性質特徵
《行政訴訟法》行政機關解決糾紛的行為不是行政行為，而是司法行為。首先，把行政機關解決糾紛的行為界定為準行政行為或準司法行為，固然比較全面，但不可避免地弱化了甚至掩蓋了其司法性，強化了其行政性。這種觀點不僅在理論上含糊不清、左右擺動，在實踐上也是有害的。行政機關解決糾紛制度之所以在中國存在種種問題，理論上的模糊是造成這些問題的根本原因。其次，從行為的屬性上看，司法的本質在於解決糾紛，包括民事糾紛、刑事糾紛、行政糾紛和憲法糾紛等。衡量一個行為是立法行為、行政行為還是司法行為，不是看這個行為是由誰行使的，而是看它是什麼屬性。難道行政機關沒有民事行為嗎？為什麼不說它是行政行為呢？司法機關沒有行政行為嗎？為什麼不說它是司法行為呢？再次，從西方國家行政機關解決糾紛制度的產生和發展來看，都未改變行政機關解決糾紛行為的司法性質，更沒有不遵守司法的規則。英國的行政裁判所制度、美國的行政法官制度、法國的行政法院制度都是如此，人們甚至為弄清一個機構到底是法院還是行政機構而犯難。為什麼呢？就是因為這個機構是解決糾紛的，而解決糾紛就需要這個機構有獨立的地位，有職業化的人員，有適合解決糾紛的程式。如果這些問題沒有解決，那么，行政機關來司法就必然會出現公正性危機。同樣的道理，如果一個稱之為法院的機構不具備這些條件，由它來司法，也和行政機關一樣會出現同樣的問題。
理論依據
法律美國法院曾經使用過兩個標準來說明司法權力委託能夠符合憲法，一個是公權利理論，這是美國傳統的司法權力委託理論。法院認為國會在其許可權內所制定的法律中，有些事項政府以主權者的資格進行活動和訴訟，以公共利益為內容，屬於公權利。對於公權利的爭端可由法院受理，國會也可以制定法律授予非司法機關受理這類爭端。
公共權利理論在上個世紀三十年代遇到了嚴重的困難。美國很多州先後制定了工人賠償法。工人和僱主之間由於職業原因所引起的賠償爭端，不由普通法院管轄，而由行政機關管轄。後者有權審理這類案件，決定賠償金額。工人賠償的爭端發生在兩個私人之間，是私權的爭端，不涉及公權利問題。關於這類爭端，原來本由法院管轄，現在法律規定由行政機關管轄。如果以公權利作為委任司法權的標準，必然認為工人賠償法違背憲法的分權原則。1932年最高法院關於克羅威爾訴本森案件的判決，對委任司法理論有新的發展，提出了另外一個標準。該案申訴人主張工人賠償法授予行政機關司法權力，違背憲法分權原則。
民事司法權力主要解決私人相互之間的爭端，一向視為專屬於法院管轄的領域。然而在上述克羅威爾訴本森案件中，最高法院拋棄了傳統觀念。法院認為法律可以授權行政機關裁決工人賠償案件，雖然這個判例的適用後來受到一些干擾，但是美國多數法院和法官一直承認克羅威爾判例所確認的原則。
實際需要
糾紛首先，行政機關解決糾紛具有專業性。現代市場經濟的快速發展，必然帶來社會的精密分工，也必然需要政府部門對市場經濟進行巨觀指導、調節、監控。技術性與專業化要求越高，社會分工越細，政府部門的行政職能也就隨之專業化。行政機關在管理指導這些事務時，不但需要法律知識，而且必須具有該行業的專業知識，一旦當事人之間發生糾紛，申請行政機關予以解決，行政機關就可以憑藉對相關行業的管理經驗、專業知識以及法律知識解決這些糾紛。
其次，行政機關解決糾紛具有綜合性。現實生活中，產生糾紛的原因總是多種多樣的。社會的複雜性，也就決定了糾紛的多樣性。面對多樣的、複雜的糾紛，在剖析其產生的原因後，就得根據不同的原因，採取不同的解決辦法，這就是解決糾紛方法的多元化。簡單的民事糾紛，人民調解委員會就可以解決，重大的糾紛一般應通過正式的司法審判程式解決，而與行政管理有關的具有行政、民事和技術等綜合特色的糾紛則往往適合由行政機關來解決。
再次，行政機關解決糾紛的範圍具有廣泛性。按照不同的標準可以把行政機關解決的民事糾紛劃分出不同的種類：有的學者認為包括四類，即賠償糾紛、補償糾紛、權屬糾紛和民間糾紛。
最後，行政機關解決糾紛時間迅速、程式簡易、成本低廉。司法輸出的是一種程式正義，其必然要求當事人和國家為此支付昂貴的制度成本。與高薪供養的法官，苛刻繁煩的儀式，一絲不苟的判決相比，行政官員的供養成本及行政解決糾紛的制度成本要遠遠低於訴訟成本。法院的任務是實現高標準的公正。
中國法院的訴訟成為非常昂貴。方流芳先生研究一家國有銀行近年來發生的幾起訴訟案件，在7個判決已經執行的案件中，債權人申請執行的總額為17170萬元，銀行為此支付的受理費和執行費總額為138.0310萬元，還不包括那些帳目無法公開的活動費在內，真正被強制執行的費用只有43萬元，銀行得不償失。如果銀行放棄訴訟，它至少可以避免增加95.0310萬元的損失。銀行之所以執意訴訟是為了獲得法院的判決以便核銷呆賬。方流芳先生研究的是大型金融機構，而趙旭東先生對一起普通的農村相鄰權糾紛案件的研究發現，從案件的起訴到法院審理，當事人支付法院的正式訴訟費150元，交給律師事務所的費用450元，而吃喝、菸酒及車馬費等用去2550元，合計3150元，這裡還不包括當事人的誤工損失，而案件在作者調查時尚未終結。正是因為訴訟成本的高昂和遲延才使行政解決成為必要。
司法模式
《刑法總則》嚴格地說，英國的行政裁判所制度是二十世紀“福利國”的產物。英國行政機關裁決民事糾紛的任務主要由行政裁判所來承擔。也就是在一般法院之外，由法律規定設立專門機構用於解決特定的民事糾紛以及行政上的爭端。這些裁判所在活動上均保持獨立性，既不屬於法院，也不屬於行政系統，但與法院和行政機關又有許多聯繫。20世紀以後，英國的行政裁判所數目出現了兩次增加高潮。第一次增加高潮是在第一次世界大戰後，英國經濟迅速發展，行政權力不斷擴張，社會出現了空前的繁榮和進步，同時，也出現了大量的與行政管理活動相關的行政糾紛和民事糾紛。這些糾紛涉及社會生活的各個領域，如交通運輸、環境保護、消費者利益以及保險、貿易、金融、證券等。此類糾紛的解決需要各種專業知識、技術，並需要熟悉行政管理有關規則標準的專業人員，這都是普通法院所不能勝任的。因此，基於這種客觀需要，大量的行政裁判所應遠而生。第二次高潮是在第二次世界大戰以後，行政裁判所更進一步增加，如工業裁判所、就業抗訴裁判所、土地裁判所等。1958年制定了裁判所和調查法對行政裁判所的活動加以規範，這是英國行政裁判制度發展史上的一個里程碑。此後，行政裁判所普遍得到改進，行政裁判所權力也普遍得到承認。
（二）美國的行政法官模式
美國行政機關解決民事糾紛始於1887年州際貿易委員會的成立。隨後，20世紀30年代，美國爆發了嚴重的經濟危機，出現了大蕭條，羅斯福上台後實施“新政”，為解決政府面臨的複雜的社會問題，有必須委任行政機關行使立法權和司法權。美國行政機關的司法權力主要由獨立管制機構和許多部來行使。獨立管制機構，如聯邦電子委員會、聯邦動力委員會、勞資關係委員會等；另外，還有農業部、內務部、勞工部等。委員會對其管轄的對象是否違反法律，不僅有追訴權，而且有裁決的權力。例如州際商業委員會對鐵路公司的某項收費是否公平，是否違反規定的標準進行裁決。這種權力具有司法的性質，本來屬於法院管轄的範圍。由於委員會所管轄事務據有高度的技術性和專業性，一般法官缺乏這種能力。於是國會立法把這類爭端委託給執行該法律的機關處理。美國政府的部往往具有司法性質的權力，能夠裁決不服本機關決定的個人和本機關之間的爭端，或者裁決私人相互之間的爭端。當事人對行政機關職員的裁決不服時，法律往往規定可以抗訴於本機關的主管官員，作為一種行政救濟手段。當事人對抗訴裁決不服，最後可以申請司法審查。行政機構裁決案件遵循《聯邦行政程式法》 ，該法正式確定了行政法官的法律地位。行政法官在組織上隸屬於各行政機關，而在職業上獨立於他們所屬的行政機關，即對爭議的裁決具有獨立的權力。
存在問題
《中國刑事訴訟法》（一）缺乏對行政機關解決糾紛行為的科學定性
如前所述，行政機關解決民事糾紛的行為本來屬於司法行為，但中國行政法學界和實務界長期以來把它作為行政行為來對待，忽視其司法性，強調其行政性，並由此帶來了一系列問題。
1.立法規定不明
2.司法解釋不統一
3.行政機關解決民事糾紛的方式不同直接影響案件的性質和救濟渠道
（二）解決糾紛的機關沒有取得獨立地位
行政機關裁決民事糾紛的行為既然是司法行為，就需要裁決機構具有獨立性，以減少干預，保證裁決行為的公正性。在中國，雖然行政機關承擔了大量的司法職能，但基本上沒有獨立性，和一般的行政機關沒有區別。
（三）行政機關調解民事糾紛行為缺乏效力保障
由於擔心當被告，行政機關解決民事糾紛很少適用裁決手段，可以說絕大多數適用調解手段。中國現行立法規定行政調解民事糾紛不具有法律效力。雖然調解的糾紛雙方當事人達成調解協定並且簽收調解書，但是一旦一方不履行協定，另一方則無權請求行政機關或法院強制執行。
（四）行政機關解決民事糾紛的程式不健全
中國目前幾乎所有的立法缺乏對行政裁決和行政調解的程式的規定，以至於行政機關處理民事糾紛的程式呈現一種“各自為政，各行其是，雜亂無序的狀態”。
1.缺乏對行政裁決和行政調解程式基本理念和規範
2.同一行政機關是否可以同時適用行政調解和行政裁決解決民事糾紛，目前的立法沒有統一規定，沒有綜合利用兩種手段解決民事糾紛。
3.本土民事訴訟的啟示
4.成文法缺陷需要彌補
（五）行政機關解決民事糾紛的救濟制度不完善
1.把行政機關以裁決的方式解決民事糾紛的行為納入行政訴訟的救濟渠道不合理。
2.雖然中國目前立法規定行政機關居間調解民事糾紛達不成協定的，當事人可以就原糾紛向法院提起民事訴訟，由法院按民事司法程式兩審終審解決，但這無疑浪費了行政資源。遠不如規定“行政機關調解不成的應當作出裁決，當事人對裁決不服的，可以抗訴”為好。
3.行政附帶民事制度不健全。應建立健全行政決定附帶解決民事糾紛制度。
