特殊區域和特別敏感海域
1前言
為了更好地在全球範圍內對某些海域實施特別的保護, 1982年聯合國海洋法公約(UNCLOS)在70年代初開始制訂時, 加入了全新的章節“海洋環境的保護和保全”, 其中在第211.6條作了具體規定:在IMO 批准的前提下,沿海國可以在易受海上行為損害的專屬經濟區中明確劃定的區域內實施強制性的環境措施。但應該在報IMO 批准時,提出他們滿足某些海洋學、生態學和資源意義上的標準。獲得批准後, 可在該區域內實施特別的規則和航行辦法。這一條款可以被看成是特殊區域(SA)和特別敏感海域(PSSA)潛在的國際法基礎。
IMO 制訂的1973 年國際防止船舶污染海洋公約(MARPOL 73)提出了SA的概念,在該海域中實施更為嚴格的保護措施,防止船舶排放的油類、有毒液體物質、船舶生活污水和船舶垃圾造成污染。此後, IMO於1991年以A.720(17)決議的形式通過了有關“SA指明和PSSA鑑定的指南”(簡稱“指南”),在這裡提出了PSSA概念。
2特殊區域(SA)
2.1 SA 的定義
MARPOL 73/78 有關附則規定,SA 是指這樣一個區域,在該區域內,涉及其海洋學和生態學的情況以及運輸的特殊性質等公認的技術原因, 要求採取特殊強制的辦法以防止船舶造成污染。
2.2 SA 的鑑定標準
擬鑑定為SA 的海域須滿足下列標準:
(1)海洋學方面 由於特殊的海洋學條件能導致有害物質在該區域內水體和沉積物中濃縮或滯留,象輻聚帶和環流區;或者有溫度、鹽度的層化現象;或者海水流速過小;或者冰期過長以及和盛行風有關;
(2)生態學方面 該區域屬於下列情形之一,即符合該項標準:
①瀕危的海洋物種;
②海洋生物資源高產區,象海洋鋒區、上升流和環流區;
③重要的海洋物種產卵、繁殖和養護區以及海鳥和哺乳動物遷移、洄游路線 ;
④稀有或脆弱的生態系統, 象珊瑚礁 、紅樹林 、海草基床和濕地 ;
⑤魚類等海洋資源的重要棲息地和維持大型海洋生態系統的區域;
(3)運輸的特殊性質 在該海域中,船舶如僅按MARPOL 73 78 中對一般海域的防污要求是不夠的必須採取更為嚴格的控制措施。
2.3 SA 鑑定的程式
.首先由一個或多個沿海國政府提出申請, 申請包括一份 MARPOL 73/78 修正案草案 , 以及如下的相關背景材料:
①包括明確的地理位置為擬鑑定的 SA 劃界和基準海圖;
②指明擬鑑定的 SA 類型(即是屬於 MARPOL73 78 哪個附則 現已生效的是附則根據要限制的污染物質種類提出 ,因為不同的污染物質屬於不同的附則管轄, 即使擬鑑定的 SA 內要限制多種污染物質 ,也應該針對相應的附則分別作出說明;
③該區域的海洋學、生態學和運輸特性的描述 ,現有的環境威脅和已採取的保護措施;
④說明該區域滿足 SA 標準 , 且應特別說明該區域內已配備足夠適用的接受設施。該申請應在 MEPC 某次會議之前的 3 個月提交,這期間MEPC 可向申請國要求補充有關的信息 。申請經會議討論通過後 ,按 MARPOL 73/78 第 16 款的“默認接受程式”生效。
2.4 在 SA 內實施的保護措施
MARPOL 73/78 已生效的附則 Ⅰ 、Ⅱ和Ⅴ針對各自的 SA ,從兩方面規定了保護措施, 其中對船舶的要求是:
①附則Ⅰ :防止油類物質污染規則中的要求:對船舶規定嚴格的排放限制和設備要求, 不允許油輪排放來自貨油艙區的油類和油/水混合物, 對所有船舶來自機艙的油類和油/水混合物的排放須滿足航行途中、含油量不超過 15 ppm ;船舶應裝設油類排放監控系統/濾油設備和超過 15 ppm 的自動停止裝置等。
②附則 Ⅱ :防止有毒液體物質污染規則中的要求:根據有毒液體物質的種類提出以降低殘餘物量為目的的操作要求 ,規定了更為嚴格的貨艙殘餘物量、尾跡流濃度等指標。
③附則 Ⅴ:防止船舶垃圾污染規則中的要求 :對大部分包括塑膠、漂浮的襯墊和包裝材料、紙、玻璃、金屬、陶器及類似的廢棄物在內的船舶垃圾禁止排放 ;對食品廢棄物須在距最近陸地 12 海里以外排放,但經粉碎粒徑小於 25 mm 的可在12 海里以內排放 ,也就是說, 在 SA 內僅允許排放食品廢棄物。以上是對船舶在 SA 內的規定, 主要是限制污染物的排放。很顯然這需要港口國提供接收設施來予以配合 ,滿足到港船舶的需要。所以 ,SA 內的沿海國提供足夠 、適用的接收設施是 MEPC 批准SA 的前提。現有的SA 中, 除南極海域外, 其他的都聲稱已滿足接收設施的要求 。而鑑定南極海域為 SA 的修正案中,考慮到其本身不能提供接收設施,規定在船舶駛向南極的最後一個掛靠港和駛出南極最先停靠的港口,應提供接收設施 。
2.5 現有的 SA
屬於附則 Ⅰ的 SA 有:地中海(The MediterraneanSea Area)、波羅的海(The Baltic Sea Area)、黑海(TheBlack Sea Area)、紅海(The Red Sea Area)、海灣區域(The Gulf Area)、亞丁灣(The Gulf of Aden)、南極海域(The Antarctic Area)、西北歐水域(The North West Eu-ropean Waters)。屬於附則 Ⅱ的 SA 有:波羅的海(The Baltic SeaArea)和黑海(The Black Sea Area)。屬於附則 Ⅴ的 SA 有:地中海(The MediterraneanSea Area)、波羅的海(The Baltic Sea Area)、黑海(TheBlack Sea Area)、紅海(The Red Sea Area)、海灣區域(The Gulf Area)、南極海域(The Antarctic Area)和大加勒比區域(The Wider Caribbean Area)。
3 特別敏感海域(PSSA)
3.1 PSSA 的定義
指南 定義的PSSA 是指這樣一個區域 ,在該區域中由於生態學或社會經濟或科學上的原因 ,容易遭受海上交通帶來的環境損害 ,需要 IMO採取特別的措施予以保護。
3.2 鑑定 PSSA 的標準
對於擬鑑定為 PSSA 的區域, 至少應滿足下列條件之一:
(1)生態學標準 :
①唯一性 即該區域生態系統是稀有的或唯一的 ;
②依存性 該區域的生態過程與生物群落有密切的依存關係, 例如:珊瑚礁、海藻群、紅樹林、海草基床, 這裡生物具有多樣性和周圍的環境有密切的關係;
③代表性 該類區域具有顯著的代表性生態系統或群落或棲息類型等自然特點;
④多樣性 該區域的物種具有高度多樣性, 或包含有差異很大的生態系統、棲息地、群落和物種, 但這些必須是在天然條件下形成的;
⑤多產性 該區域的生物資源豐富多產,例如:海洋鋒區、上升流和環流區;
⑥自然性 該區域屬高度自然狀態,沒有人為干擾;
⑦完整性 該區域是一個完整的生物功能單位,是一個高效、平衡的生態統一體;
⑧脆弱性 該區域對自然災害或人為干擾非常敏感的,對環境條件的改變耐受能力很低,幾乎在耐受極限的邊緣生活, 所以對船舶污染是不可接受的。
(2)社會、文化和經濟標準
對該區域生物資源的利用對當地的經濟來說是非常重要的,或具有特殊重大的娛樂和旅遊價值, 對人類對其有非常顯著的依賴性。
(3)科學研究價值
該海域有很高的科學研究價值, 或者該海域提供了關於生物和環境特性的基線條件, 或提供了闡述特殊自然現象的條件, 或者該區域具有歷史和考古方面的重大意義。
3.3 鑑定 PSSA的程式
為使鑑定PSSA 程式更加簡化、明了,在1999 年11月召開IMO 第21 次大會上,以A.885(21)決議形式,通過了“PSSA鑑定和相關保護措施採用的程式(簡稱“程式”)” ,代替原A.720(17)“指南”中的鑑定PSSA 程式。
按這一新程式, 首先由一個國家(即使有多個國家有此意向,也應協調落實到一個具體的國家)提出申請,提交的申請包括以下內容:
①擬鑑定的PSSA 劃界,包括準確的地理位置和基準海圖;
②按“指南”的鑑定標準, 該區域在生態學、或社會經濟或科學方面的重大價值;
③該區域對國際性的海上活動所引起損害(包括已發生的、潛在的、預期的)的敏感性,這種損害既有涉及環境方面的, 也有涉及經濟方面的;
④提出相關的保護措施(APM),象船舶定線制、排放限制、操作標準和其他專門制定的用於保護該區域的措施。還要說明採用這些APM 的法律依據,這些措施中有的是IMO 現有檔案中可以得到的;有的雖然不能從IMO 現有檔案中得到,但屬於IMO 許可權之內的;還有的則需要在現行的國際法範疇內尋求適當的措施。
⑤在提出該區域採用的APM 同時,應列出適用的船舶。還應闡明採用APM 後,預計將會對船舶航行可能帶來的影響。申請首先提交給MEPC ,經初步審議,如符合“指南”中的鑑定標準, 原則上可同意作為PSSA, 然後由MEPC 向MSC 及相關的分委會提出批准該區域APM 建議。APM 得到批准後,由MEPC 最終批准PSSA 的申請。
3.4 在PSSA 內採取的保護措施
從上述的PSSA 鑑定程式我們可以看出,只有結合了保護措施之後,一個PSSA才能被鑑定,也就是說,沿海國在提出鑑定PSSA申請時, 應同時提出在該區域內擬採用的保護措施。能用於PSSA 內的保護措施有:
(1)採用MARPOL 73/78相應的排放限制;
(2)採用船舶定線制和其他的特殊航行辦法。雖然它們的直接目的是保證航行安全, 但航行安全的結果,自然是使環境得到了保護。具體有:
①船舶定線制 根據SOLAS 公約和“船舶定線制的一般規定” ,用於環境目的的船舶定線制可採用避航區、分道通航制、近海航區、警戒區和深水航線等;
②其他的特殊航行辦法 包括引水制度、交管系統和限速等。
3.5 現有的PSSA
(1)澳大利亞大堡礁(The Great Barrier Reef簡稱GBR)
位於澳大利亞東南沿海, 綿亘著世界上最長的珊瑚礁———大堡礁。它的總面積有20多萬平方千米,包括近千個島嶼和沙灘, 由350多種絢麗多彩、千姿百態的珊瑚組成。聯合國教科文組織在《世界遺產目錄》中將其列入,作為唯一的海洋環境的自然遺產。IMO 早在70 年代初就開始了對GBR 的保護。1971 年“1954 年油污公約”的“大堡礁修正案” ,針對GBR區域提出了“最近陸地”的特殊劃法。在世界海洋範圍內,“最近陸地” 都是指距該領土按國際法據以劃定領海的基線, 惟獨澳大利亞東部海面例外,把大堡礁的外緣作為“最近陸地” ;MARPOL 73/78所有的附則都運用了同樣的“最近陸地” 的劃法 ;1983年,在 GBR 海上公園的 Capriconia 段劃出了避航區(A.527(13));1987 年 , 在 Torres 海峽和 GBR 推薦使用引水制度(A.619(15))。1990 年, MEPC 鑑定 GBR 為第一個 PSSA(MEPC.44(30)), 同時推薦航行在該水域的船長超過70 米的船舶、所有的油輪 、化學品船和氣體船採用澳大利亞政府提供的引水制度(MEPC.45(30))。1991 年, 澳大利亞政府對駛向或駛離該國港口,在南緯 10°40' 和 16°40' 之間的 GBR 內航線航行,船長在 70 米以上的船舶實行強制引水制度。1997 年 ,澳大利亞政府又在該海域對所有船長超過 50 米的船舶, INF 船以及船舶和拖船總和的長度超過150 米的拖動行為引入強制報告制度 。
(2)古巴的Sabana-Camagǜey 群島
在1997 年MEPC 40 次會議上 ,古巴代表團提出了鑑定 Sabana-Camagǜey 群島作為 PSSA 的申請 , 經會議審議, 認為滿足鑑定標準, 以MEPC.74(40)決議的形式批准了鑑定該區域為 PSSA 的申請。當時 ,古巴並未提出相應的保護措施,MEPC 會議要求他儘快提出在該區域實施的保護措施。1999 年 ,在 MEPC 的第 43 次會議上 , 古巴提出了已在 MSC 第 48 次會議上獲得批准的在 Sabana-Camagǜey 群島的北部領水內, 包括在Costa de Matan-zas 緯度上和 Canal de Bahamas 內實施分道通航制 ;在 Sabana-Camagǜey 群島轄區的內水和領水禁止任何船舶排放油類、油類混合物、有毒液體物質、垃圾和有害物質 ;船舶還應避免在 Sabana-Camagǜey 群島附近水域排放壓載水或進行更換壓載水的操作 , 以防止外來生物和病原體的污染。
4 討論分析
SA 和 PSSA 這兩個概念都是為保護海洋環境 ,防止船舶污染, 由 IMO 及分委會批准確立的。兩者都是通過採取相應的保護措施來達到保護的目的。那為什麼不採用一個概念呢 ? 通過分析可以看出 ,兩者是有區別的。
(1)鑑定的標準方面
對鑑定為 SA 的區域必須同時滿足海洋學 、生態學和運輸特性 3 方面的標準;而鑑定為 PSSA 的區域只需滿足生態學或社會經濟或科學上的一個標準即可。僅從這一點上看 ,PSSA 比 SA 的標準容易滿足;而且SA 的申請必須有滿足接收設備的前提, 而PSSA 沒有此類要求 。但實際情況卻是鑑定為 SA 的區域比 PSSA 要多, 這可能是因為 PSSA 概念產生的比 SA 晚 ,各國有一個認識的過程 ;其次是它不象 SA有國際公約明確、統一的保護措施 ,PSSA 需要申請的國家自己確立 APM ;還有就是一段時間內僅有大堡礁作為唯一被鑑定的例子 ,使人們產生誤解, 以為PSSA 概念僅用於具有特別重大價值的海域 。A.885(21)決議就是針對這一現狀 ,修改鑑定程式以使其更加簡單明了 , 以利於有關沿海國借用 PSSA 這一概念,保護對船舶污染敏感的海域。
(2)保護措施方面
對在 SA 內航行的船舶 , 主要是限制其操作性排放造成的污染, 所以 APM 主要是對污染物的排放實行限制 ;對在PSSA 內航行的船舶, 主要是限制其事故性污染 , 所以採取的主要是特殊的航行辦法。至於具體的APM ,由沿海國根據這一海域的具體情況 ,選擇象:定線制 、避航區 、引水制度 、限速等措施,此外 ,還可以選擇排放限制 。由此可以看出 , PSSA內採用的APM 比SA 更為全面。從以上的分析來看, SA 和 PSSA 是兩個獨立的概念,但從都是為防止船舶污染海洋這一角度來看,又有其必然的聯繫。更進一步考察兩者的鑑定標準 ,其中生態學方面有些相似的條目 。可能會有這樣的情況 ,某一海域符合作為 SA 的標準 , 同樣也符合鑑定為 PSSA 的標準。在這種情況下 , 申請國審慎考慮, 主要看那種制度能提供充分而有效的保護以及採用APM 所需要的條件是否滿足 。
5 結束語
從時間上看 , SA 概念的提出已經 20 多年了,PSSA 概念的建立也有 10 年了。但是, IMO 在提出SA 時 ,沒有給出具體的鑑定標準和程式, 在提出PSSA 時才同時提出有關的內容 ,但由於該檔案是以決議形式散發的 , 沒有引起大多數成員國的重視。另外 ,長久以來國際社會在沿海國管轄權方面的爭論 ,使這方面存在一定的問題 。IMO 應作出相應的改進。
為了防止海上運輸帶來的污染損害, 保護中國海洋環境。有關部門應根據 IMO 有關檔案, 全面考察中國沿海水域 。若有必要, 也應利用 SA 和 PSSA概念以及制度對敏感海域予以特別的保護。
