員來自裝備採辦、作戰用戶、科研、試驗鑑定等部門,加強了相互之間的溝通與協調,提高了工作效率。
有益經驗
美軍的戰時應急裝備採辦程式應急裝備採辦程式在美軍歷次戰爭中發揮了重要的作用,在經濟體制調整、物資儲備、技術開發以及引入民用技術等方面,積累了一套有益的經驗
(1)建立平戰結合的國防經濟體制。1960年,美國蘭德公司提出,飛彈核武器的飛速發展和廣泛套用使戰爭模式發生了很大變化,兩次世界大戰型的戰爭幾乎不再可能發生,應當把戰時經濟體制置於平時準備之中。戰後美國的國防經濟體制就是在這種理論指導下建立起來的,其基本特徵是:實行平戰結合的國防經濟體制,軍火生產寓於私營經濟和民用生產之中,平時具有很強的軍品生產能力,戰爭爆發後很快就能轉入戰時經濟軌道。美國這種國防經濟體制為裝備提供了強有力的體制保障。
(2)完善國防物資儲備制度,充足戰時儲備。現貨採購是美軍應急採辦程式最主要的採辦途徑之一,而實施前提是必須擁有充足的物資儲備,需要有一套國防物資儲備制度。美國國會早在1946年就制定了《戰略和重要物資儲備法》,要求平時加強戰略物資的儲備,以備戰時和應急之需。美國本土總部一級和海外戰區的儲存額,應分別可供戰爭初期3—6個月及2～3個月的需要。美國還設立了一項緊急撥款法案,在發生戰爭、自然災害等緊急事件時,由總統向國會提交專門的緊急撥款申請,而國會通常會簡化審批程式,在短時間內通過緊急撥款法案。
(3)注重技術積累,加快先期技術發展。美軍在實施應急裝備採辦程式時,有時是通過預研成果的轉化或短期研製完成的。因此,必須注重平時的技術積累、發展先期技術,在應急時才能快速轉化為現實戰鬥力、縮短採辦周期。先期技術發展是以雄厚的基礎研究和套用研究為基礎的。長期以來,美軍重視基礎研究、套用研究和先期技術發展之間的銜接,在獲得新的作戰能力的同時,不斷鞏固了技術基礎,形成了強大的、持續的技術優勢。
(4)提倡採購民品、採用民用技術。大量採購民用產品、採用民用技術,是美軍戰時快速裝備採辦的重要途徑,不僅能縮短採辦周期,而且能大大節省經費。如1990年“沙漠盾牌”行動期間,美陸軍需要6萬台全球定位系統接收器,當時部隊裝備的接收器單價超過4萬美元,陸軍無力承受。於是,臨時採購了8000台民用小型輕便式接收器作為代用品,單件成本只有4000美元,性能完全可以滿足軍方要求。
(5)採用靈活、快捷的契約管理方式,契約管理是應急裝備採辦管理的重要內容。契約簽訂的快慢、契約管理的效率、契約支付的方式等,都直接影響到武器裝備採辦周期的長短、裝備採辦程式實施的效率。美軍在各次戰爭中,都採取了一些靈活、快捷的契約管理方式,如採用談判而不是公開競爭方式簽訂契約、簡化小額項目採購方式、放寬簡化採購方式的經費限額等,提高了採辦效率。
