設立背景
江北地區的淮安、揚州、徐州3府，通州、海州2直隸州以及位於江南的江寧府（南京），屬於江寧布政使轄區，而鎮江、常州、蘇州、松江4府和太倉州屬於江蘇布政使轄區。江蘇巡撫駐紮蘇州，兩江總督駐紮江寧（南京），而漕運總督和南河總督又駐紮在淮安府府城內和府城西北的清江浦（1860年以後南河總督裁撤，漕運總督遷入清江浦南河總督衙門）。
設立
太平天國運動及漕運改海、漕糧折色等變化後，改漕運總督為江北巡撫以及廢漕運總督之說乃起。鹹豐八年（1858），倉場侍郎廉兆綸上奏：“清淮(清江淮城)一帶，實為南北要衝，漕運總督不兼管地方，宜此時權設江北巡撫，抑或將漕運總督權改斯缺，所有江北各路軍務，悉歸統制，庶可控扼江淮，聲援汝潁。不惟江南群逆絕其覬覦之心，即豫東會捻各匪出沒之區，亦可斷其一臂矣。”
同治元年（1862）二月，工部尚書王慶雲奏改漕督為江北巡撫，漕標為撫標，“俟蘇常克復，仍復其舊”，因江督曾國藩反對而被否決。同年，漕督由淮城移駐清江浦原南河總督署改建的漕督行轅。光緒二十四年（1898），康有為於戊戌變法時上《請廢漕運改以漕款築鐵路折》，提出“以漕運總督缺為鐵路總督，運丁倉丁船夫衛兵充車路工”，可奏摺上達不久，變法即告失敗。
光緒二十八年（1902），調任漕運總督陳夔龍以屯衛已裁、漕務無事，防衛河工與漕督名實不符，奏請裁撤，政務處會同吏部議奏認為，漕督尚有河堤各工之責，“此時應請暫緩裁撤”，而當時又有“議設江北巡撫”之說。同年十二月二十二日（1905年1月27日），清朝政府裁撤漕運總督，同時將江寧布政使轄區的江寧府、淮安府、揚州府、徐州府4府和通州、海州2直隸州，新設為 江淮省，設江淮巡撫，原漕運總督恩壽為江淮巡撫。省會設於淮安府，實際駐地為清江浦原漕運總督衙門。江淮布政使仍設江寧。
設立過程
漢末迄唐，淮徐代為重鎮；宋及金元之際，徐已降為散州；至明以來，則偏重淮安，歷為前代漕督及國初廬鳳巡撫、後改漕督駐紮之地。及江南河道總督裁撤，漕督移駐淮城迤西之清河縣，實為綰轂水陸之沖，北連徐海，南控淮揚，地既適中，勢尤扼要”。接下來論漕督原有管理地方之責，“伏查前明初設漕運總督，即兼巡撫地方。國朝順治六年，裁廬鳳巡撫改漕運總督，仍兼巡撫事。漕督之兼巡撫，原為控制得宜。現漕務雖已改章，地方實關重要，與其仍留漕督，徒攤虛名，不如徑設巡撫，有裨實用”。理由說明後奏陳辦法，“臣等公同商酌，擬將漕運總督一缺，即行裁撤，改為巡撫，仍駐清江，照江蘇巡撫之例，名為江淮巡撫，與江蘇巡撫分治，仍歸兩江總督兼轄。一切廉俸餉項，衙署標營，均仍其舊，但改漕標副將為撫標副將，以符定章”。
江蘇的建制本與他省不同，他省都是一省一藩司，唯獨江蘇省在乾隆二十五年(1760）後有兩個：一名江寧藩司，隨兩江總督駐江寧；一名江蘇藩司，隨江蘇巡撫駐蘇州。江寧藩司轄江寧、淮安、揚州、徐州四府及通州、海州兩直隸州。江蘇藩司轄蘇州、松江、常州、鎮江四府及太倉直隸州、海門直隸廳。涇渭分明，“久若劃疆而治”。今在清江設巡撫，“應將江寧布政使及所轄之四府二州，全歸管理。巡撫所駐，即為省會。應就近將淮揚海道仿效新疆鎮迪道例，兼按察使銜，所有江寧各屬刑名，均由該道勘詳巡撫奏報。江寧布政使應隨總督仍駐江寧。總督在江南，巡撫在江北，既無同城逼處之疑；江寧六府州前隸蘇撫者，即改隸淮撫，亦無增多文牘之擾。不必添移一官，加籌一餉，而行省已建。職掌更新，建置合宜，名實相符。”
廢除漕運總督
1905年1月27日(光緒三十年十二月二十二日），清廷明文發布上諭，“政務處奏，議覆裁改漕運總督一折。江北地方遼闊，宜有重鎮。順治年間改設漕運總督，原兼管巡撫事。現在河運全停，著即改為江淮巡撫，以符名實而資治理。即以原駐地方為行省。江寧布政使所屬之江、淮、揚、徐四府暨通、海兩直隸州全歸管理。仍著兩江總督兼轄，各專責成。余依議”。第二天又發布上諭“江淮巡撫著恩壽調補，陸元鼎著補授江蘇巡撫”，“江淮淮揚海道兼按察使著徐樹鈞調補”。這樣，江蘇省被南北分為江蘇、江淮兩省。江淮省省名取江寧、淮安兩府首字得名。江蘇省省會仍為蘇州，新建江淮省省會清江浦。原江寧布政使改為江淮布政使，仍駐江寧。江淮按察使則由駐清江的淮揚海道兼任。
江淮省的範圍相當於今江蘇省的南京市、揚州市、鹽城市、連雲港市、徐州市的全部，除盱眙外的淮安市，除泗洪外的宿遷市，除靖江外的泰州市，除海門、啟東外的南通市，鎮江市的句容，以及安徽省的肖縣、碭山。省會清江浦即今淮安市清浦區。
結果
江淮省設立後的重要工作有：一、咨調原經管江淮省所屬府州的書吏若干名來清江；派員提取江淮省所屬府州的文牘檔案。
二、宣布“自本年（光緒三十一年）正月初一日起，江淮大小各事悉歸淮省辦理，以免混淆而清疆界”。
三、因劃屬江淮省的通州原屬常鎮通海道管轄，上奏“江淮既設行省，該道所管地方未便兼跨兩省，擬請改為常鎮道，專轄常州、鎮江兩府，其通州海門兩屬，劃歸淮揚海道管轄”。
四、奏請“仿照安徽、江西兩省之例，巡撫兼提督銜節制各鎮。並請於江淮巡撫關防內加刊兼提督銜字樣，以符名實”。
五、奏準將原漕督管理之八省漕政歸各該省督撫自行辦理；因江安糧道兼跨江淮、安徽兩省，商由兩江總督主政核轉。
六、奏準以分江寧布政司之員為江淮省候補，分江蘇布政司之員作為江蘇省候補；南河河工候補人員改為到江淮省候補。
七、更改官員迴避地區，淮籍官員準在蘇省做官，蘇籍官員準在淮省做官。
八、添設工程局、電報局，搬修銀庫。
九、奏準以清河縣丞兼按察司經歷。
十、奏準將清淮前設之試驗場溥利公司歸併擴充，改為江北實業學堂。
江淮省的設立也給省會清江浦帶來了一時的繁榮。“豐和輪船現已遍出招貼，略謂清江新設江淮巡撫，寧淮往來日益繁榮，特備堅快小輪船專開南京，以便來往，日前已開班”，“市面較前稍旺，商業以客棧為最獲利，因官場晉謁撫軍絡繹不絕，幾於應接不暇，生涯鼎盛雲”。
廢除
清江設江淮省的上諭公布後，遭到了江蘇籍京官陸潤庠、惲毓鼎等人的反對。光緒三十一年（1905）正月二十日，工部侍郎陸潤庠等人上奏，提出四點意見：首先，“現在湖北、雲南本有之巡撫，甫經議裁，而江南一省忽然添缺，未免政令分歧”。其次，“今劃江而治，江蘇僅存四府一州，地勢平衍，形勝全失，幾不能自成一省”。第三，“國朝經制，分省三等”，蘇淮分省後，江蘇若改為小省，“則一切經制，俱需更改，而籌餉攤款，尤多窒礙”。第四，江淮四府二州之地方要政，向由江寧布政使稟承兩江總督辦理，若江淮布政使仍駐江寧，“則江淮巡撫孤懸虛寄，徒多文移稟報之煩，無裨吏事軍政之要”。折中更指出了江淮省設定過程中的程式瑕疵：政務處奏定的會議章程第二條規定：“查內政之關係者，如官制裁改，新設行省等類，由各衙門請旨會議，或特降諭旨舉行”，與此正相符合。而江淮省的設立未經“各衙門會議”的程式，陸等據此提出“似事局未為全定”，“可否援照新章，恭請飭下廷臣會議，並飭下沿江督撫一體與議，復奏請旨遵行，俾見朝廷有博採群言之美，無輕改成憲之疑”。值得一提的是，在陸潤庠此折上列名的20餘人，“凡蘇省在京三四品京堂均與其列，淮省則寥寥無幾人”。然此折上達後當時並未引起清廷的足夠重視。
當時北京影響頗大的《京話日報》主編江蘇人彭翼仲，他在《京話日報》頭版演說，“含淚籲請”清廷仔細考慮江淮分省事宜。
二月初八日，由翰林院侍讀學士惲毓鼎領銜，江蘇京官再次上奏，又提出四點意見：一是蘇、淮單獨立省，則彼此削弱，不利於江、海軍事防禦。二是蘇、淮分為兩省，攤派之款相應增加，人民不堪重負。三是蘇、淮劃江分省，不利於防範長江盜匪。四是江淮新設一省，將引起中外交涉的麻煩。並稱“謹略舉四端，用備採擇，倘蒙飭下前署兩江督臣張之洞、署督臣周馥，就臣等管窺所及，詳加籌度，據實復陳，蘇、淮幸甚，大局幸甚。”
二月初八日，上諭“交政務處本日翰林院侍讀學士惲毓鼎等奏《蘇淮分省略舉四端以備採擇》一折，奉旨著並陸潤庠等前折交政務處，按照奏定章程會議，再由政務處具奏。”
江淮巡撫設立後，原兩江總督直轄的江寧布政司江、淮、揚、徐、通、海六府州改由江淮巡撫直轄，兩江總督無直轄之地，而當時湖北、雲南等原既有總督又有巡撫之省則剛裁撤巡撫，因此署理兩江總督周馥亦反對設立江淮省。主要反對理由有三：一是不便設防，“屬在一省，則設防較易；今剖分兩省，則氣勢渙散，設防轉難”。二是不便軍政指揮，“今特設江淮一省，原為戰守形便而起。不以兵權歸之，則巡撫無所措施；以兵事責之，則氣力以分而愈薄，號令以分而多歧”。三是加重財政困難，“特設一行省，事體加繁，舉凡練兵、興學諸事，新政所當行者，無一不須別開生面，即無一不須籌集巨款”，“當此民窮財絀，各省分籌賠款恆苦不給，添建一省，用款增而地不加多，責成重而權力反薄，似覺未宜”。他建議將淮揚鎮改為江淮提督，“文武並用，節制徐州鎮及江北各營”。
當時各衙門送來的說帖，主張蘇淮不必分省另設大員者42件，主張專裁淮撫者32件，堅持蘇淮分省及復設漕督者7件。政務處在議奏過程中頗感為難。“若仍改為漕督，則朝令夕改，又無此政體”。於是，又準備按張謇原條陳所請，分割江蘇、安徽、河南、山東四省邊境地區，另設徐州行省。但此議又遭到山東、河南、安徽三省巡撫的反對，他們“均以分割各該省邊境州縣隸於徐州為省，諸多窒礙”。結果，政務處只好選擇放棄。因大都認為不便改設巡撫，而“擬改設提督駐紮者居多”，政務處奏議，擬請即照署江督周馥所請，“改淮揚鎮總兵為江淮提督，文武並用，節制徐州鎮及江北防練各營。仍以淮揚海道兼按察使銜，凡江北梟盜重案應即時正法，軍流以下人犯歸其審勘，毋庸解蘇，以免遲滯。似此則江北文武均有綱領，江淮巡撫一缺，自可無庸設立。”
光緒三十一年三月十七日(1905年4月21日）發布裁撤江淮省上諭：“蘇淮分省於治理既多不便。著即毋庸分設。江淮巡撫即行裁撤。所有淮揚鎮總兵。著改為江北提督，以資鎮攝。”同時諭“恩壽著仍遵前旨來京陛見”，“江北提督著潘萬才署理”。至此，設立尚不滿三個月的江淮省即遭裁撤。
據惲毓鼎江淮省裁撤當日的《澄齋日記》記載：“恩壽者，首輔慶親王之兒女親家，歷任封疆，無治行。由蘇撫移漕督，銳志欲復巡撫任，以窺兩江一席。政府此舉實為恩地也。”認為政務處設立江淮省是因人設事。不過當時政務處即使從張謇之說撤漕撫於徐州設省，亦可任命恩壽為徐州巡撫。又有人稱江淮省裁撤是因為淮撫恩壽與署江督周馥不合，因此周馥竭力阻撓。這些說法應均有其各自的道理，但既然這些說法的提出者都不是當事人，因此也只能是提出者臆測的一家之言而已。
江淮省的立廢，對淮撫即原漕督衙門的書吏差役影響最大。在江淮省撤銷前爭論時，他們即認為：“清江北連徐海，南控淮揚，民風強悍，盜賊縱橫，鹽梟會匪，出沒於淮安各屬者，不一而足；加以教堂林立，教民眾多，海州、鹽城兩處，又皆有海口可以通行船舶，一旦驟然去一大員，設梟匪從而生心，為患不堪構想。且甫經改設行省，忽又收回成命，亦復無此政體”。在撤銷江淮省的諭旨下達後，這些書吏差役面臨失業，群情激憤。“漕運總督衙門書吏差役並昔日河督衙門歸併者，不下數千人，父子相承，胥賴此以贍家室。迨漕督裁撤，江淮分省，若輩欣然色喜。詎料數月間又收回成命，不覺情急。遂麇集漕轅懇求藝帥（恩壽字藝堂）安置，群情洶洶，並聳動市面各店一律罷市”。“淮、徐、海三屬紳士周衡甫太史、沈雨人太史、高子賓孝廉恐釀事端，因稟請撫憲轉奏留缺，或改設河務防務大員。藝帥即據情代奏，隨出四言示曰‘漕督駐淮，歷有年所。有益地方，未宜裁撤。今已電奏，請留此缺。爾等安靜，切勿惶惑。如再滋鬧，嚴拿究詰。勿信浮言，各安生業’。縣尊亦借邑紳入市，遍行勸諭，並出示曰‘漕督駐浦，由來已久。不改淮撫，亦當照舊。請留此缺，現已電奏。凡爾商民，各宜靜候。聚眾罷市，法所不宥。照常貿易，毋自取咎。倘再違延，定即提究’。至申刻各鋪始照常開張”。恩壽一面勸說，一面急奏“清淮震動”情形。三月二十二日，恩壽電奏：淮撫裁撤，清江人心惶惑，城內外一律罷市，聚眾數千人，彈壓不理，“擾亂異常，居民萬分驚懼”。當地紳士“僉雲漕督已裁，吾輩悉成餓莩，更無身家可顧”。恩壽還稱，清江居南北交沖，良莠混雜，一經煽惑，愈聚愈多，甚至搶劫焚燒，為患不堪構想。
同時稱江北提督系武職，輿論不孚，恐以後江北各州縣呼應不靈，難保不從此多生事端。要求暫緩裁撤。
三月二十四日，清廷電示“清江人心惶惑，城內外有罷市聚眾情事，著兩江總督周馥仍遵前旨，迅速前往，妥為彈壓。”周馥抵浦後，一開始提出每人發給三個月薪水譴散，遭拒後，又提出“以漕督衙署改為江督行轅，其舊在漕署當差諸人一律留用；漕標營伍悉令改隸督標，仍駐所原駐要隘之地”、“添設江北按察司一員，專轄江北一帶，辦理刑名，俾漕轅人役移歸臬署辦公”等善後方案。四月初四日，上諭：“鑲白旗漢軍副都統練兵處軍政司正史劉永慶著加恩賞，加兵部侍郎銜，署理江北提督，所有江北地方鎮道以下均歸節制”。又諭署江督周馥：“江北地方重要，既經裁撤巡撫，改設提督，自宜有精強得力之大員，以資統攝。昨已有旨簡派劉永慶署理江北提督，並令節制江北文武。所有從前漕督所辦事宜，均著該署提督接辦。並著將標防各營，認真整頓，切實訓練，按照練兵處定章辦理，先成一鎮，俾衛地方。其淮揚海道，仍遵前旨兼按察使銜，清理訟獄。所請特設按察使，著勿庸議。恩壽著俟劉永慶到任後再行啟程”。雖然繼江淮巡撫後駐清江的江北提督“所有江北地方鎮道以下均歸節制”，有人認為是“不是巡撫的巡撫”，但畢竟無財政、用人之權，江淮省設立三個月即遭裁撤的結局已無法改變。
