定義
政府職能缺位，主要是指本來應當由政府生產和提供的公共產品和服務，政府卻沒有充分盡職盡責，甚至在某些公共領域出現了“真空”。應由政府提供的水利設施、生態環境保護和其他必要基礎設施的建設仍然力度不夠；醫療、養老、失業、救濟以及其他社會保障服務的公共供給仍然不足；市場經濟秩序不健全，競爭規則不完備，信用體系尚不健全；應由各級政府提供的公共教育服務、公共衛生服務、城市公用事業服務等，仍然不能滿足社會公共需要。
不作為即為行政不作為，行政不作為是行政行為理論的一個重要組成部分。
界定
如何界定行政不作為，理論界大體有四種主張：1. 程式說。認為行政不作為是指行政主體負有作為的法定義務，並有作為的可能性而在程式上逾期有所不為的行為；2.實質說。認為行政不作為是行政主體消極地不做出一定的動作，但要分方式的不為和內容的不為；3. 違法說。認為在行政違法理論中，沒有合法的不作為。行政不作為就是行政不作為違法，是指行政機關、其他行政公務組織或公務人員負有法定的作為義務，卻違反該規定而不履行作為義務的行為。
一般來看，行政不作為有以下四個構成要件：
1.行政不作為的主體必須是負有某種法定作為義務的行政主體。行政主體是指享有國家行政權力，能以自己的名義從事行政管理活動，並能獨立承擔由此產生的法律責任的組織。成為行政主體必須具備四個條件：一必須享有行政權力，二必須能以自己的名義從事行政管理活動，三必須能夠承擔由於實施行政活動而產生的責任，四行政主體必須是組織，個人不能成為行政主體。
2.行政主體具有作為的行政義務。行政不作為的構成必須以行政主體及其工作人員負有行政法上的作為義務為前提條件。所謂作為義務，是指行政主體及其工作人員在進行行政管理活動中，基於特定的事實和條件而產生的依法應為一定行政行為的具體法律義務。法定的行政作為義務主要來源於四個方面: (1) 法律直接規定的行政作為義務。這種法律正面規定的行政作為義務只能來自狹義的義務性法律規範,禁止性或授權性法律規範都不能正面體現行政作為義務。(2) 法律間接體現的行政作為義務。所有授權性法律規範均隱含相應的行政職責,其中很大一部分是行政作為義務。另外,行政相對人行政法上的權利義務規範也隱含行政主體的行政職責,從而包容著行政作為義務。 (3) 先行行為引起的行政作為義務。它指由於行政主體先前實施的行為,使相對人某種合法權益處於遭受嚴重損害的危險狀態,行政主體因此必須採取積極措施防止損害發生的作為義務。(4) 契約行為引起的作為義務。行政主體運用契約方式進行行政活動是現代國家追求民主行政的方式。行政主體因訂立行政契約所生的權利義務是行政法上的權利義務,其中包括行政作為義務。當然這種義務以契約有效為前提。
3.行政主體有履行行政義務的可能性。雖然行政主體負有行政義務，但由於客觀條件限制、意外事件及不可抗力導致行政主體及其工作人員由於非主觀的原因而不能及時履行行政義務，不認定為行政不作為。
4.行政主體在法定的或合理的期限內不履行行政義務。行政主體不履行行政義務在司法實踐中一般表現為兩種形式：一種是行政主體在接到相對人的申請或依職權發現相對人的人身權或財產權需要獲得保護的情形後，根本沒有啟動行政程式，屬於完全的行政不作為。另一種形式是行政主體雖啟動了行政程式，但在法定或合理期限內沒有全部完成行政程式，屬於不完全的行政不作為。
特徵
1.違法性
違法性是行政不作為的本質特徵。行政不作為在本質上是對公共利益維護和分配權的放棄。這种放棄將構成對國家所負作為義務的放棄，其後果是直接損害和侵犯了公共利益和個人利益。無論是對公共利益維護權的放棄還是對公共利益分配權的放棄，都會造成一定的危害後果，所以它是一種違法行為。
2.消極性
行政不作為的消極性在主觀上表現為行政主體對其行政職權的放棄，在客觀上表現為不履行或拖延履行所承擔的行政義務。行政主體的行政職權來源於法律的授權，行政主體只能嚴格依照法律規定行使權利，履行義務；行政主體既不能放棄義務，也不能放棄權利，否則即意味著失職，意味著行政不作為。
3.隱蔽性
由於行政不作為表現為事實上沒有積極明確做出，而是消極無為，因而具有一定的隱蔽性，危害後果難以明顯呈現出來。一般情況下，只有行政不作為直接侵犯了相對人的合法權益，引起行政爭議訴諸法院時，行政主體承擔的法律後果才會確定下來。尤其是對侵害公共利益的行政不作為，隱蔽性更大，國家法律監督機關一般很難對此類不作為取證查處，只有到了出現嚴重後果，構成犯罪的時候才由司法機關給予懲罰性的制裁。
4.危害性
行政不作為在客觀上具有一定的隱蔽性，其危害性與行政作為的危害性相比有過之而無不及。從某種意義上說，行政不作為就是失職、瀆職，造成政府職能錯位，人為地削弱了行政職權的效力，損害了法律的嚴肅性和政府形象，侵害公民、法人和其他組織的合法權益，損害社會公共利益。
危害
（一）行政不作為行為是行政腐敗的重要表現。
行政不作為與濫施權力、亂作為不同，濫施權力者是利用權力做出超出合法許可權或不依法定程式的事，以權謀私，貪污受賄。而行政不作為則是不做或少做許可權內該做的事，該為而不為法定職責，嚴重阻塞國家法令的暢通，使國家本應發揮重大作用的法律法令削弱、收縮，使行政相對人乃至社會公共利益得不到應有的維護。從這些方面不難看出，行政不作為是行政上的另一種腐敗行為。
（二）造成政府職能錯位，不利於依法行政
在現代，政府本應承擔起為市場、企業提供服務、信息，協調社會秩序的角色。如果行政不作為行為大量存在，政府就背離了公共權力機構的這一職能，另一方面政府經常越俎代庖，直接介入市場交易關係，對市場進行指揮而不是指導，該管的不管、不作為；不該管的亂管、亂作為；常導致市場失靈，導致政府行為缺位。。（三）直接損害公眾利益
行政不作為行為也是對行政相對人的侵權行為。國家行政機關及其工作人員，通常是以作為和明示的方式實現國家的行政管理職能，這種管理職能是法律賦予的必須履行的硬性規定。但如果國家行政機關及其工作人員以不作為的方式不履行或拖延履行應當履行的法定職能，就會導致行政相對人合法權益受到侵害。
三、遏制行政不作為行為的對策
行政不作為的危害隱蔽、潛在，容易使人們忽視其違法性，得不到及時有力的查處。要從根本上解決行政不作為問題，必須在有關執法體制改革和司法審查制度改革方面尋求對策。
（一）在立法上加強對行政不作為的懲治力度
在制定行政法律法規時，增加對行政不作為的處罰條款，明確規定行政機關及有關行政執法人員不作為的法律後果。在制定和修改有關公務員制度的法律法規時，將公務員勤政或懶政與嘉獎和懲處的規定進一步明確和落實。
（二）在行政機關內部機構設定方面加強自身對行政不作為的監督
加強行政機關內部執法機構的建設，強化執法責任制，改革互相推諉、職責不明的管理體制；強化各部門內部對執法人員失職、瀆職的監督和查處力度，杜絕敷衍了事、無所事事的現象。
（三）在加強行政部門內部監督的同時，進一步改革和加強司法審查和監督的力度。一是放寬對行政不作為的受理條件，擴大對行政不作為的受案範圍。二是改革和完善司法審查制度。在修改《行政訴訟法》時，考慮引入簡易程式，對於行政不作為案件，縮短審查期限，以充分保護公民、法人和其他組織的合法權益。
（四）保證行政主管部門的管理與監督不缺位，建立行政不作為追查制度
它是監督行政不作為的捷徑所在，讓行政違法違紀案件都有追查結果，避免不了了之。
（五）引入賠償機制。行政不作為一旦構成，並侵犯了相對人的合法權益，造成相對人的損害，相對人就可以對作出具體 行政行為的行政機關提出行政複議或行政訴訟，要求賠償損失。
救濟途徑
行政不作為具有多種表現形式，對於不同的行政不作為，要採取不同的救濟方式，具體有以下幾種：
1．確認違法。這種救濟方式適用於行政主體及行政公務人員所負有的作為義務已無履行的必要或可能的情形。當作為義務的履行已失去其實現的具體環境而使義務的履行成為不必要或不可能時，再責令履行義務就會失去意義，甚至會因此而給相對人帶來更大的損失。所以，這時只能確認行政不作為違法，對相對人合法權益造成損害的，要給予賠償，對有關部門及直接責任人要依法追究法律責任。
2．責令履行。是指經有關國家機關審查，在認定行政主體及行政公務人員未履行法定作為義務但還有履行的可能和必要時，責令其在一定期限內履行該義務的救濟方式。它的選用須符合兩個條件：首先，行政不作為已成既成的事實；其次，該作為義務有履行的可能和必要。
3．責令賠償。行政不作為雖然是種違反法律規定的行政執法活動，但並不一定會必然導致賠償責任的承擔，除去行政不作為客觀存在之外，責令賠償的適用，還須符合下列三個條件：第一，必須是給行政相對人造成了實際的損害，這種損害是客觀存在的，而非假想的，是直接的而非間接的；第二，行政不作為與行政相對人的損害之間有因果關係，有學者指出，“只要行政主體的法定作為義務是為了保護公民、法人和其他組織的合法權益而設定的，而行政主體沒有積極實施法定義務造成了公民、法人和其他組織的損害，兩者之間就存在因果關係。”筆者表示贊同；第三，行政相對人的損害無法通過其他途徑得到賠償。如果已經得到賠償的，國家就不再承擔賠償義務了。
