概述
在中國古代社會中，當君主沖齡之時，在特定的形勢下，王朝會出現一種短期的政權構成形式，即臨時的特殊政體。其形式約有五種：
1、母后臨朝稱制。皇帝年幼，母后“權理朝政”。例如，北魏考文帝拓跋宏五歲登極，馮太后臨朝執政十餘載；唐代中宗李顯、睿宗李旦先後即位，武則天皆臨朝稱制；晚清鹹豐帝后妃慈安、慈禧扶持六歲同治帝載淳，兩宮太后“垂簾聽政”等。
2、諸王監國。《左傳》閔二年記載：“（太子）君行則守，有守則從，從曰撫軍，守曰監國。”君王外出巡狩，太子留守，代行處理朝政，謂之監國。或皇位空缺，新皇未立，由王爺監國，如五代後唐李嗣源、南明福王朱由崧即位前，及魯王朱以海均曾作過“監國”。
3、宗室諸王攝政。即代替君主處理國政，均以長輩代行幼主視朝。早在西周初期，就出現了這種攝政的歷史現象。《禮記正義》卷第二十《文王世子第八》記載：“成王幼，不能涖阼。周公相，踐阼而治。”[疏] 曰：“周公代成王踐履阼階，攝王位而臨天下。”[①]其後，又如殷商伊尹代太甲，春秋魯隱公代太子軌等，均屬攝政。清代順治帝褔臨六歲即位，鄭親王濟爾哈朗、睿親王多爾袞為攝政王；宣統帝溥儀三歲登基，以其父載灃為監國攝政王，行使皇權。
4、權臣輔政君主年少，或新君嗣位，受命異姓大臣輔弼國政。君主親政後，即結束輔佐襄贊之命。《尚書·虞夏傳·皋陶謨》曰：“古者天子必有四鄰，前曰疑，後曰丞，左曰輔，右曰弼。”《後漢書·伏湛傳》云：“柱石之臣，宜居輔弼。”設定輔政大臣，在古代王朝中是屢見不鮮的。例如，三國蜀，劉備病故，其子劉禪登基，由丞相諸葛亮輔政。再如，北周七歲的靜帝宇文闡即位，由皇親國戚、“位望益隆”的隨國公楊堅為輔政大臣，假黃鋮、以左大丞相身份，總理朝政。康熙初年，四位輔政大臣亦如此。
5、外戚操持國柄如東漢和帝劉肇，及其後繼位皇帝多為少兒，雖名義上太后臨朝，但大權為外戚權臣梁冀所握。他身任大將軍，又為順帝、桓帝兩皇后兄長。他與皇太后定策禁中，操縱三代皇帝的廢立，專制於朝二十餘年。質帝不滿其驕橫，稱之“跋扈將軍”。東漢自和帝、安帝始，外戚干預朝政，而梁翼專權達到極至。
在何種形勢下，實行攝政，或者輔政？各王朝因時而異。其中存在著一個較普遍的問題，那就是隨著星移物換，幼主漸大，攝政王、輔政之臣與皇權的矛盾便日趨加劇，其後果，或是輔政之臣廢除君主，改朝換代，如隋文帝楊堅廢靜帝自立，以國號隋取代北周。或為皇帝親政，拿下權臣，恢復皇權。這種攝政、輔政體制與皇權政體的衝突，構成了古代官僚政治文化的重要組成部分，影響著王朝的政治走向。處於封建社會晚期的清王朝經歷了攝政、輔政，再輔政、再攝政的一個全過程，這種王朝的政治文化更具有典型特質，有利於解析清朝政治體制變更的價值取向。
一、叔王攝政體制的形成
後金時期，清太祖努爾哈赤在嘗試各種“立儲”方式，效果不佳，於是實行“八和碩貝勒共議國政”體制。而這種體制極大地限制了汗的權力，此時的汗是徒有虛名，無異於一主旗貝勒。在此形勢下，身為汗的皇太極採取種種措施，調整共議國政體制，從四大貝勒，到“三尊佛”，再至一統獨尊，天聰六年（1632年），他才面南獨坐，成為真正意義上的大汗。崇德八年（1643年）八月初九月，皇太極“端坐而崩”，死得突然，生前又未立儲位。太祖、太宗兩代均未確立汗位傳承制度，加之皇太極即位的遺留問題，太祖系子弟與太宗系皇子，皆窺伺神器。皇嗣又成為各派勢力公開角逐的對象，蕭牆之哄再起。
彼時，競爭皇位者主要兩大派系，一是以努爾哈赤第十四子、正當盛年的睿親王多爾袞，及其同母兄弟英親王阿齊格、豫親王多鐸為一方。這是太祖過世後，諸子爭奪汗位餘波的再續，舊願重提。多爾袞兄弟對皇太極用兩白旗更換父汗留給他們的兩黃旗，乃至稱汗，均極為不滿，多次聲言，太宗之位“系奪立”。皇太極突然駕崩，燃起了他們覬覦汗位的勇氣。阿濟格、多鐸屢勸多爾袞即大位。當多爾袞猶豫未決之時，多鐸說：“若不允，當立我！我名在太祖（宗）遺詔。”多爾袞應道：“肅親王（豪格、太宗長子）亦有名，不獨王也。”多鐸又言：“不立我，論長當立禮親王（代善、太祖次子）。”就在福臨將即位時，阿濟格、多鐸仍跪求多爾袞，一定要入承大統，且以莫非畏懼兩黃旗大臣之言來激將他，期待多爾袞為君，抬高兩白旗的地位，傾吐多年來被皇太極擠壓的悶氣。
一是以擁戴皇長子肅親王豪格為君的一方。此方勢力頗大，以禮親王代善、鄭親王濟爾哈朗及兩黃旗大臣均站在這一邊。諸王中資歷深、影響大的代善、濟爾哈朗等，表態擁護豪格嗣位。豪格曾回憶說：“和碩鄭親王，初議立我為君，因王性柔，力不能勝眾，議遂寢。”[②]太宗屬下兩黃旗大臣圖爾格、索尼、圖賴、錫翰、鞏阿岱、鰲拜、譚泰、塔瞻八人，在皇上“賓天”後，為立皇儲緊鑼密鼓地進行動。他們“往肅王家中，言欲立肅王為君，以上（福臨）為太子，私相計議”。[③]並相盟誓，效忠豪格，維護兩黃旗的優勢，以此捍衛皇權的正統。豪格也四處散布：“睿親王素善病，豈能終攝政之事？”[④] 並拉攏固山額真何洛會、議政大臣楊善、甲喇章京伊成格羅碩等，擴充自己的實力。而代善、濟爾哈朗的明確支持，無疑使得整個形勢對於豪格有利。兩黃旗大臣等又同心合力，誓死擁戴皇子為帝。
還有一種潛在的力量，即以孝莊文皇后牽頭的“五宮”博爾濟吉特氏集團，欲立幼子福臨為君，維繫其家族在後宮中的顯赫地位。孝莊文皇后運籌帷幄，縱橫於各派勢力之間。諸王和大臣圍繞著誰來繼承帝位？三派展開了明爭暗鬥的較量。當新君浮出水面時，“上三旗”中兩黃旗與多爾袞領的正白旗的矛盾衝突暫時緩和下來。
皇太極死後的第六日，即八月十五日，前兩股強勁的勢力進行攤牌。兩黃旗巴牙喇兵劍拔弩張，環立於大清門與宮殿，諸大臣皆詣崇政殿，內外氣氛十分緊張。然而，兩派卻戲劇性地議定皇太極第九子、六歲的福臨登基。於盛京留作人質的朝鮮世子李？在給其國王的秘密報告中詳載了這一場面：
十四日，諸王皆會於大衙門。大王（代善）發誓曰：“虎口（豪格），帝之長子，當承大統雲。”則虎口曰：“福小德薄，非所堪當。”固辭退去，定策之議，未及歸一。帝之手下將領之輩，佩劍而前，曰：“吾屬食於帝，衣於帝，養育之恩與天同大，若不立帝之子，則寧死從帝於地下而已！”大王曰：“吾以弟兄，常時朝政，老不預知，何可參於此議乎？”即起去。八王（阿濟格）亦隨而去。十王（多鐸）默無一言。九王（多爾袞）應之曰：“汝等之言是矣。虎口王既讓退出，無繼統之意，當立帝之第三（九）子（福臨），而年歲幼稚，八高（固山）軍兵，吾與右真王（濟爾哈朗）分掌其半，左右輔政，年長之後，即當歸政。”誓天而罷雲。[⑤]
此段話生動地描述了兩股勢力代表人物的各自心態，以及皇位移交的新方案，即幼主褔臨榮登大寶，由鄭親王濟爾哈朗、睿親王多爾袞，兩叔王攝政。誓天而盟，擁立幼主。這是最終達成的一種兩派均能接受的折衷方案。
多爾袞何故放棄大位，去擁立幼侄福臨？代善、濟爾哈朗及兩黃旗大臣怎么又一改初衷，轉來輔佐幼主？多爾袞考慮到代善、濟爾哈朗、豪格等諸王貝勒不贊成他稱帝的現實，因此擱置起昔日理想，以免激化雙方矛盾，造成家族內的流血犧牲。但他平素忌恨其侄兒豪格，與之不睦，也決不讓豪格登基。因而，協同濟爾哈朗，共同輔佐福臨，不失為一種較佳的選擇。只要是皇子即位，代善、濟爾哈朗和兩黃旗大臣都能接受。之後，多爾袞統帥三分之二的滿蒙八旗兵及孔有德、耿仲明、尚可喜等漢軍，戡定中原。“勝（明）國舊臣之所奉，止知有攝政王耳”！乾隆帝在追復多爾袞封爵的諭令中指出：“其時我世祖章皇帝，實尚在沖齡，未嘗親政也。夫睿王果萌異志，則方兵權在握，何時而不為？”“然彼誠圖為不軌，無難潛鋤異已，以逞逆謀。”[⑥]應當指明多爾袞擱置承襲大統，顧全了國家大局，防止了滿洲八旗的一次大分裂。
少年福臨嗣登大寶，其母孝莊文皇后從中周鏇，也起了重要的作用。時年三十一歲的孝莊利用代善的懦弱，籠絡住他；與三十三歲的多爾袞聯姻，使之傾心於她。儘管清代官書對此頗存避諱，但蛛絲馬跡依稀可尋。蔣良騏《東華錄》卷六記述：多爾袞“親到皇宮內院”。他曾反悔地說：“若以我為君，以今上（福臨）居儲位，我何以有此病症？”所謂“太后下嫁”決非是一般的聯姻關係。對於王公本身而言，是一種政治行為，是一種借新的婚姻來擴大個自的勢力，起決定作用的是家利益，而決不是個人的意願。太后下嫁，與她將福臨舉上皇帝的寶座息息相關。群臣既立誓天后，代善之子多羅郡王阿達禮、孫子固山貝子碩托等仍對立幼子不滿，執意請多爾袞“正大位”。多爾袞以他們“擾政亂國”、叛逆之罪，予以嚴懲。表明他同孝莊文皇后合作的誠意。
誠然，福臨能夠嗣位，也是由孝莊在“五宮”[⑦]中所處的顯著地位決定的。皇太極的“五宮”后妃皆出自科爾沁蒙古博爾濟吉特氏“威畹貴族”。孝端皇后無子，與孝莊為親姑侄；皇太極寵愛的宸妃，生子早殤，與孝莊又系姊妹；餘下兩宮有一子，比福臨尚小，地位遠非孝莊可比。博爾濟吉特氏家族為了鞏固其在朝廷的特殊權益，她們和衷共濟地把孝莊之子福臨推上皇帝的寶座。而豪格之母繼妃烏喇納喇氏在後宮中身位不顯。難怪豪格報怨自己“福小德薄，非所堪當”。其根源即在此。
濟爾哈朗與多爾袞攝政，“刑政除拜，大小國事，九王（多爾袞）專掌之。出兵等事，皆屬右真王（濟爾哈朗）”。多爾袞又採取果斷措施，罷免諸王貝勒等辦理部院事務。[⑧]又將諸王貝勒等歸入都察院稽察範圍，在給該衙門的諭旨中，指出：“爾等俱系朝廷風紀之官。向來諸王貝勒貝子公等，辦理國政，及朝謁勤惰，原屬吏部稽核。今官員聽之吏部，王貝勒等，應爾衙門稽察。事應糾參者，據實奏聞，方為稱職。”[⑨]他這樣做的目的是為自己獨專威權，清除障礙。濟爾哈朗已經覺察其事態，順治元年正月，他召集內三院、六部、都察院、理藩院堂官，諭曰：“嗣後，各衙門辦理事務，或有應白於我二王者，或有記檔者，皆先啟知睿親王，檔子書名亦宜先書睿親王。”[⑩]爾後，多爾袞平定中原，統一天下，“至德豐功，千古無兩”。加封“皇父攝政王”，而濟爾哈朗則為“信義輔政叔王”；他以自己的名義頒發諭旨，權勢越發膨脹，還聲稱：“太宗文皇帝（皇太極）之位，原系奪立，以挾制皇上”。[11]又處死豪格，霸占其妃。少年天子順治帝福臨已經為自己的生命憂懼操心起來。這說明多爾袞稱帝之心並沒有泯沒，只不過條件不成熟罷了。
順治七年十二月初九日，多爾袞射獵喪生於喀喇城（今河北灤平）。次年二月初十日，多爾袞屍骨未寒，順治帝福臨便頒詔，“暴多爾袞罪行於中外”，削其爵，撤廟享。這標誌著褔臨正式親政，皇權得到集中。年方十四的少年天子，何以有如以魄力？康熙七年正月，御製《孝陵神功聖德碑文》曰：順治帝“孝事太皇太后，晨興問安，長跪受教”。[12]因此，治罪多爾袞，實際是其母孝莊的主意。說明“皇父”攝政王多爾袞生前已經嚴重地威脅著皇權，他過世未久，即宣布其罪狀，以警其餘諸王。
君主年幼，叔王權勢頗強，攝政體制是各集團之間利益均衡的產物。努爾哈赤、皇太極時期未定儲制度，皇位紛爭不已。攝政體制的產生，既考慮維護帝系傳承的法統，同時，也照顧到努爾哈赤嫡系子弟勢力強勁的現實，各派力量平衡後，叔王攝政，代行皇權，便水到渠成。攝政體制也是滿洲貴族集團內部緩解衝突、上下協調的一種重要方式，亦是清朝挺進中原整體戰略部署的需要。此種政體局面的形成，也是後金年間執行努爾哈赤“八和碩貝勒共議國政”政治理想的負面影響的再現，攝政體制的弊病已不可避免。
二、輔政新製取替攝政舊制
順治十八年（1661年）正月初七日，世祖福臨謝世。已經出過痘的八歲皇三子玄燁登極，改元康熙。世祖遺詔命上三旗內大臣索尼、蘇克薩哈、遏必隆、鰲拜為輔臣，佐理政務。直至康熙八年（1669年）五月，擒拿鰲拜，玄燁正式親政，凡八年零五個月，史稱“四輔政時期”。
清世祖死後，索尼等手奉詔 ，跪告諸王、貝勒等說：“今主上遺詔，命我四人輔佐沖主。從來國務政務，惟宗室協理，索尼等皆異姓臣子，何能綜理？今宜與諸王、貝勒等共任之。”諸王、貝勒答道：“大行皇帝深知汝四大臣之心，故委以國家政務，詔旨甚明，誰敢幹預，四大臣勿讓。”[13]於是，索尼等奏知皇太后（孝莊文皇后），宣誓就職於福臨神位前。誓詞曰：
茲者，先皇帝不以索尼、蘇克薩哈、遏必隆、鰲拜等為庸劣，遺詔寄託，保翊沖主。索尼等誓協忠誠，共生死，輔佐政務，不私親戚，不計怨仇，不聽旁人及兄弟子侄教唆之言，不求無義之富貴，不私往來諸王、貝勒等府，受其饋遺，不結覺羽，不受賄賂，惟以忠心，仰報先皇帝大恩。若復為身謀，有諱斯誓，上天殛罰，奪算凶誅。[14]
從上述史事中可窺知，在宗室諸王、貝勒健在的情況下，四異姓臣榮膺輔政使命，索尼等缺乏足夠的思想準備。考察清初的歷史就會發覺，四異姓臣出任輔政決非偶然。這是清廷經過一場蕭牆皇嗣之爭後，孝莊文皇后汲取叔王攝政權力過大，對皇帝構成威脅，為了強化皇權，所採取的決斷措施。
世祖福臨青年病故，玄燁亦是幼齡即位，皇權又面臨如何行使的同樣問題。兩者不同之處，此時開國功高諸王貶死殆盡，餘下承襲各王政績平庸，而孝莊文皇后“殷大啟聖”，操持國柄，可以從容左右局勢。時人對此已有洞察，順治十八年三月，江南桐城縣生員周南“詣闕條奏”十款，未款呈請孝莊太后“垂簾以盛治之隆”[15]。她以與祖制相左，拒絕垂簾聽政。同時，孝莊又親身經歷了太宗謝世皇位承襲的激烈之爭，深感皇權不穩定的因素主要來自宗室內部功高蓋世而大權在握的諸王。親王攝政體制不終止，玄燁的帝位也難穩固，不若用異姓大臣輔政，報效朝廷，也便於控制。於是，異姓臣子輔政的決策應運而生。她以福臨“遺詔”的名義，宣布索尼、蘇克薩哈、遏必隆、鰲拜輔佐幼主。正月初六日，福臨病逝前一日，召原任學士麻勒吉、學士王熙至養心殿，降旨自責，立皇太子。定四大臣輔政，草擬遺詔。命麻勒吉和侍衛賈卜嘉“拜詔奏知太后”，宣示王貝勒大臣。這份“遺詔”顯系在孝莊文皇后的授意下，四輔大臣精心炮製的。
孝莊文皇后為何會相中索尼等四人呢？這同滿洲八旗旗籍制度的變化有著密切的聯繫。努爾哈赤死後，八旗的旗制發生了重大的變革。皇太極做了一次重要的改旗，將自己領的兩白旗同多爾袞三兄弟所屬的兩黃旗對換，親領兩黃旗。從此埋下八旗之間的矛盾根源。天聰九年（1635年）十二月，皇太極治罪了莽古爾泰，兼併了正藍旗，從此自領三旗。八旗的分治是鞏固皇權的重要舉措。多爾袞攝政，強化自將的正白旗，成為滿洲八旗的精銳之師。福臨治其罪後，又收繳正白旗，連同兩黃旗構成了八旗的核心、體制最高貴的“上三旗”，成為國家軍事力量的柱石。而“下五旗”則漸成諸王、貝勒的宗藩封地，逐步脫離了國家的軍政和行政。上三旗與下五旗的分治，是清朝加強中央集權的產物。上三旗臣屬自然成為皇帝治理國家的中堅力量，輔臣人選也必然出自上三旗，索尼為正黃旗，蘇克薩哈系正白旗，遏必隆、鰲拜皆鑲黃旗，並且，他們又都是典掌侍衛親軍的內大臣，“有軍國重事，在禁中與滿洲學士，尚書等雜議”[16]。所以，他們四人中選，是預料之中的事。
其次，索尼等四人在擁戴福臨及同多爾袞的抗爭中，旗幟鮮明、態度堅定地站在孝莊文後那邊，深得她的賞識。這亦是他們能出任輔臣的重要因素。在皇位繼承上，立豪格有礙，索尼主張皇子“必立其一”，這使多爾袞預謀大位的企圖受阻。多爾袞擅政，在與索尼“誓輔幼主”的六人中，譚泰、鞏阿岱、錫翰均違背盟約，心歸攝政王，遂逼鰲拜等悔棄前誓。“公（索尼）終不附睿親王（多爾袞），於政事多以理爭，王由是惡之”[17]。以致索尼、鰲拜俱被問罪降革，又遠發索尼於盛京。蘇克薩哈原為多爾袞近侍，正白旗骨幹之臣。多爾袞死後，未出三個月，他與詹岱、穆濟倫首訐多爾袞私備“八補黃袍、大東珠、素珠、黑狐褂”，“陰謀篡逆”。[18]蘇克薩哈投靠了孝莊，立即被提拔為巴牙喇纛章京（漢名護軍統領）。遏必隆、鰲拜屢建殊勛，鰲拜攻訐譚泰附睿親王營私攬政諸狀。此時對多爾袞的態度則成為孝莊考察官僚的試金石。福臨親政後，將索尼等官復其職，委以重任。索尼等更加感恩德德，仰報皇上。在孝莊圈定的四輔臣就職誓詞上有“不私往來諸王、貝勒等府，受其饋遺，不結黨羽”等語，對四大臣加以種種限制。這樣，在中央就形成一個以孝莊文皇后為主，四位異姓大臣為輔的統治核心。《朝鮮王朝實錄》記載：“四輔臣擔當國事，裁決庶務，入白太后（孝莊）。”[19]任用異姓大臣掌權，迫使愛新覺羅宗室子孫不得干預朝政，保障皇權的穩定與持久。
輔政大臣與攝政王執政相比，更有利於幼主皇位的穩定。其一，兩者政治地位差別大。攝政叔王皆為宗室近親，皇帝叔伯長輩，又為一旗之主，軍政地位極其特殊。例如，和碩睿親王多爾袞是皇叔，正白旗主；和碩鄭親王濟爾哈朗，努爾哈赤侄兒，鑲藍旗主，皆為“四小貝勒”之一。而輔政大臣，皆為異姓臣子，與皇上除君臣關係之外，八旗中尚有嚴格的主僕名分。由於叔王和輔臣同皇帝的關係不一樣，叔王權勢大，容易攬政，而輔政大臣會受到太皇太后和諸王的雙層制約，不敢輕視太皇太后和幼主。
其二，兩者許可權各異。攝政即替君執政，代行皇權。攝政王能獨自處理軍國大政，並以皇帝的名義頒發諭旨，體現自己的意願。輔政大臣職能僅為佐理政務，受皇太后的制約。四大臣不得擅自決定朝政，必須共同協商，呈請皇太后恩準，以皇帝諭旨或太后懿旨發布，很大程度上直接反映了太后和皇帝的旨意。總之，攝政諸王位高權重，極易排斥皇太后和幼主，而輔政大臣則可以維護皇權，有效地防止叔王干政。[20]可見，四大臣輔政體製取代親王攝政，這是孝莊文皇后的殫精畢智之舉。
三、體制失控與輔臣專權
四輔政大臣皆為勛舊，可謂功銘鐘鼎。索尼，赫舍里氏，滿洲“著姓”，正黃旗人。其父碩色巴克什，叔父為大學士希福。他兼通“滿漢蒙古文字”，在文館辦事，歷任頭等侍衛、吏部啟心郎，因屢建戰功，累進一等伯，任內大臣，兼議政大臣、內務府總管。蘇克薩哈，其父為額駙蘇納。他初授牛錄額真，世祖時擢為議政大臣，訐告多爾袞有功，又晉內大臣。遏必隆，紐祐祿氏，鑲黃旗人。其父為清開國功勳五大臣之一額亦都，母為和碩公主。初授牛錄章京世職，襲一等公，擢為議政大臣、領侍衛內大臣。鰲拜，瓜爾佳氏，滿洲“著姓”，鑲黃旗人。為開國“五大臣”之一費英東之侄。初授巴牙喇壯達，因驍勇善戰，授三等梅勒章京，賜號“巴圖魯”，晉三等昂邦章京，又升議政大臣、領侍衛內大臣。
四輔臣之間相互關係如何？《清史稿·蘇克薩哈傳》作了概括：“時索尼為四朝舊臣，遏必隆、鰲拜皆以公爵先蘇克薩哈為內大臣，鰲拜尤功多，意氣凌轢，人多憚之。蘇克薩哈以額駙子入侍禁廷，承恩眷，班行亞索尼，與鰲拜有姻連，而論事輒齟齬，寖以成隙。”[21]這段記載為分析四大臣在輔政中糾紛及鰲拜的擅政專權提供了線索。
八年中，四輔臣間的爭鬥日益激化，主要是鰲拜與蘇克薩哈為壘相抗，問題集中在鑲黃旗與正白旗圈換土地上。康熙五年正月，鰲拜執意更換旗地，在社會上激起了軒然大波。蘇克薩哈力阻，大學士、戶部尚書蘇納海，直隸、山東、河南三省總督朱昌祚，巡撫王登聯疏言不可為。鰲拜惱羞成怒，利用職權將蘇納海、朱昌祚、王登聯下獄議罪。玄燁特召輔臣詢問。鰲拜請將蘇納海等置重典，索尼、遏必隆不能爭，獨蘇克薩哈緘默不語。玄燁故不允其請。而鰲拜卻矯昭，將三人誅殺棄市。
資格最老的索尼平素也厭惡蘇克薩哈，見鰲拜日益驕恣，與蘇克薩哈不容，又年邁多病，對鰲拜所為向不阻止。遏必隆與鰲拜同旗結黨，凡事皆附和。蘇克薩哈威望尚淺，“心非鰲拜所為而不能力爭”。在四輔臣的訌斗中，鮮明地形成兩黃旗對一白旗，三比一的局面。這亦是鰲拜敢於背叛“誓詞”，獨攬朝政的重要緣由。蘇克薩哈勢孤力單，怏怏不快，康熙六年，乞請駐守先帝福臨的孝陵。鰲拜藉機羅織其二十四大罪狀，擬將他與長子查克旦磔死，餘下子孫處斬，籍沒家產。玄燁洞見鰲拜等素怨蘇克薩哈，積以成仇，而不準奏。鰲拜攘臂上前，強奏累日，再次矯旨，剪除蘇克薩哈，為他全面擅權掃清道路。應當指出，鰲拜與蘇克薩哈為兒女姻親，他們之間這場殊死的較量，決非個人之間恩怨，而是長期以來滿洲八旗之間的抗爭在新的形勢下的暴露。多爾袞在位時，扶植兩白旗，壓制兩黃旗。“於駐防滄州兩白旗兵丁，則給餉不絕，於駐河間兩黃旗兵丁，則屢請不發餉”。[22]順治五年，遏必隆兄子侍衛科普索“訐其與白旗諸王有隙”，設兵護門。同年三月，貝子屯齊等訐告兩黃旗大臣謀立豪格，濟爾哈朗“知爾不舉”。諸種矛盾與衝突促使鰲拜當權後執意圈換旗地，壓抑蘇克薩哈，打擊正白旗，抬高兩黃旗的地位。這就是鰲拜與蘇克薩哈長期爭鬥不已的實質。
四大臣輔政體制實施初期，與八旗制度的演變和太皇太后輔佐幼主的現實是相適應的，如同前文所述，執行的戰略方針與政策措施是為鞏固新生政權服務的。但新的輔政體制失去監督和控制，輔政之臣權力大，難以駕馭。皇帝年幼，輔政大臣不僅取代了內閣大學士入直和“票擬”的職責，甚至還可行使皇帝的“朱批”之權，以致他們的職權逐漸膨脹，科道官又不能行使監察和封駁權力，時間一長，自然引發鰲拜專權。
清太宗時期，設立文館，又稱書房，即秘書機構。崇德元年（1636年），皇太極稱帝，改文館為內三院。順治十五年（1658年），仿明制，改內三院為內閣，同時設立翰林院。世祖遺詔既將順治年間所設機構斥為“於淳樸舊制，日有更張”，當必須革除之列。順治十八年六月，四輔臣以皇帝名義降旨吏部，“內三院衙門自太宗皇帝時設立，今應仍復舊制，設內秘書院、內國史院、內弘文院。其內閣、翰林院名色俱停罷。內三院應設滿漢大學士、學士等官”。[23]這次所恢復的內三院與太宗時所設的職掌已有差別。太宗時，內三院的大學士頗受信任，隨時入直，以備顧問。如范文程任內秘書院大學士，召直左右，“所典皆機密事，每入對，必漏下數十刻始出，或未及食息，復召入”。每議政，皇太極必曰：“范章京知否？”入關初期，“撫育各國書敕，皆文程視草”[24]
多爾袞攝政，內三院大學士既不直入，也不票擬。這次復設之內三院大學士與內閣大學士相比，除品級從正五品升至正二品之外，其他職司與順治初年之內院大學士無別。如同御史李之芳疏言：“昔（內閣）大學士俱內直，諸司章奏，即日票擬。自鰲拜輔政，（內三院）大學士皆不入直，疏奏俱至，次日看詳”。[25]輔臣共同商量票簽內容，請示太后，並且代替幼帝朱筆御批。所以，必待次日看詳。這樣，大學士入值和票擬之權被剝奪了，這樣就打亂了國家中樞機構的決策秩序。輔政權臣的所為又得不到有效監督，為鰲拜攬政提供了契機。
輔政體制失控主要表現在：1、輔臣權勢漸重，取代了皇權。鰲拜專權即如此。輔臣參預國家重要機務的決策，又可代皇帝“朱批”，利用奏疏“次日看詳”之則，鰲拜將部院奏摺私帶回府，“任意更改”，一人獨斷。他操持中樞機構，安插親信黨羽，如任命戶部尚書即以“太宗文皇帝時設有二員，今亦應補授二員”為藉口，將馬邇賽徇情補用等。2、六科封駁之權，名存實無。因閒置了內閣大學士入值和“票擬”的職能，實際上取消六科掌題本之抄發與封駁的監察職權，批下之本，徑達部院。權臣處於無監督的狀況。3、此時的諸王多頤養天年，無問朝政。致使鰲拜擅權便愈演愈烈。
