美國航天事業運行管理機制

該部的航天核系統處曾與ＮＡＳＡ合組計畫協調委員會，以協調雙方的工作。 美國在重大武器系統（包括飛彈和航天系統）的獲取方面，一直執行規劃－計畫－預算制度。 國防部辦公廳設有契約管理部，負責協調國防部和三軍各契約管理部門的工作。

管理體制和機構:美國航天管理體制分為三層：總統與國會為決策層，主管最高決策以及立法和預算審查；國防部與國家航空航天局（ＮＡＳＡ，簡稱宇航局）為計畫層；承包商（工業界）、科研部門、大學等為實施層。
美國政府主要通過契約管理的辦法對美國的航天企業進行管理。美國航天工業是一個以國防部、宇航局進行巨觀管理，以科研單位、工業界、大學為基礎的公私結合、軍民結合的綜合體系。這一體系的特點是：龐大複雜、相互制約、集中決策、分散實施。
（一）最高決策機制
美國歷來重視飛彈、航天事業，認為其發展是國家威望和軍事實力之所系，把飛彈、航天發展政策視為國策，因而歷來由總統領導其最高決策，國會為之立法、審查、撥款。
美國總統作為全國最高行政首腦兼武裝部隊總司令，也是飛彈、航天方面的最高協調者和決策人。二戰後歷屆總統在飛彈、航天方面所進行的活動大體可歸納為：
①宣布國家飛彈、航天重大計畫、決策和倡議；②以行政命令形式頒布國家飛彈、航天法律和政策指令；③兼任國家最高飛彈、航天委員會首腦；④任命長期性、臨時性或專業性飛彈、航天委員會，它們或編制規劃，或審議發展戰略，或調查重大事故，報總統決策；⑤任命國防部長和國家航空航天局長；⑥在國情咨文中闡明飛彈、航天有關政策和指導原則；⑦在預算咨文中向國會提出飛彈、航天預算申請；⑧決定外貿、飛彈、航天裁軍、國際合作重大契約、條約、協定的原則並予批准和簽署；⑨批准使用飛彈、航天武器的對外戰爭。
為協助總統處理重大決策和日常事務，設有龐大的總統辦事機構，以及總統各方面業務的助理和顧問。最重要的總統辦事機構有科技政策局，管理與預算局，國家安全委員會，行政管理局等，這些局的局長一般兼任總統助理或顧問，他們在起草總統給國會的國情咨文和預算咨文中起重要作用。總統每年向國會提供的這種咨文，其中必定包括飛彈、航天決策和經費預算。所以這些總統辦事機構在美國飛彈、航天事業中的地位也是很重要的。
美國國會作為全國最高立法機構，也是飛彈、航天的最高立法者。飛彈、航天法律必須經國會通過才能生效；總統的國情咨文和預算咨文必須經國會批准，才予撥款；對外訂立的有關條約、協定必須國會批准才能執行。國會可以對飛彈、航天的任何重大事項舉行聽證會，可以請任何有關首腦和當事人到會作證，對其進行審查。國會可以三分之二票通過否定總統的咨文和建議；總統對有關部、局、委首腦的任命必須國會認可才能生效。
美國國會、參議院和眾議院都設有軍事委員會、預算委員會、科學技術與航天委員會、撥款委員會，由它們審查、通過、批准重大的飛彈、航天決策、規劃、計畫和預算；為協助兩院分頭或聯合作出立法性決策，國會設有預算局和技術評價局。
在政府行政部門之上，設有以副總統任主席的國家航天委員會，其成員包括國務卿、國防部長、財政部長、商業部長、運輸部長、能源部長、中央情報局長、白宮辦公廳主任、國家安全委員會主任、科學技術政策委員會主任和國家航空航天局長。該委員會的職責是：
①協助總統制訂、修訂、實施美國航天政策，監督有關部門執行；②協調國防部、ＮＡＳＡ、商業航天部門的航天政策及活動，解決出現的重大政策問題；③促進軍、民航天合作和技術、信息的交流；④以空間探索為手段為美國謀取或增進國家安全、科學技術、經濟和外交等方面的利益。
從1996年起，制定美國航天政策的主要機構由過去以副總統為首的國家航天委員會改變為白宮科學技術委員會，後者與國家安全委員會共同主持政策制訂過程。這一措施加強了航天政策與國家科技政策和安全政策的協調。
（二）聯邦政府各部的航天活動
1．商業部
擁有套用衛星計畫，主要是諾阿（ＮＯＡＡ）衛星系統，供其所轄的國家海洋和大氣局使用。部轄國家標準局，國家電信和服務局，海洋管理局，人口普查局，以及國家海洋和大氣局所轄的國家氣象服務處、國家海洋漁業服務處、國家海洋調查處、環境研究所、環境數據和信息服務處，也大量使用或出售衛星照片和數據。
2．能源部
在航天研究方面已花銷數百億美元，僅次於國防部和ＮＡＳＡ，主要用於電火箭和核聚變的研究，旨在研製核推進系統和空間能源。該部的航天核系統處曾與ＮＡＳＡ合組計畫協調委員會，以協調雙方的工作。
3．國務院
協調美國同外國的航天合作，為美國參加國際合作和學術、技術、貿易活動創造條件。它在聯合國機構中代表美國參加有關航天和外層空間問題的會談和簽約，協助ＮＡＳＡ和政府其它機構起草美外雙邊或多邊協定。
4．運輸部
其航天活動多數是為聯邦航空局和海岸警備隊服務，海岸警備隊利用通信衛星進行通信和海事活動。聯邦航空局利用衛星系統進行飛機導航和空中交通管制。該部對ＮＡＳＡ的發射活動給予支援。該部下設民用航天運輸局，對國內外辦理民用航天運輸及發射等事宜。
5．農業部
負責研究並套用遙感技術，測報農作物長勢和土壤墒情、蟲害、水文和野生動植物的信息和數據，改進農業生產；它對真假植被的分析對軍事偽裝和反偽裝也有一定價值。
6．環保局
利用衛星遙感監測地球環境，包括研製、最佳化、試驗、套用監測環境的設備和方法，調查、分析環境的特性，此外，還對月球和行星進行遙感探測和研究。該局與ＮＡＳＡ合作設計了地球資源衛星，後改名陸地衛星。它設在北達科他州蘇福爾斯的地球資源觀測系統數據中心，一直向美國工業界和社會提供遙感衛星照片和數據。
（三）政府獨立機構和公司的航天活動
1．聯邦通信委員會
管理政府以外的許多通信衛星。該會對申請經營通信衛星的公司頒發許可證，進行等級評定並規定其相應權利。該會還為通信衛星規定技術規範，向國際無線電協會等機構提出美國對有關頻率分配、對外直播等問題的建議。
2．國際通信局
在ＮＡＳＡ設有聯絡處，在各航天發射基地設有辦事處，以便向國內外報導美國航天發射等訊息。
3．國家科學基金會
其任務是促進航天基礎研究，向國家科學院空間科學部提供半數的活動基金，同ＮＡＳＡ進行空間天文學方面的合作，例如參加太陽峰年衛星設計等。
4．軍備控制與裁軍署
同國防部合作發射過一系列核探測衛星，並簽訂了一些國際條約，如《核禁試條約》、《外層空間條約》等，並在限制戰略武器會談、削減戰略武器會談中起了重要作用。
（四）國防部和ＮＡＳＡ的飛彈、航天活動
國防部和ＮＡＳＡ是美國飛彈、航天活動的具體組織領導和實施機構，它們既是項目承擔者，具體承擔概念研究和關鍵項目研製；又是採購者，採購工業界生產的飛彈、航天產品用於自身任務；同時也是委託者，將各種研究、研製項目的８０％以上委託給工業界、政府其它部門、高校、學術界和民間機構進行研究、設計、試製、試驗與生產；此外還是出售者，出售其飛彈、航天產品、技術，服務於國內外，謀取經濟利益和軍事、外交利益。
1．國防部
國防部是飛彈和軍事航天的總管部門，它由５大部分組成：國防部長辦公廳，參謀長聯席會議，空軍部，海軍部和陸軍部。部長辦公廳包括分管研究和工程的副部長和分管採辦武器裝備的副部長，其下設有各局，多數局的業務與飛彈、軍事航天有關。參謀長聯席會議由各軍種參謀長組成，它下設的特種司令部是飛彈、航天的使用部門。美國航天司令部既是軍用航天的使用者也是操作者。國防部高級研究計畫局進行重大前沿新技術研究，保證美軍軍事技術的全球領先地位。一方面它進行系統、分系統的概念研究，一直到做出樣機再移交出去；另一方面它也委託軍內外研究部門研究它提出的課題。而國防部內的飛彈（尤其是戰略飛彈）研製和軍用太空飛行器研製的抓總單位則是空軍系統司令部下轄的航天系統部；一些戰術飛彈和航天系統的地面設備則多由各軍種的研製機構自行研製。這些軍內研製中心、所、廠又將大部分任務委託給工業界、政府其它機構、院校等進行。美國空軍系統司令部及其所轄航天系統部現在都側重於研製、試驗操作與管理；而屬於使用性和戰備性的操作和試驗則交由美國航天司令部進行。例如，太空梭的軍用飛行，在軌軍用衛星測控，東、西部航天和飛彈中心的管理，統一航天操作中心的管理等，都先後從空軍系統司令部航天系統部轉入美國航天司令部，具體說是美國航天司令部所轄的空軍航天司令部。
2．國家航空航天局（ＮＡＳＡ）
ＮＡＳＡ是美國民用航天的總管單位，它屬於"獨立政府機構"，負責計畫並執行美國民用航天任務。ＮＡＳＡ每年預算的80％以上以契約費形式或贈款形式轉撥至航天工業界、科技界、高校和有關部門，約有20萬承包商人員為ＮＡＳＡ進行研究和研製工作。ＮＡＳＡ的主要任務包括：進行研究工作，解決大氣層內外的飛行問題；研製、建造、試驗、使用航空器和太空飛行器；進行不載人和載人空間探測活動；為和平目的進行空天活動並最有效地使用美國的科學技術和工程資源；對本局活動成果及資料進行最廣泛、最適當的推廣與交流。
（五）重大決策的制定
總統依靠其辦事機構、臨時任命的專業委員會、國家航天委員會、國防部、國家安全委員會、ＮＡＳＡ等進行飛彈、航天方面的決策，其決策體現在每年一次向國會的國情咨文、立法咨文和預算咨文中。國會審查這些咨文，可以全文通過，也可修改後通過。
美國總統為決定飛彈、航天重大問題任命過許多臨時性的委員會。例如，研究戰略彈道飛彈的戰略委員會（斯考克羅夫特委員會）、研究"星球大戰"問題的弗萊徹委員會，研究空間站的委員會，研究美國５０年民用航天規劃構想的委員會，調查太空梭挑戰者號事故的總統委員會等等，這些委員會的研究、調查結果與建議，都成為總統做出相應決策的依據。１９８９年成立了以副總統任主席的國家航天委員會，規定了美國今後制訂航天戰略的４條步驟：①確定航天計畫的目的和指標；②擬定達到這些目的和指標的戰略；③監督這些戰略的實施；④解決實施中遇到的問題。他們也確定了發展美國航天的５個戰略要素：①發展運載能力，把天地往返運輸能力作為美國的國家資源來抓，確保其暢行無阻，以達到美國航天的所有目的；②對太陽系進行探測，建成"自由"號空間站；重返月球，載人飛向火星；③加強太空飛行器在解決地球問題中的套用：預警、通信、導航、氣象套用要加強；④利用空間環境生產藥物，開發新能源，加強美國科技和工業基礎，開闢新的商業航天市場，使美國產品在國際上有更大競爭力；⑤確保空間探測與開發的自由。
該委員會把美國航天活動明確分為民用、國防和商業三大塊，分別由ＮＡＳＡ，國防部，其它行政、企、事業單位執行。它認為航天應為多種目的服務：保衛國家安全，創造經濟契機，開發先進技術，培養尖端專業人材。為此軍、民、商業航天應橫向聯合，實現一體化規劃協調。
當前的國家航天委員會主席為副總統戈爾，他主張將空間觀測地球放在優先地位，主張國際合作登月、上火星等，現正成為柯林頓政府的決策依據。
1996年9月19日，美國白宮科學技術委員會公布了調整後的美國國家航天政策。
規劃計畫和預算:
（一）規劃－計畫－預算制度與實施過程
美國在重大武器系統（包括飛彈和航天系統）的獲取方面，一直執行規劃－計畫－預算制度。這個制度規定：為確定某財政年度的重大武器研製立項和預算，需要提前大約兩年多時間，首先進行規劃，在規劃前提下制訂計畫，在計畫基礎上
確定預算。
規劃是從每年２月份開始的。各軍種中各專業司令部或聯合司令部向參謀長聯席會議呈報該司令部的規劃素材。參聯會起草一份"聯合戰略規劃"，闡明對敵情威脅所做的綜合軍事評估，建議達到的國家軍事目標，實現這些目標所用的戰略，實現這些戰略的規劃，實現這些規劃達到的能力，為獲得這種能力必需要冒的風險等。於當年９月份呈報國防部領導。同時上報的還有一份"遠期戰略聯合評定"，闡明從中期向遠期規划過渡的構想。分管國防政策的國防部副部長在審讀這兩份檔案、考慮過其中的建議之後，領導起草本年度的"國防指導原則草案"，起草中也參閱各部門的意見及素材。"國防指導原則草案"起草後，除在國防部、參謀長聯席會議、各軍種、各司令部傳閱外，也在國家安全委員會和國務院傳閱，以廣泛徵求意見。在吸收各方面合理意見後，將"國防指導原則草案"定稿為"國防指導原則"，連同"聯合戰略規劃"檔案，於翌年１月份頒布，就此結束了規劃階段。此階段共經歷１１個月左右。
在計畫階段，各軍種和國防部各業務局，按照"國防指導原則"，起草自己的計畫。計畫寫成"計畫指標備忘錄"的形式，闡述對任務的要求和要達到的指標，達到指標的措施，以及各項計畫的資源和資金分配。計畫初稿於這年５月份呈報國防部領導審查，各軍種計畫還報參聯會審查。然後參聯會向國防部長報一份"聯合計畫評審備忘錄"。國防部成立一個審核組，審核各軍種、國防部各局的"計畫指標備忘錄"是否遵守"國防指導原則"。對計畫中的各種問題，在同國防部長磋商後，按軍種寫成"計畫決策備忘錄"。國防資源局於８月份完成審查工作，並公布各軍種、各局按此備忘錄修改過的"計畫指標備忘錄"，計畫階段即告完成。此階段歷時７個月，最後進入預算階段。
預算階段為同年９月，各軍種和國防部各業務局按照修訂的"計畫指標備忘錄"，向國防部提出預算框算，然後由國防部長辦公廳和管理與預算局進行嚴格審查。審查的結果寫成"計畫預算決定"，由國防部長或副部長簽署。但若被審查者有爭議，就由國防資源局提出解決建議，有時由國防部長或副部長會見爭議一方，商定最終決定，做出"計畫預算決定修訂本"，予以公布。在１２月，總統會同國防部長對預算進行審查後，讓管理與預算局將國防部的預算納入總統的"國家預算咨文"，於下一年的１月份向國會提出。這一階段為時５個月。
提交國會後，國會還要用幾個月的時間進行審查和最後的批准。
費用管理:
（一）國防部飛彈、航天費用管理
1．國防部飛彈、航天預算形式
美國國防部預算常以３種形式表達：一種是按陸、海、空三軍、國防部各局列表；一種是按項目列出預算表；一種是按研究、研製、試驗鑑定和採購等分類列表。
2．國防部飛彈、航天預算過程
國會在收到總統預算咨文１５天內召開會議，研究這個咨文。研究的依據是國防授權法和國防撥款法。"授權"是國會討論各項目及其管理所需經費後，按把該項目辦得最好所應開支的最大額度考慮，給各項目分配的預算。而授權後在撥款過程中，常因撥款資金不足，或因各項目間爭奪款項的結果，使撥款額度少於授權額度。雖然這種情況只發生在部分項目上，授權和撥款的差額也不大。但畢竟兩筆數字是不同的。
審查預算咨文先從眾議院開始，預算委員會和撥款委員會下設若干小組委員會，對預算逐項進行嚴格推敲。它們研究的結果，以撥款法案和稅收法案的形式轉給參議院，由參議院的預算委員會和撥款委員會進行審查。兩院常常協定折中取得共識後，才將預算授權作為正式法案通過，報總統審批簽署後執行。
3．國防部飛彈、航天經費管理
（1）審查在國防部航天、飛彈研究、研製項目中，凡研製費超過２億美元，或生產費超過１０億美元者，都要由國防採辦委員會（前國防系統採辦審查委員會）審查；凡研製費超過７５００萬美元或生產費超過３億美元者，都歸入"大型武器系統"進行管理。這一過程的重要特徵是在研製（採辦）的４個階段進行４次階段審定，即在軍方提出作戰需求後進行第1階段審定；在方案論證與定案階段進行第2階段審定，決定是否立項；在考核驗證階段進行第3階段審定，決定是否進行全面研製；在全面研製階段進行第4階段審定，決定是否投入批生產。
（2）開支研究、研製、試驗、鑑定費在國防部支出項目中屬於第６類開支。在大型武器系統研製的５個階段中，它們又劃分為６．１－６．７細目，其情形參見下表。
（二）ＮＡＳＡ的航天經費管理
ＮＡＳＡ的航天經費預算過程也很複雜，所以美國政府管理和預算局要它同政府其它機構一樣，提前制訂第三年的預算。這樣一來，ＮＡＳＡ每年都同時有三項預算工作在進行中：一為當年的預算，它正被執行中；二為明年的預算，它正在受管理與預算局－總統－國會的審查過程中；三為後年的預算，是ＮＡＳＡ總部根據各航天中心呈報的科研和工程項目預算匯總、平衡後編制出來的。
ＮＡＳＡ的預算分４大塊：研究與研製；空間飛行控制與數據通信；研究與項目管理；設施建造。後兩筆錢不分年度，只要在規定的若干年內用完即可。允許ＮＡＳＡ在４大塊預算間做內部調節使用。但只允許把研究與研製費的５％轉用於研究與項目管理。
ＮＳＡＳ的預算報到管理與預算局之後，該局先削掉它認為ＮＡＳＡ預算中該削減的部分。在就削減後的預算與ＮＡＳＡ取得共識後，再納入總統的預算咨文一起上報國會。國會兩院的授權委員會（預算委員會）及其幾個小組委員會對ＮＡＳＡ的預算及其開支項目逐項進行研究，兩院的授權委員會都有權增減ＮＡＳＡ的預算額度，遇有意見相左時則召開兩院授權委員會聯席會議，共同制定一個向ＮＡＳＡ的最高撥款額，有時還就這筆錢怎樣用加以限制，或施加先決條件。然後把這些決定轉給兩院撥款委員會審查執行。各撥款委員會也有權調整ＮＡＳＡ的預算申請額度，但它們不像授權委員會那樣逐項細查。最後定下來的撥款額度，就是ＮＡＳＡ兩年後的實際開支額。例如撥款委員會1997年列入計畫撥款中的資金，也就是ＮＡＳＡ1999年概算額度的實際數字。由於以上預算過程是逐年滾動式的，所以ＮＡＳＡ每年都可得到今後第三年的概算數字，並可憑藉這些數字制訂它自已的５年研究、研製和預算計畫。
項目管理:（一）典型飛彈、航天武器裝備項目管理
1．重大武器裝備項目管理
重大武器裝備系統是指其研究、研製、試驗、鑑定費用超過２億美元，生產費用超過１０億美元的系統。其取得過程分１０個步驟：①明確需求；②徵集並探索各種方案與途徑；③預算與籌資；④進行試驗論證；⑤選擇項目；⑥選擇廠商；⑦進行成本和價格分析；⑧談判並授予契約；⑨進行契約管理；⑩實際使用和操作。
這一過程通常又可分為概念探討、論證與定案、全面研製、採購與部署４個階段。在每個階段開始前都要進行審查，審查內容是該項目所處狀態，審查結果決定該項目是否應轉入下一階段，或繼續當前階段研究，或應予取消。最高審查組織是"國防系統採辦審查委員會"，它通常在論證與定案階段和大規模研製之前審查該項目。
各軍種將其對新武器的申請寫入"重大武器系統開端理由書"中，連同"計畫指標備忘錄"一同呈報國防部長。理由書的指標有：①改善性能；②經濟可行性；③技術先進；④風險小；⑤質量高；⑥能加強本行業的基礎；⑦社會經濟考慮等。
如果該項目在"計畫決策備忘錄"中批准研製，則任命一名項目負責人，成立武器系統項目辦公室，這就表明概念探討階段開始。
系統項目辦公室是整個系統產生過程的核心，項目辦公室主任負責擬訂和管理項目預算與項目進度；制定項目置辦策略和安排研究、設計、發展、試驗和生產等；確保後勤保障；以及契約的選擇、會談和登記。項目辦公室下設項目管理、工程施工、後勤供應、生產、試驗、培訓和錄用專家等組織，它們協助項目負責人工作。
在概念探討階段要擬訂採辦策略，就是探討各種方案時把技術指標與承包條件結合考慮，保持項目的競爭性。其重點為降低造價，保持性能。
首先簽訂的契約一般為項目設計方案研究契約。先發出招標書（建議徵集書），其中列出任務要求、使用環境、進度和造價指標。然後由投標商投標。投標（建議）書中粗略列出設計特性、成本、進度和性能參數。這種契約一般為固定價格契約，執行時間為一年左右；與此同時可以簽訂"成本加……"契約，用於研製和開發分系統或技術項目。
根據概念探討和技術開發結果，項目辦公室按性能、進度、造價平衡原則，確定待選方案，寫入"系統方案論證書"中，送交各軍種審查，同時報送國防系統採辦審查委員會和國防部長。"系統方案論證書"一經批准，就表明轉入了論證與定案階段。
在論證與定案階段，除更仔細地研究待選方案外，還要更深入地探討設計的價值和可行性。這一階段的成果應是研究報告或產品試樣，或二者兼有。但最重要的是減少經濟疑問和技術風險。可以選兩個廠家使其競爭，這樣可以得到更多信息，用於權衡各待選方案。但對於極大或極複雜的項目，則不與兩個廠家簽訂同一契約，因為既使只試製一個試樣，這樣做的成本也是太高的。如果研究報告或項目初樣被國防系統採辦審查委員會批准，那就轉入全面研製階段。
全面研製階段包括設計、製造、試驗初樣，起草說明書，培訓人員，購置保障設備。關鍵事項是進行預先性和關鍵性設計審查。項目辦公室和承包商精心審查設計，進行設計更改，就項目方案取得一致意見。關鍵設計審查是設計進行評論的最後一次機會。此時項目辦公室對初樣進行操作試驗和鑑定，驗證是否符合技術規格或按檔案上規定的要求工作。若軍方表態接受該設計，則項目轉入生產、部署階段。
在生產、部署階段，除非採取兩家生產同一產品的策略，否則項目辦公室同獨家承包商處於雙邊狀態。此時在設計、進度或造價上若有任何更改，都必須雙方重新商談，但一般是不允許的，這會降低產品性能或時間、成本要求。
每個項目在每年申請預算（按規劃－計畫－預算制度，任何項目都得每年申請一次預算）時還要進行年度評審。若項目成本超支或拖期，或對性能要求出現爭議，還要受管理與預算局、總審計局和參、眾兩院有關委員會的調查。
2．軍用航天系統項目管理
空軍系統司令部航天系統部取得航天系統的過程只和上述重大武器裝備取得過程略有不同，它分為４個階段：
第１階段也叫概念探討階段，目的是起草對該系統的初步建議。它在"重大航天系統新開端理由書"被批准、系統項目辦公室成立之後，就開始發出全系統研究建議徵集書（招標書），然後根據投標者的多少和可用資金的額度，向３－５家公司授予固定價格契約，讓它們起草系統設計建議書（投標書）。然後評審投標書，並選擇其中最好的幾份轉入第２階段。
第２階段為方案論證與定案階段。投標者把投標書細化，並進行大量工程設計，以準備競爭投標用的工作包。項目辦公室要為投標者的技術資料保密。它還要進行初步設計審查，這些設計說明書和設計要求一經審查通過，就轉入第３階段。
第３階段為全面研製階段。系統項目辦公室發出全面研製招標書，投標者投交設計建議書。項目辦公室召開選標會議進行評選，然後與中標者會談並授予"成本＋獎勵費"契約。而中標者（主包商）則建造該航天項目的一個或多個研製樣機，以及地面輔助設備和用戶設備的研製樣機。研製樣機用於發射，整個航天系統也進行服役試驗。這個階段可持續２～８年。如審查通過，即轉入生產和部署階段。由於航天產品複雜昂貴，而經費有限，從來不曾採用過選兩家使之競爭或對兩家承包商簽訂同一項契約的作法。
在整個過程中採用什麼契約，要看項目各階段所冒的風險大小而定。概念研究反映的是系統初步設計，只是紙上作業，所冒風險甚小，採用固定價格契約即可。這種契約的成本控制全由承包商承擔。但也有的公司在概念研究階段花的錢超過契約價格，它們的目的是競爭下幾個階段的契約。從來沒有哪家公司沒進行概念研究就能拿到論證定案或全面研製契約的。相反總是在完成概念研究的３－５家公司中擇優進行論證定案研究；然後再從完成論證定案研究的公司中選一家進行全面研製。所以一家公司要在爭奪重大航天系統的承包的競爭中獲勝，它就首先必須在概念研究和論證定案兩階段獲勝。
在全面研製階段，承包商把紙上作業變成實物硬體，此時風險大大提高。例如美國的國防衛星通信系統Ⅲ、國防氣象衛星計畫、國防支援計畫以及導航星全球定位系統，都曾在全面研製階段出現造價超支和進度拖期。國防衛星通信系統Ⅲ的全面研製契約就做了２８４條更改。對產品的要求愈高，承包商愈是會遇到問題。所以，全面研製的風險較大，就必須採用"成本加……"類型的契約，增加固定額度的利潤。
第４階段為生產和部署階段。生產契約一般採用固定價格契約。因為設計更改和研製風險大多數都在全面研製階段得到解決，少數更改出現在生產和部署階段，由用戶與承包商協商解決即可。
（二）典型太空飛行器的項目計畫
１．典型太空飛行器（衛星）的研製項目計畫和試驗項目計畫
ＮＡＳＡ和國防部典型太空飛行器（衛星）的研製項目計畫主要如下：
（1）契約授予，對系統要求審查完畢
（2）概念探討，參數優選研究，基本系統設計，同轉包商洽談，提前採辦項目，總體和分系統初步設計審查
（3）零組件設計，工程製圖，關鍵件製造，合格模型試驗，總體與分系統關鍵設計審查
（4）全面研製，太空飛行器製造，分系統試驗，太空飛行器總裝，系統試驗開始
（5）系統試驗，太空飛行器運往發射基地
（6）發射測試，發射準備，發射
ＮＡＳＡ和國防部典型太空飛行器（衛星）的試驗項目計畫主要包括：（1）太空飛行器艙體試驗；（2）有效載荷安裝及分系統試驗；（3）基本系統試驗；（4）聲學振動與點火震動試驗；（5）熱真空試驗；（6）重複基本系統試驗；（7）審查試驗與運輸準備；（8）運往發射基地；（9）發射基地測試並與運載工具適配
2．典型戰術飛彈的研製項目計畫
典型戰術飛彈的研製項目計畫主要包括提出作戰要求、方案論證與定案、考核驗證、全面研製、生產、部署等四個階段：
1)提出作戰要求
一般應包括：新飛彈系統的必要性；研製、使用時間；敵方威脅與作戰弱點；作戰組織方案；基本特性；技術估計與造價框算。或分析防務政策、敵方威脅、當前武器缺陷、當前技術進展等因素，提出對該飛彈作戰範圍及作戰能力的要求。
2)方案論證與定案
分析已有及尚待發展的技術基礎，提出性能、進度與造價要求，探索各種方案，進行初步設計，查明研製該飛彈系統的技術關鍵並制訂出攻關計畫，評價研製管理體制等。
3)考核驗證階段
由若干初選承包商進行樣機試製，以考核武器系統初步設計，包括技術性能、造價和進度是否合理可行，驗證飛彈系統是否具備全面研製的技術、經濟基礎。本階段的理想情況是初樣考核成功。
4)全面研製階段
在考核驗證階段的基礎上，由軍種或國防部最後選定承包商，然後將全面研製工作交承包商進行，軍方只做技術指導工作。
這一階段的主要工作是設計、製造、試驗整個武器系統，包括全部附屬系統如訓練設備、維修設備等。此外，尚需編制出最終設計、製造規範。
5)生產階段
廠商按契約進行批量生產。有時另開試產階段，待試產符合規範後再予批量生產。
6)部署階段
武器系統裝備部隊後，由部隊進行訓練、操作維護、實彈演習和發射。在此階段該飛彈系統的改進或現代化仍屬工程研製範圍，一般由原承包商承擔部署後的有關工作。
在每一階段開始之前都須經國防武器系統採辦審查委員會等審查，審查合格方可轉入研製的下一階段，其示意圖如下圖所示。
契約管理:（一）軍工契約管理的政策及準則
美國軍方實行契約制已有多年的歷史，制定了一整套系統的法律條文和指導性檔案，取得了顯著的經濟效果。美國國防部在實行契約制的問題上採取的政策是："利用企業追求利潤這一根本動機，採用較高的利潤率，刺激企業有效地履行契約"，調動他們從事軍事科研、生產和服務的積極性，把美國具有最高水平的工業力量集中起來，建立強大的軍事工業基地，以滿足美軍對現代化武器裝備的需要。
美國實行契約制有以下四條準則：
（1）法制準則：美軍契約均受《美國法典》、《國防採辦條例》和《武器部隊採辦條例》等的約束，美國戰術飛彈的採辦程式和採辦契約的訂立都必須符合這些條文中的有關規定。
（2）自願準則：除緊急情況外，軍方選擇承包商，承包商是否想與軍方簽訂契約，均是自願的。
（3）平等準則：軍方與承包商在法律上平等。
（4）競爭準則：除特殊情況外，均由兩家以上的企業參加競爭。
（二）採辦契約的訂立
美國軍方訂立武器裝備的採辦契約分為一般招標與談判招標兩種基本方式。採辦契約的訂立方式根據不同情況而定，但都是以競爭為基礎的。美國的法規和政策規定，採辦所有的武器設備，只要可能，都應有足夠數量的夠格的承包商參加，以保證能展開全面、自由的競爭，從而使軍方在價格、質量以及在其他方面得到最大的利益。在這種兩種招標方式中，以一般招標方式最能體現競爭的原則，因此美國軍方認為，只要有可能，一個採辦項目即使完全符合談判招標的條件，也應儘量採用一般招標方式。
1，一般招標方式契約的訂立
一般招標方式分為正式招標法和兩步招標法。
正式招標法的適用條件是：採辦項目的技術規範能清楚、準確、完全地確定，成本和技術上都沒有什麼風險，只剩下價格有待商定。正式招標法的步驟主要如下：
（1）由軍方擬定《招標書》，在其中規定研製項目的各種指標和要求；
（2）公布《招標書》；
（3）投標，各承包商看到《招標書》後提出申請，然後由軍方下發《招標書》，承包商在價格等欄內填好後，交回軍方；
（4）簽訂契約，軍方根據投標商所填內容及能力等，從中選出兩、三家競爭獲勝的承包商，和他們簽訂契約。
兩步招標法的適用條件是：研製項目的指標和要求不能明確規定或不完全；有評審承包商提出的設計、製造試驗等技術建議的標準；可採用幾種技術進行研製或有一家以上在技術上不夠格的承包商可完成這一工作；時間上允許。兩步招標法的步驟主要如下：
（1）軍方擬定徵求技術建議書，該建議書中只提出技術要求而不提價格問題，將其發給預先經過挑選的承包商。承包商根據建議書的要求提出建議，軍方從中選出兩家以上技術可行的承包商；
（2）解決價格問題，軍方重新招標，方法與正式招標法相同，但招標書只發給那些在第一步中被軍方所選中的承包商。最後和選出的一、兩家競爭獲勝的承包商簽訂契約。
採用正式招標法，承包商要承擔主要的成本風險，而軍方在技術性能方面要冒較大的風險，因為武器裝備性能的好壞關鍵取決於軍方能否清楚、準確、完全地提出技術要求。採用兩步招標法，由於使用的是定價契約，由承包商承擔主要的成本風險，而技術風險則由軍方和廠商分擔。對軍方來說，其主要風險是能否很好地擬出徵求技術建議書，能否正確地評審各投標商的技術建議，選出夠格的承包商；對承包商來說，主要的技術風險是能否按軍方的要求提出可行的技術建議。
2．談判招標方式契約的訂立
如果研製的項目十分複雜、昂貴，國家又很急需，而且涉及保密無法通過正式招標法進行競爭時，可採用談判招標法，只和一家承包商簽訂採辦契約。美軍《武裝部隊採辦條例》中列出了17條使用談判法的條件，其中一條規定，諸如飛彈、飛機、坦克等一開始就需大量投資的或需作長期生產準備的武器系統的採辦項目，其採辦契約的訂立採用談判招標方式。談判招標有三種方式，即徵求建議的談判招標、主動申請的談判招標和小額資金的談判招標。
象戰術飛彈這樣大型武器裝備的採辦契約的訂立一般採用徵求建議的談判招標方式。這種招標方式的契約的訂立，通常分為四個階段，即談判準備階段、徵求建議（承包方準備建議）階段、建議階段、洽談與簽訂契約階段。這種招標方式又稱為四步招標法，是近年來美國採用的一種新的簽訂契約的方法。
（三）軍工契約的管理
契約管理是武器裝備採辦管理工作中的一個重要部分，它在保證武器系統的性能、降低成本、保證裝備的研製和生產進度，以及按時交貨等方面都起到積極的作用。在契約管理方面，美軍採取國防部長辦公廳統一領導和三軍分散管理相結合的原則，實行三級管理體制，即國防部、軍種以及和採辦項目配套的契約管理辦公室。以陸軍戰術飛彈採辦項目為例，其管理系統如下：
1．國防部
國防部辦公廳設有契約管理部，負責協調國防部和三軍各契約管理部門的工作。國防部還設有國防後勤署，契約管理是其職責之一，在全國設立9個契約管理區，為三軍總部、國防部所屬單位和國家航空航天局等提供契約管理服務。此外，國防部還設有國防契約審計局，負責國防部所有契約的審計工作，為國防部負責採辦和契約管理的所有部門提供有關契約和子契約的財政會計諮詢業務，並負責審查承包商成本控制系統的財政和會計項目。
2．陸軍部
陸軍總部負責貫徹、落實國防部長辦公廳制訂的契約政策，領導本軍種開展契約活動。陸軍裝備司令部是陸軍主要裝備採辦部門，陸軍採辦戰術飛彈的契約工作由該司令部管理。陸軍裝備司令部下屬陸軍研究管理局等21個局級單位，分別負責各有關專業或分系統的契約管理工作，包括預研契約的談判和簽訂等。
3．項目採辦機構
在具體採辦某一飛彈武器系統時，除設立項目辦公室外，還設立契約辦公室。契約辦公室的負責人是由國防部長或陸軍負責採辦工作的首腦任命的契約管理官員，他代表政府與承包方進行聯繫。在簽訂契約期間，設契約簽訂辦公室，契約簽訂以後，設契約管理辦公室。契約簽訂辦公室和契約管理辦公室由工程師、後勤專家和價格分析員等組成，辦公室的大小是根據契約的規模以及所要完成的任務的具體情況而定的。契約簽訂辦公室的契約官員有權代表政府通過正式招標或談判簽訂契約，並有權管理這些契約。契約管理辦公室的契約官員有權執行有關的契約管理職能，如管理契約，保證承包商能圓滿地履行契約，或根據契約的規定終止契約，作好善後工作。契約官員工作的依據是《美國法典》、《美國聯邦採辦條例》、《武裝部隊採辦條件》、三軍制定的採辦指南與指令、《國防契約審計手冊》以及由武裝部隊契約訴訟事務局制定的各種法規等。
在契約執行過程中，如果出現糾紛，由美軍武裝部隊契約訴論事務局作為仲裁機構來解決這方與承包方之間的契約糾紛問題。該事務局被授權代表國防部長和三軍部長處理軍事契約訴訟案件。負責審問、調研，並正式作出全面的最終的裁決。如果承包方不服，可以向該局訴訟，對提交的訴訟案件，該局採取三種方式加以審理：①對於涉及2.5萬美元以下的小問題，由該局少數成員按簡單程式作出裁決②一般問題由該局有關的職能處以投票方式作出裁決③難以解決的重大訴訟問題，或者在正常裁決過程中存在的嚴重的分歧問題，由該局局長交給由局長、副局長、各處處長組成的仲裁庭以投票方式解決。
（四）ＮＡＳＡ的招標和出包程式
首先，項目辦公室向採辦局提出項目招標申請書，然後，採辦局會同指定的契約官員和技術官員，共同做出以下判斷：該項申請內容（產品或服務）能否從政府其他機構買來；該項目申請內容是否屬某些優先來源供應項目；同時也判斷是採用封閉式招標、競爭式招標，還是別的招標途徑為好。
在做出這些判斷之後，ＮＡＳＡ的契約官就開始起草意見徵集書（招標書），然後予以公布。
招標時可按選定的公司名單逐家通知。平時就把這些公司立檔待查，包括它們的能力、產品、服務項目，列成清單，待到招標時，根據平時積累的檔案，開出公司名單，向它們各發一份招標書。公司選擇要既能確保競爭又不過多過濫。也可藉助其它部門的信息來選擇通知招標對象，如利用ＮＡＳＡ小企業管理局的自動化採辦源信息系統等。
招標分封閉式和競爭式兩種。這兩種招標方式的不同在於對投標書的評價標準不同。封閉式招標的評價標準就是價格。因為採購數量、規格或性能一般都已明確，交貨日期已定，這種契約授予報價最低的投標者即可。競爭式招標則不單純評價投標者的報價，還要考慮它們的技術能力和工作效率。這種招標是適用於研究、研製項目，這在ＮＡＳＡ招標項目中占大多數。在評價了建議書（投標書）之後，看哪些公司可以初選入圍，就同它們進行會談，對明顯中意者作意向性選定，在授予契約之前再作最後洽談。如雙方達成共識即可簽署契約。
投標書由採辦源評價委員會評價。該委員會由ＮＡＳＡ挑選既懂採辦程式又懂招標技術的官員組成。
一旦授予契約並開始生效執行，ＮＡＳＡ就進行契約管理。契約管理由ＮＡＳＡ契約官員負責，但有些則委託國防部有關局來管理。