編輯推薦
本書對美國住房政策和住房項目進行了深入細緻的分析，並在城市規劃、城市研究、公共政策、公共管理、社會服務等方面得出了許多具有啟發意義、讓人耳目一新的結論。中國正在加快城市化進程，致力於解決城市住房問題，因此，無論是對從業人員、政策制定者、政策分析師、媒體從業人員以及關心住房問題的讀者來說，本書都是一本不可錯過的好書。
內容簡介
伴隨著中國城市化的發展，城市中低收入人群的住房問題越來越受到社會的廣泛關注，經濟適用房、兩限房、廉租房等政策性住房都是政府為了解決城市中低收入人群住房問題的政策性項目。政府到底應該如何設計住房政策，目前很少有責成的資料可供參考。本書全面介紹了美國經濟發展中針對中低收入人群住房政策，涉及住房補貼、住房券、公有住房、稅收減免、抵押貸款、土地規劃、房產交易等方方面面，該書所提供的大量信息，對國內政策制定者、開發商和住房消費者來說，都具有重要的指導意義。
作者簡介
阿列克斯·施瓦茲，美國新學院大學羅伯特·米蘭諾管理和城市政策學院研究生院副教授，城市政策分析和管理系主任，社區發展研究中心資深研究員。
目錄
總序
第一章 導言
第二章 趨勢、形態和問題
第三章 住房信貸
第四章 住房與稅
第五章 低收入住房稅收補貼
第六章 公共住房
第七章 以聯幫資助開發的私有出租房
第八章 租房券
第九章 州和地方政府的住房政策以及非營利機構的角色
第十章 為特殊需求人群提供的住房
第十一章 公平住房與社區再投資
第十二章 自有房和收入融合
第十三章 結論
參考文獻
致謝
書摘
第一章 導言
在1949年通過的《住房法案》的序言裡，美國議會宣布了它的住房目標：“讓每一個家庭都能在適宜的居住環境裡擁有一個舒適的家”。在法案通過後的五十多年裡，聯邦政府為資助全國的低收入者，建設、修繕了五百多萬戶住宅，同時為二百多萬戶低收入家庭提供了租房券（Rental Voucher）。然而，全國的住房問題仍然很緊迫。截至2003年，共有4 600萬戶家庭面對這樣那樣的住房問題，他們或者居住在設施不全的住宅里，或者為住房承受著巨大的經濟壓力——不得不把超過30%的收入用於住房支出，甚至有人無家可歸、流落街頭（National Low Income Housingcoalition2005a；Harkness 2005）。換句話說，9 400萬美國人——相當於全國人口的35%（National Low Income Housing Coalition 2005a），同時也是全國缺少醫療保險的人數的兩倍多——面對嚴重的住房問題，有些甚至無房可住。
本書講述了美國政府為解決全國住房問題所做的努力（當然，這個努力還將一直持續下去），它著眼於政府為給中低收入者提供廉價住房而制定的主要政策和項目。全書對政府歷年的住房政策有廣泛的涉獵，不僅著重於具體的補助政策，例如公共住房（Public Housing），還逐一介紹了聯邦政府的所得稅政策、住房抵押貸款政策、土地使用方針、房地產交易以及其他與住房市場相關的活動。在所有的這些政策中，有些是為了在經濟上刺激對廉價房的投資，其他則致力於通過對帶有歧視性行為制定懲罰性規範，來保障低收入者和少數族裔群體也有房可居。
簡單地說，本書講述了那些為幫助低收入者和其他弱勢群體獲得舒適又價廉的住房而設計的政策和項目，並檢驗了這些政策項目在為低收入者提供住房資助和打破房地產界用來阻礙特定人群獲得住房的歧視性操作的制度障礙上所取得的成效。
本書意在為美國住房政策提供一個大概的綱要，而不是去挖掘相應政策的深層細節，更不可能覆蓋住房領域的所有方面。本書重點講述了聯邦政府的政策和項目，也涉及了一些州和地方政府的政策，所有這些政策都是為了幫助低收入者獲得住房，或者使他們能夠獲得房源。關於住房的物質條件的政策——例如設計標準和建造規範，只有當它們被用來促進廉價住房的供給時才會重點進行講述。本書沒有從細節上刻畫住房市場的運行狀況，也沒有對住房政策的立法史做綜合的描述。
與醫療和教育相比，住房政策相對來說是個較小的領域；但是，這個領域涉及的內容非常分散，不同方向的政策又非常專業。因而，該領域裡的很多文獻都非常技術化，且一般會著重於某個子課題，例如，公共住房的再開發、聯邦政府住房補助契約到期問題、住房抵押貸款規範、打擊種族歧視等。雖然這些研究涉及了住房政策的某些關鍵方面，但往往太冗長、太深入、技術術語太多，因而不適合作為介紹住房政策的入門書。我希望本書能作為美國住房政策的導讀，引導讀者進入更深層次、更專業的研究。
住房為何重要
很少有其他東西像住房一樣與生活的各方面息息相關。住房不僅為居住者提供了一個棲息的地方，它更是家庭生活最重要的場所，是一個提供休閒、遠離學校與辦公室的地方，是個人的私密空間。住房還具有象徵意義，是個人地位和品位的標誌。住房的價值與它所處的位置密切相關，具體表現在它離學校、公園、車站、商店的距離以及它所處的社區的情況。住房是其所有者擁有的重要財產，是個人財富最具代表性的形式。
雖說居住在位於環境優美的社區的舒適的住房裡並不一定意味著災難和不幸就能從此遠離，但是很明顯，低質量的住房更容易為住戶帶來各種煩惱。例如，設施不足的住房通常會引發很多健康問題。兒童若吸入含鉛超標的塗料，會導致嚴重的學習能力不足甚至行為異常問題；潮濕、發霉和嚴寒會導致哮喘、過敏和其他呼吸問題；老鼠、蟑螂也會傳染類似的疾病（Bratt 2000；Kreiger和Higgens2002）；不夠暖和或太熱會提高心血管病的發病率。
關於住房條件與心理健康之間的關係的研究不是很多，但有證據顯示，設施不足或者過分擁擠的居住條件會給人帶來負面影響。頻繁搬家導致的不穩定居住環境通常會給人帶來壓力，影響學習和工作（Rothstein 2000）。當低收入家庭面對高昂的住房負擔時，他們用於其他生活開支的錢就很少。居住地點與居民被犯罪侵害的可能性密切相關，在衰落社區居住的人比富裕地區的居民更容易面臨被搶劫、襲擊或其他更嚴重的危險（Bratt 2000）。
無家可歸者的慘狀最大限度地說明了住房對個人和家庭身心健康的重要性。無家可歸者遭受身體或精神疾病、面臨藥物濫用或遭受襲擊的可能性非常高。對兒童來說，無家可歸就意味著經常性或長期性地遠離學校。由於缺乏信箱地址，流浪者在申請工作、申請公共援助或兒童入學時將面臨難以形容的困難（Bing—ham、Green和Whire 1987；Hoch l998；Urban Institute 1999）。
住房在經濟上的重要性
房地產業是美國經濟的支柱，在GDP中所占的比例數年來一直超過1/5（見圖1.1）。2004年，住房建設和改建一共貢獻了GDP的6%，另外，有11%的GDP來自房租和自有房戶的住房支出。家具、電器和其他家用開銷又貢獻了7%。2003年，全國住房市場的總價值為13.4萬億美元，占全國固定資產和耐用消費品總值的39%。2001年，住宅建設共提供了350萬個工作崗位，同時為所在地區帶來了1 660億元的收入（Millennial Housing Commission 2002，第12頁）。
在地方和區域層面上，住房也非常重要。住房的建設、開發和銷售創造了就業機會、收入和政府稅收。除了由建設活動直接創造的就業機會和經濟效益，建築工人和後來的購房者的消費也問接給當地帶來了經濟利益。國家住房建設商協會（National Association of Home Builders）預測，每建設100棟獨戶住宅，在建設過程中將為當地帶來大約250個全職工作，並為當地商業和職工帶來1100萬美元收入。隨後入住的100戶新家庭會帶來75個工作，同時每年會創造300萬美元的收入（Millennial Housing Commission 2002；National Association of Home Builders2001）。
住宅建設是各級政府財政收入的主要來源。2001年，與住宅建設相關的稅收和其他費用達到了約650億美元。每建設100戶獨戶住宅，在建設期間將為當地政府帶來120萬美元收入。隨後，這100戶住宅通過繳納不動產稅及其他稅收和費用還能為當地政府帶來每年約47.2萬美元的收入。
住房的權益資本支撐著國家的經濟。2003年，全國所有的住房權益資本超過8.4萬億美元（Joint Center for Housing Studies 2000）。20世紀90年代中期以後，貸款利率變低，房主因此可以通過住房再貸款（refinance）來獲取收益。低利率降低了每月所需的月供，房主因此可以把剩餘的錢用作其他方面的投資。有些人在申請低利率貸款的同時，還取出一部分已支付的房款，用來支付信用卡上的欠款、裝修住房、支付學費或者用來投資。
僅2003年一年，全國的有房戶從他們的住房權益資本中共取出了大約1 390億美元現金（Housing and Urban Development 2004m），這些為獲得現金而進行的再貸款占所有再貸款的45%。從2000年到2004年第三季度，住房再貸款總額達到了7.9萬億美元（以2000年美元為單位，Joint Center for Housing Studies of Har—vard University 2005，表A-4）。假如沒有本世紀最初幾年的住房再貸款潮流，那段時間的經濟衰退會更嚴重，經濟氣候的恢復也將會變得更慢。除了通過住房再貸款而兌現的現金，通過出售住房獲得的利潤也對經濟發展做出了貢獻。全國每年通過住房銷售而得到的資本收益約為1 250億美元（Millennial Housing Commis—sion 2002，第12頁）。
住房政策的目標和形式
極少有住房政策只關注住房本身。從19世紀開始，幾乎所有的住房項目都不僅僅是為了提供舒適而廉價的住房。例如，19世紀後期和20世紀早期的政策改革就規定了住房建設的一些基本標準，包括採光、通風、防火和衛生。這些措施一方面是為了改進居住條件，同時也是為了防止傳染性疾病的傳播和消除反社會行為（Marcuse 1986；Lubove 1962）。類似地，在1937年引進公共住房法案時，與為低收入者提供住宅相比，美國國會更感興趣的是促進建築業的就業（Marcuse 1986；Radford 1996 Von Hoffman 2000）。
凱茨等人在最近的一個關於20世紀30年代起州和地方政府住房項目的評估報告中，提出了住房政策的7個目標，其中只有兩個直接涉及住房的廉價性（Affordability）和物質性能（physical adequacy）。
1.保護和擴大優質住房的供給
2.使現有的住房更價廉，更容易獲得
3.提高社區居民在種族和收入分布上的多樣性
4.幫助家庭積累財富。
5.鞏固家庭。
6.使居民能獲得基本的配套服務設施
7.促進大都市的平衡發展（Katz、Turner、Brown、Cunningham和Sawyer2003）
政府的住房政策很多樣化。他們可以直接提供資金或通過稅收機制提供資助，也可以運用調控手段影響住房貸款的供給、房地產經紀人的行為以及在相應地區修建的住房的類型、數量和費用等。
直接資助可以通過政府的專門項目（如公共住房）來實現，也可以給州或地方政府提供組團基金，使他們有更多的自由去開發自己的項目。這些資助項目可用來支持住房的建設或翻新，也可以提供租房券，來幫助低收入家庭在私有市場上獲得住房。有些項目針對特定收入的個人或家庭，或者有特殊需求的人群（例如，老年人、無家可歸者或殘疾人）。有些項目則著重於維護現有的廉價房，或是提供更多的廉價房。
有些政策鼓勵購房，有些鼓勵租房，有些提倡其他類型的住房形式，比如說合作式和共有住房。在實施的過程中，不同政策對政府的依賴程度不盡相同。像公共住房和租房券這些政策幾乎完全依靠政府實施，也有其他政策通過與營利或非營利機構的合作來展開。
美國住房政策：綜述
說起美國的住房政策，很多人會聯想起公共住房和其他對窮人的資助項目。事實上，聯邦政府通過自有房戶的納稅優惠政策為富人提供了更多的資助。以2003年為例，全國受益於政府住房資助的低收入租房者不到700萬，卻共有1.5億購房者因為從聯邦個人所得稅中免去了抵押貸款利息而獲益。2004年，聯邦政府直接用於住房資助的支出不到329億美元，而用於住房抵押貸款利息減免（mortgage.interest deduction）和其他的針對有房戶的稅收優惠政策的讓利則超過了1 000億美元（圖1.2）。此外，這些稅收優惠中的絕大部分流向了收入超過10萬美元的住戶，相關原因將在第四章介紹。
除了住房抵押貸款利息支出免交個人所得稅之外，其他針對有房者的稅收政策還包括不動產稅減免、出售住房所得的資本收益稅減免，以及由免稅債券資助的面向首次購房者的低利率貸款。與出租房相關的稅收激勵政策則主要包括：低收入者住房稅收補貼、歷史遺蹟保護稅收補貼和由免稅債券資助的低息貸款。
除稅務支付之外，聯邦政府為低收入者提供的資助主要有三種形式：第一，支持具體住房工程的建設；第二，幫助租房者獲得私人市場的住房；第三，為州及地方政府提供資金，使其發展自己的項目。
第一種形式的資助通常被稱為供方資助（supply—sidesubsidy）或基於工程的資助，它包括公共住房。公共住房項目設立於1937年，是美國最老的低收入住房項目。其他項目包括“第8條款新建項目”，聯邦政府通過該項目資助私人所有的低收入住宅的建設（有時也會提供經營方面的資助）。聯邦政府每年要花費數十億美元用於資助公共住房和其他供應方項目，但幾乎所有的經費都用於維修或改建那些建於20世紀80年代中期之前的住房。除了一小部分針對於鄉村地區和低收入的老年人和殘疾人的住房項目外，在過去的20年裡，政府幾乎沒有用基於工程的補助來資助任何新住宅的建設。
幫助低收入者在私有住房市場上獲得現有住房的資助項目最先設立於20世紀70年代。在之後不到10年的時間裡，它迅速成長為低收入住房補助的最重要的模式。政府為低收入住戶提供租房券，該券可用來支付當地允許的最高房租超過住戶稅前收入的30%的部分。
第三種主要形式是由聯邦政府提供組團基金給州及地方政府，由它們來制定具體的住房項目。各州及地方政府每年所獲得的資金數目通過公式計算得出。組團基金的套用範圍極廣，在聯邦政府規定的範圍內，當地政府可根據實際需要確定自己的項目。最老也是最大的組團基金是社區發展組團基金（Com.munity Development Block Grant，簡稱為CDBG），該基金給予了地方政府最大的自由度來決定其使用。另一個項目是HOME投資合作項目（HOME InvestmentPartnership program，簡稱為HOME），它涉及的住房活動範圍比社區發展基金小得多。
總的說來，目前將近有690萬低收入住戶接受某種形式的房租補貼。其中，接受政府工程補助的私人所有出租房是最大的補助項目，提供了200萬套廉價住房。租房券作為第二大項目，提供了180萬套廉租房。公共住房排名第三，提供了120萬套住房。
剩下的190萬套廉租房由低收入住房稅收補貼（Low.Income Housing Tax Credit，簡稱為LIHTC）、免稅多戶住房債券和HOME項目資助。絕大多數受資助的住房獲得了多種渠道的補助。例如，低收入住房補貼稅幫助開發了超過123萬套廉租房（超過公共住房的總數），這些廉租房中超過1/4同時接受了免稅債券的資助，還有其他一些住房接受了HOME的資助（見表1.1）。
住房政策不只局限於提供項目資助和稅收激勵，它還涉及與住房相關的融資、開發、租賃、銷售等各個方面。換句話說，所有致力於為低收入和少數族裔住戶提供住房的制度、法規與實踐都是住房政策的中心。例如，二戰後住房擁有率的顯著增長很大程度上就歸功於聯邦政府於20世紀30年代對住房金融系統的調控，其最大成果是制定了30年固定利率住房按揭抵押貸款、政府貸款保險和二級貸款市場。
從20世紀70年代起，聯邦政府通過了一系列的法規條令，企圖解決住房貸款中的種族歧視行為。20世紀90年代早期通過的一項立法要求，住房金融系統的重要機構提高對少數族裔住戶和社區的借貸行為。還有一些立法針對房地產經紀人的歧視行為，例如l968年通過的《公平住房法案》（Fair Housing Act）。其他如建造規範（Building Code）、區劃法（Zoning）等土地使用規範則，則規定了特定地區內可建設住宅的數量、類型及費用。
本書的結構
本書提供了美國政府致力於為弱勢群體提供住房而設立的住房資助項目和法規的綜述。本書主要安排及各章重要內容如下：
第二章概括了住房市場的主要情況和發展趨勢，從而為餘下的章節提供了必要的背景信息。
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