水權制度建設框架
水是人類生存的生命線，是經濟發展和社會進步的生命線，是可持續發展的重要物質基礎。我國人均水資源占有量低，時空分布不均勻，是水旱災害十分頻繁的國家。隨著經濟社會的快速發展、人口增加、城鎮化進程加快，水資源供需矛盾日益加劇，水資源與經濟社會可持續發展的要求越來越迫切。水資源可持續利用是我國經濟社會發展的戰略問題，加強水資源管理，推進水資源的合理開發，提高水資源的利用效率和效益，實現水資源的可持續利用，支撐經濟社會的可持續發展是當代水利工作的重要任務。實現水資源的可持續利用，關鍵要抓好水資源的配置、節約和保護。在市場經濟條件下，建立行政管理與市場機制相結合的水權制度，是最佳化水資源配置，加強節約和保護的重要措施。
水權制度是現代水管理的基本制度，涉及水資源管理和開發利用的方方面面，內容廣泛。在現有的法律法規中，已有許多規定涉及水權制度，其中部分規定需要在新的歷史條件下進行調整，而水權制度體系中更多的內容尚待作明確規定。為理清水權制度的基本內容，提高對水權制度的認識，推進水權制度建設，現對水權制度建設提出如下意見。
水權制度建設的指導思想和基本原則
（一）指導思想
以黨的十六大精神為指導，貫徹落實可持續發展戰略、依法治國方略、水法規和中央治水方針，根據水資源的特點和市場經濟的要求，最佳化水資源配置、提高水資源的利用效率和效益、保護用水者權益，建立健全我國的水權制度體系，為實現水資源的可持續利用、以水資源的可持續利用支持經濟社會可持續發展服務。（二）基本原則
1．可持續利用原則建立健全水權制度，必須堅持有利於水資源可持續利用的原則。要將水量和水質統一納入到水權的規範之中，同時還要考慮代際間水資源分配的平衡和生態要求。水權是涉水權利和義務的統一，要以水資源承載力和水環境承載力作為水權配置的約束條件，利用流轉機制促進水資源的最佳化配置和高效利用，加大政府對水資源管理和水環境保護的責任。
2．統一管理、監督的原則
建立健全水權制度，必須貫徹水資源統一管理、監督的原則。實施科學的水權管理的前提是水資源統一管理。水資源統一管理必須堅持流域管理與行政區域管理相結合、水量與水質管理相結合、水資源管理與水資源開發利用工作相分離的原則。
3．最佳化配置原則
建立健全水權制度，必須堅持水資源最佳化配置的原則。
要按照總量控制和定額管理雙控制的要求配置水資源。根據區域行業定額、人口經濟布局和發展規劃、生態環境狀況及發展目標預定區域用水總量，在以流域為單元對水資源可配置量和水環境狀況進行綜合平衡後，最終確定區域用水總量。區域根據區域總量控制的要求按照用水次序和行業用水定額通過取水許可制度的實施對取用水戶進行水權的分配。各地在進行水權分配時要留有餘地，考慮救災、醫療、公共安全以及其他突發事件的用水要求和地區經濟社會發展的潛在要求。國家可根據經濟社會發展要求對區域用水總量進行巨觀調配，區域也要根據技術經濟發展狀況和當地可利用水量，及時調整行業用水定額。國家還要建立水權流轉制度，促進水資源的最佳化配置。
4．權、責、義統一的原則
建立健全水權制度，必須清晰界定政府的權力和責任以及用水戶的權利和義務，並作到統一。權利和義務的統一是國家通過水權配置，實現用水權利社會化成功與否的前提，也是水權流轉成功與否的前提。
5．公平與效率的原則
建立健全水權制度，公平和效率既是出發點，也是歸屬。在水權配置過程中，充分考慮不同地區、不同人群生存和發展的平等用水權，並充分考慮經濟社會和生態環境的用水需求。合理確定行業用水定額、確定用水優先次序、確定緊急狀態下的用水保障措施和保障次序。與水資源有償使用制度相銜接，水權必須有償獲得，並通過流轉，最佳化水資源配置，提高水資源的效用。
6．政府調控與市場機制相結合的原則
建立健全水權制度，既要保證政府調控作用，防止市場失效，又要發揮市場機制的作用，提高配置效率。
水權制度建設框架
水權制度是界定、配置、調整、保護和行使水權，明確政府之間、政府和用水戶之間以及用水戶之間的權、責、利關係的規則，是從法制、體制、機制等方面對水權進行規範和保障的一系列制度的總稱。水權制度體系由水資源所有權制度、水資源使用權制度、水權流轉制度三部分內容組成。
（一）水資源所有權制度
水法明確規定“水資源屬於國家所有。水資源的所有權由國務院代表國家行使。”國務院是水資源所有權的代表，代表國家對水資源行使占有、使用、收益和處分的權利。推行水資源巨觀布局、省際水量分配、跨流域調水以及水污染防治等多方面工作，都涉及到省際之間的利益分配，必須強化國家對水資源的巨觀管理。地方各級人民政府水行政主管部門依法負責本行政區域內水資源的統一管理和監督，並服從國家對水資源的統一規劃、統一管理和統一調配的巨觀管理。國家對水資源進行區域分配，是在國家巨觀管理的前提下依法賦予地方各級人民政府水行政主管部門對特定額度水資源和水域進行配置、管理和保護的行政權力和行政責任，而不是國家對水資源所有權的分割。水資源所有權制度建設必須堅持國家對水資源實行巨觀調控的原則，突出國家的管理職責。主要內容包括如下幾個方面。
1．水資源統一管理制度
明確國家對水資源實行統一管理的內涵。制定國家對水資源實行總量控制和定額管理的管理辦法。
2．全國水資源規劃制度
水資源規劃是水資源配置、保護、管理和開發利用的基礎。編制全國水資源開發利用近期和中長期規劃，流域綜合規劃和水資源規劃、水中長期供求規劃、水資源配置方案、水功能區劃、河流水量分配方案、旱情緊急情況下的水量調度預案等，建立編制水資源配置方案和河流水量分配方案的管理制度。
3．流域水資源分配的協商機制
包括中央政府調控，流域內各省（直轄市、自治區）政府參加的協商制度。
4．區域用水矛盾的協調仲裁機制
5．水資源價值核算制度
包括對水資源的經濟、環境和生態價值進行評估的制度，對水資源的調查評價，對水資源可利用量估算，對水資源演變情勢分析等制度。
6．跨流域調水項目的論證和管理制度
7．水資源管理體制
規範水資源的國家巨觀管理體制、流域管理體制和區域水管理體制，規範水資源配置統一決策、監管的體制和機制。
（二）水資源使用權制度
根據水法的有關規定，建立水權分配機制、對各類水使用權分配的規範以及水量分配方案。根據水法對用水實行總量控制和定額管理相結合的制度規定，確定各類用水戶的合理用水量，為分配水權奠定基礎。水權分配首先要遵循優先原則，保障人的基本生活用水，優先權的確定要根據社會、經濟發展和水情變化而有所變化，同時在不同地區要根據當地特殊需要，確定優先次序。要做到科學、合理分配水權，必須建立兩套指標，即水資源的巨觀控制指標和微觀定額體系。根據全國、各流域和各行政區域的水資源量和可利用量確定控制指標，通過定額核定區域用水總量，在綜合平衡的基礎上，制定水資源巨觀控制指標，對各省級區域進行水量分配。各行政區域再按管理許可權向下一級行政區域分配水量。根據水權理論和經濟發展制定分行業、分地區的萬元國內生產總值用水定額指標體系，以逐步接近國際平均水平為總目標，加強管理，完善法制，建設節水防污型社會。通過建立微觀定額體系，制定出各行政區域的行業生產用水和生活用水定額，並以各行各業的用水定額為主要依據核算用水總量，在充分考慮區域水資源量以及區域經濟發展和生態環境情況的基礎上，科學地進行水量分配。
水資源使用權制度主要包括以下內容。
1．水權分配
（1）建立流域水資源分配機制，制定分配原則，明確分配的條件、機制和程式。重點工作是研究區域水資源額度的界定，包括水資源量的配置額度和水環境容量的配置額度。
（2）建立用水總量巨觀控制指標體系。對各省級區域進行水量分配，進而再向下一級行政區域分配水量，流域機構和區域負責向用水戶配置水資源。區域配置的水資源總量不超過區域巨觀控制指標，流域內各區域配置的水資源總量不超過流域可配置總量。
（3）建立用水定額指標體系。合理確定各類用水戶的用水量，為向社會用水戶分配水權奠定基礎。制定各行政區域的行業生產用水和生活用水定額，並以各行各業的用水定額為主要依據核算用水總量，依據巨觀控制指標，科學地進行水量分配。
（4）建立水權的登記及管理制度。對用水戶的初始水權進行登記和確認，保證初始水權的基本穩定，並對初始水權的調整、流轉和終止進行規範。
（5）制定水權分配的協商制度。建立利益相關者利益表達如聽證等機制，實現政府調控和用水戶參與相結合的水權分配的協商制度。
（6）建立對各類水使用權分配的規範。建立和完善水能、水溫、水體、水面及水運使用權的配置制度，建立健全相關監管制度，規範利用市場機制進行配置的行為。
（7）完善大型用水戶和公共取水權的配水機制。建立配水方案制定、調整以及相關用水戶參與的相關制度。
（8）建立公共事業用水管理制度，保障救災、醫療、公共安全以及涉及衛生、生態、環境等突發事件的公共用水。
（9）建立生態用水管理制度，強化生態用水的管理，充分考慮生態環境用水的需求。
（10）制定乾旱期動態配水管理制度、緊急狀態用水調度制度。規定特殊條件下水量分配辦法，對特殊條件和年份（如乾旱年）各類用水水量進行調整和分配。
2．取水管理
（1）修訂《取水許可制度實施辦法》。
（2）制定取水許可監督管理辦法。對取得取水許可的單位和個人進行監督管理，包括對水的使用目的、水質等方面的監督管理。
（3）制定國際邊界河流和國際跨界河流取水許可管理辦法。對於向國際邊界河流和國際跨界河流申請取水的行為進行許可管理，包括取水限額、取水河段、水質要求等。
（4）制定取水權終止管理規定，明確規定取水權的使用期限和終止時間。
（5）建立健全水資源有償使用制度，儘快出台全國水資源費徵收管理法規。為了進一步規範水資源費的徵收和管理，應制定出台全國性的水資源費徵收管理的法規，各地據此修訂地方水資源費的徵收和管理實施辦法。
3．水資源和水環境保護
建立水權制度的核心之一是提高用水效率和效益、有效保護水資源。應儘快完善水資源節約和保護制度，建設節水防污型社會。
（1）制定全國節約用水管理法律法規，建立節水型社會指標體系。
（2）保護水環境，加強提高水環境承載能力的制度建設。完善環境影響評價制度、水功能區劃管理及保護制度，建立並實施生態用水和河道基流保障制度以及區域水環境容量分配製度。
（3）完善控制排污的制度。依據有關法律法規，建立和完善排污濃度控制與總量控制相結合的制度、邊界斷面水質監測制度、入河排污口管理制度、污染事件責任追究制度、污染限期治理制度、排污行為現場檢查制度以及其他各項排污管理制度。
（4）完善地下水管理及保護制度。為保護地下水資源，要充分考慮代際公平原則，不能破壞地下水平衡。要完善地下水水位和水質監測、開採總量控制、限採區和禁採區的劃定及管理、超採區地下水回補等方面的制度。
4．權利保護
根據國家有關物權的法律法規，規範政府和用戶、用戶和用戶間的關係，維護國家權益，保護水權擁有者權利。
（三）水權流轉制度
水權流轉即水資源使用權的流轉，目前主要為取水權的流轉。水權流轉不是目的，而是利用市場機制對水資源最佳化配置的經濟手段，由於與市場行為有關，它的實施必須有配套的政策法規予以保障。水權流轉制度包括水權轉讓資格審定、水權轉讓的程式及審批、水權轉讓的公告制度、水權轉讓的利益補償機制以及水市場的監管制度等。影響範圍和程度較小的商品水交易更多地由市場主體自主安排，政府進行市場秩序的監管。1．水權轉讓方面
（1）制定水權轉讓管理辦法。對水權轉讓的條件、審批程式、權益和責任轉移以及對水權轉讓與其他市場行為關係的規定，包括不同類別水權的範圍、轉讓條件和程式、內容、方式、期限、水權計量方法、水權交易規則和交易價格、審批部門等方面的規定。
（2）規範水權轉讓契約文本。統一水權轉讓契約文本格式和內容。
（3）建立水權轉讓協商制度。水權轉讓是水權持有者之間的一種市場行為，需要建立政府主導下的民主協商機制。政府是水權轉讓的監管者。
（4）建立水權轉讓第三方利益補償制度。明確水權轉讓對周邊地區、其他用水戶及環境等造成的影響進行評估、補償的辦法。
（5）實行水權轉讓公告制度。水權轉讓主體對自己擁有的多餘水權進行公告，有利於水權轉讓的公開、公平和效率的提高，公告制度要規定公告的時間、水量水質、期限、公告方式、轉讓條件等內容。
2．水市場建設方面
水市場是通過市場交換取得水權的機制或場所。水市場的建立需要有法律法規的保障。在我國，水市場還是新生事物，需要進一步發展和培育。水市場的發展需要相應的法律、法規和政策的支持、約束和規範。
（1）國家出台水市場建設指導意見。明確水市場建設、運行和管理的機構，建立水市場運行規則和相關管理、仲裁機制以及包括價格監管等交易行為監管機制。
（2）探索水銀行機制。借鑑國外經驗，用銀行機制對水權進行市場化配置。探索建立水銀行，制定水銀行試行辦法，通過水銀行調蓄、流轉水權。
