概念
涵義
可以說，概念是解決法律問題所必需的和必不可少的工具，沒有嚴格的專門概念，我們便不能清楚地和理性地思考法律問題。因此，概念作為研究的結果，同時也是研究的開始，在我們的理論研究中，常常把它作為研究的切入點，以此引出要研究的問題。
大調解中“大”是一個不確定的概念，站在不同的角度有不同的理解，目前對大調解的理解主要有三種：站在法院的角度，對內所稱的大調解是全員、全程的訴訟調解，除法院自己調解外，還包括委託協助調解，對外所稱大調解強調訴訟調解與其他單位、其他調解的有效對接；站在司法局的角度，大調解主要指人民調解，儘管一定程度上揉合了行政調解和其他民間調解力量，強調的是人民調解的網路建設；站在黨委的角度，指黨政領導，政法綜治部門牽頭協調，法務部門指導、其他部門參與、各種手段相互配合、相互協調，糾紛排查和處理各種矛盾的機制。本文所稱的大調解，是指黨政主導、主體多元、手段多樣、方式靈活、反應靈敏、協調順暢的矛盾糾紛的協商和處理。
產生歷史背景
大調解植根於深厚的調解文化。我國調解的歷史可以追溯到原始社會。當時人們之間的爭端由部族首領按照原始社會的風俗、習慣，通過協商予以解決。而對於本氏族個別不遵守習慣的人，則是依靠社會輿論和社會道德力量，採取調和的辦法，使其歸順，認識錯誤，達到平息矛盾、排除爭紛、調整好相互間關係的目的，以維持正常社會生活秩序和生產秩序。可以說，這就是調解的原始形式。
奴隸社會的調解與原始社會相比，在性質和內容上已經發生了變化，並具有了官府調解和民間調解的劃分。周代專門設有“掌司萬民之難而諧和之”的“調人”之職。春秋時期儒家學派創始人孔子也提倡調解，他在做魯國司寇時就宣稱“聽訟，吾猶人也，必也使無訟乎。”進入封建社會後，統治階級為了推行禮治和道德教化，更加注重發揮調解的息事省訟功能。《漢書百官卿表》“鄉有三老，有秩、嗇夫、游繳。”嗇夫主要職責就是調解爭訟。唐代鄉里訟事，則先由里正、村正、坊正調解。到了宋代，調解制度正式得到法律確認並被引入司法程式。地方官員“當以職務教化為先，刑罰為後”，“每遇聽訟，於父子之間，則勸息教慈;於兄弟之間，則勸以愛友。” 在元朝，調解被廣泛用於解決民事糾紛，鄉里設社，社長負有調解職責。其《至元新格》規定社長的職能之一就是“諸論訴訟婚姻、家財、田宅、債負，若不系違法事重，並聽社長以量諭解免使妨廢農務，煩擾官司。”此後明朝的《教民榜文》和清朝的《大清民事訴訟法典》都有關於調解的規定。
到了近現代，中國社會發生了巨大變革，中國共產黨在領導全國人民爭取獨立解放的同時，也大力推動了調解制度的發展。特別是自1941年起，各根據地民主政權相繼頒布了適用本地區的有關調解工作的單行條例和專門指示，如《山東省調解委員會暫行組織條例》、《晉西北村調解暫行辦法》等，使調解工作走上了制度化與法律化軌道。
新中國成立後，隨著民主與法制建設的加強，調解制度也走上了一條不斷完善和發展的道路。《中華人民共和國憲法》明確了人民調解委員會的地位，1989年國務院頒布的《人民調解委員會組織條例》和2002年法務部發布的《人民調解工作若干規定》，對人民調解工作的性質、任務和原則等作出規定，確立了我國現行的人民調解制度。1991年頒布的《中華人民共和國民事訴訟法》將1982年《中華人民共和國民事訴訟法(試行)》規定的“著重調解”改為“自願合法調解”，確立了現行的訴訟調解制度。1999年頒布的《行政複議法》取消了1990年《行政複議條例》關於“複議機關審理複議案件，不適用調解”的規定，2007年頒布的國務院《行政複議法實施條例》明確規定兩種案件可以適用調解，在行政複議中也最終確立了調解制度。
隨著經濟社會發展，我國進入了社會轉型期和矛盾凸顯期，各類矛盾糾紛呈現出多樣性、複雜性、群體性等特點。與此同時，傳統的調解類型也面臨種種困境，難以適應及時緩和大量糾紛的現實需要，在解決糾紛上的作用日趨下降。這使得慣於把人民調解作為“防止糾紛的第一道防線”的國家產生了構築一種更具實效、更具權威的糾紛解決方式的內在需要， 以改變過去各種調解單兵作戰、各自為政的調處格局。2003年4月，江蘇省南通市借鑑社會治安綜合治理工作經驗，結合重建調解網路，率先在全國建立“黨政領導、政法牽頭、司法為主、各方參與”的大調解機制， 其他地方如山東陵縣、浙江諸暨、上海浦東等也都建立了各具地方特色的大調解機制，並在實踐中取得了良好效果。
特點
從大調解的涵義就可以看出，它有著一些帶有強烈時代氣息，並有別於傳統調解一些特點，或可稱之為創新，這些創新是人民民眾在實際工作中辛勤探索的結果，是集體智慧的結晶。
1、糾紛解決資源的全面整合。當前社會矛盾糾紛大多牽涉面廣、複雜程度高，且多是交叉到多個政府部門。傳統的糾紛解決方式由於彼此缺乏信息交流，條塊分割，各自為政，不能形成有機的統一整體，解決多樣化和複雜化的社會糾紛往往心有餘而力不足。大調解對外而言，就是要整合糾紛的各種解決力量，調動一切可用因素，採取綜合手段把糾紛處理好、解決好。
2、訴求表達渠道的有效暢通。矛盾糾紛解決的前提就是訴求表達渠道的有效暢通。當糾紛解決涉及多個部門職責時，部門與部門之間推諉、拖延現象時有發生，隨著時間的拖延，當事人花費的成本越來越大，矛盾糾紛日趨複雜，當事人的調解、和解意願逐漸降低，很容易導致矛盾激化，造成不可挽救的損失。而構築大調解機制，其目的就是杜絕推諉、拖延、梗阻現象的發生，暢通民眾的訴求表達渠道，給當事人提供更多的便宜及時有效的糾紛解決方式。
3、調解方式方法的積極主動。大調解機制的運行基礎並非依賴於新建一個機構去越俎代庖代為履行各相關部門的調解職能，而是通過各相關部門調解工作觸角的延伸和調解工作網路的對接，主動排查社會矛盾，及時報告疑難糾紛，做到早發現、早溝通、早化解，以保證調解工作“以防為主、調防結合、多種手段、協同作戰”戰略預期的有效實現。
4、糾紛調解領域的適當擴張。傳統的人民調解的範圍限於民事糾紛，行政調解的範圍除行政賠償爭議外，也僅限於民事糾紛。但在大調解機制中，從各地制定的相關制度來看，其受案範圍不僅包括公民與公民之間、公民與法人或其他組織之間發生的民事爭議，也涵蓋了公民、法人或其他有關組織與行政機關之間發生的行政爭議。
價值取向
資源稀缺是人類社會的共有現象，也是經濟學研究的基礎。當人們試圖占有各種稀缺資源的時候，就可能在社會主體之間基於利益衝突而產生一種對抗狀態，導致一定範圍內的協調均衡狀態或秩序被打破，而法律的價值正體現了其作為社會調整系統滿足社會主體協調利益衝突這一需要的功能和屬性。
在現代社會，調解有著與訴訟、行政複議等糾紛解決方式不完全相同的價值取向。在對調解制度價值取向的認識上，有主張將和諧、秩序等視為調解制度最重要的價值，並認為通過調解方式解決糾紛，就是為了防止矛盾激化，維持社會的安定團結和正常秩序。基於這樣的認識，調解者就應當耐心細緻地做當事人的思想工作，對其進行法制教育，通過“和稀泥”的方式來勸導當事人“退一步海闊天空”，發揚風格諒解讓步。
我們認為，一個制度的確立，就應當體現其最根本的價值。調解制度的價值作為對參與調解的社會主體的內在需要所給予的滿足與實現，應當包括兩個方面：一為內在價值，即制度本身所應具有的價值――公平、正義和效率等；一為外在價值，即通過制度的運作而導致的實體公正――如和諧、秩序等。而只有充分實現了制度的內在價值，才可能在實踐運作中帶來實體的公正，才可能進一步實現制度的外在價值。因此，和諧、秩序固然是調解制度的價值取向，尤其是在構建社會主義和諧社會的今天，和諧與秩序顯得更加重要。但這二者並非調解制度最重要的價值，更不是唯一價值，現代調解制度最重要的價值應當是公平、正義與效率。
公平
法律雖然規定了一些靈活變通的準則和自由裁量權，但在現實中仍不免產生法律對某些實際情況沒有作出規定或者雖有規定但不合理或不公平的情形，為此英國的法官創製了普通法之外的衡平法。在美國，為在刑事訴訟中實現控辯雙方的對等，便對擁有強大公共力量的控方的權力作了種種限制，如違法證據排除規則，對辯方賦予充分的自我防護權，譬如眾所周知的沉默權；而行政訴訟中的舉證責任倒置、被告舉證時限等制度，也是通過加重行政機關責任的方式，來維持原被告之間的權利義務平衡。
“公平”(fairness)的核心是“機會平等”，它意味著糾紛當事人在法律上享有同等的受救濟的權利和機會，而不受當事人政治、經濟、社會地位和民族、種族、信仰、地域及性別差異的限制。與訴訟、仲裁等救濟方式相比，大調解機制以其暢通的訴求表達渠道，有效防止了因部門推諉、拖延等原因而實際剝奪社會弱勢群體獲得救濟的權利的情形發生，比其他糾紛解決方式更能彰顯公平價值。
“公平”還常常用於社會主體之間的權利義務的對等關係。調解員的“中立”地位，使其能給予當事雙方以平等待遇並公正作出裁決。當然，這是以調解員必須具備優良素質為前提的。
正義
法律從誕生之日起，便與正義建立了密切聯繫，西方法律文化的核心問題就是法與正義的關係問題，無數學者和思想家也都賦予正義以深刻內涵，但眾說紛紜，莫衷一是。儘管正義就象“普洛透斯的臉” 令人難以捉摸，但它畢竟是法律所追求的永恆目標。
縱觀各時期學者關於正義的探討，“給予每個人以其應得的東西”或者說“各得其所”卻也體現了正義最為一般的規定性。也就是說，正義在某種程度上更關注實體或者說結果。博登海默認為，“可以擴大或縮小現行的補救辦法，偶爾還可以創設一種新的補救方法或辯護，如果正義要求使這種措施成為必要”，而大調解機制的產生也正體現了這一點。
效率
將效率引入糾紛解決領域，意味著以最少的成本投入獲得同樣的解決效果。在法治社會，糾紛解決程式的設計一開始就考慮到正義、公平與效益、效率的關係。特別是自20世紀後半葉以來，由於訴訟的增長導致“遲到的正義”和“難以實現的正義”日益尷尬地成為法治社會無法解決的難題的時候，理論界和實務界就在努力探求如何以最少的糾紛解決成本獲取最佳收益，以實現社會效果與法律效果的完美統一。
波斯納認為，法律權利（義務）作為一種資源，是不同利益集團在“法律市場”上進行交易的結果。 對一個社會來說，成本和收益的平衡確實應該成為維持其正常運行的一個基本尺度，而成本相對較低的大調解機制就是一種有效率的解紛方式。它能有效整合各種資源，且沒有嚴格的程式限制，當事人可以花費較少的時間和精力，獲得獲得更好、更快的救濟；它也不必嚴格按照法律規範進行三段式的推理和論證，當事人能夠一步到位，直接進入爭議核心；它的執行成本較低，由於有相關部門和當事人的全程參與，他們有可能不贊成“判決”，但他們卻更有可能服從“判決”。
現實運作
價值和法律的多元化已經成為當代社會的共識。面對新時期糾紛解決的實際情況和不同主體的特定需求，基於實現公平、正義和效率的理念，任何一種單一的體制和糾紛解決方式都無法滿足現實需要，只有建立一種多元化的糾紛解決機制才是合理的選擇。在大調解機制的構建和現實運作中，我們應當注意以下幾個問題。
準確定位
對於大調解機制的功能定位，是有人民調解這一前車之鑑的。根據《人民調解委員會組織條例》第二條“人民調解委員會是村民委員會和居民委員會下設的調解民間糾紛的民眾性組織”的規定，人民調解是一種爭端解決機制，屬於ADR即替代性解決糾紛機制的一種，同時也是我國多元化民事糾紛解決體系中不可缺少的組成部分。但現實中的人民調解委員會還承載著超越糾紛解決的功能。如宣傳法律與政策的功能，教育公民遵紀守法的功能，參與社會治安綜合治理的功能等等。在有關人民調解的研究中，我們很難發現“爭端解決機制”的闡釋，卻用大量的篇幅論述人民調解妥善解決“人民內部矛盾”的政治意義和“維護社會穩定”的社會意義。可以說，過多強調人民調解政治功能的做法，不僅是對其性質的誤解，而且阻礙了人民調解功能的正常發揮，客觀上也嚴重影響了人民調解的進一步發展。
有鑒於此，我們應當嚴格定位大調解機制：將其定位於糾紛解決，嚴格限制強加其上的其他功能，以避免重蹈人民調解的覆轍。將大調解的功能單純化，就是要保證其能全力做好糾紛解決工作。
健全網路
隨著社會結構的不斷變遷，傳統的社會組織體系逐漸解體，以利益、價值、觀念等為特徵的新型的共同體正在生成，新型民間組織發展迅速，社會組織化程度逐步增強。可以在這些新型的民間組織中培育調解機構，擴大大調解的組織基礎，以避免出現調解“盲區”。
提升素質
調解員的素質是確保公正調解的關鍵。在英國，其裁判所除主席由法律人士擔任外，其他成員也多由具備某一方面專業知識的人士擔任，有的成員還是相關行業的代表，如雇員代表、工會代表。要做好新形勢下的大調解工作，也必須逐步提高調解人員的資質條件，特別是對於法律知識水平和文化程度的要求，可實行選舉和聘任相結合的機制，進一步最佳化調解員隊伍。發動並鼓勵在職和退休的法律工作人員以志願者的身份參與到人民調解工作中，同時要加強對現有調解人員的培訓和教育。
確保效力
大調解機構出具的協定的效力是目前困擾理論界和實務界的一個重大問題。如果調解協定僅僅限於當事人之間的“君子協定”，使得一方可以隨意反悔，這對認真協商並打算切實履行協定的他方當事人來說，是很不公平的。
為了賦予此種調解協定的效力，各地都進行了有益探索，比較有代表性的是上海市楊浦區的“三會一代理”制度(即聽證會、協調會、調解會和民眾代理)。[12] 其運行機理是:當民眾上時，調處中心主動召集當事人和有關部門召開聽證會，充分聽取民眾意見;然後再召開相關職能部門參加的協調會，商討解決措施;在聽證會和協調會的基礎上，各方當事人達成一致可以出具調解協定書的，糾紛移交至同級人民調解委員會，由人民調解委員會及時召開調解會，對於調處成功的案件及時出具人民調解協定書。
“三會一代理”制度通過人民調解委員會以人民調解協定書的形式將大調解所達成的成果固定下來，賦予其法律效力，從而改變大調解沒有法律效力的尷尬局面。但我們同時也要看到，人民調解協定書本身就帶有效力不強的痼疾。
根據最高人民法院2002年9月5日《關於審理涉及人民調解協定的民事案件的若干規定》第1條“經人民調解委員會調解達成的、有民事權利義務內容，並由雙方當事人簽字或者蓋章的調解協定，具有民事契約性質”的規定，它賦予人民調解協定以民事契約的性質，使人民法院參照契約法來對人民調解協定進行審理。如果人民調解協定按照契約法的要件是有效的，當事人就必須履行協定；不履行義務的，人民法院可以強制執行，從而解決了人民調解協定沒有法律上的約束力的問題。
與之前的《民事訴訟法》的規定相比，《關於審理涉及人民調解協定的民事案件的若干規定》有其進步性。但它在實際操作中也會遇到一些困難：第一、人民調解所涉及的糾紛並不限於民事糾紛，它還涉及非民事法律關係的、比如純屬道德問題方面糾紛的協定，或者屬於輕微刑事違法行為引起的糾紛的協定;第二、一般民事契約被撤銷，或宣告無效後，其法律後果是退還財產或請求損害賠償，而人民調解協定被撤銷或被宣告無效後，其原糾紛並未得到解決。因此，賦予人民調解協定以民事契約性質的做法是值得商榷的。
從某種意義上講，人民調解作為一種法定的解紛方式，與仲裁併無二致。作為經過法定程式而產生的結果，法律就應當賦予其具有相應的確定力以及對當事人的拘束力，因此，可從立法層面考慮賦予調解協定與仲裁協定相當的法律效力。惟有如此，我們的大調解協定的效力才真正建立在堅實的基礎之上。
簡化程式
以程式正義保障實體正義是訴訟的價值追求。它之所以以嚴格的程式來追求公正的結果，是由於在法律疑難案件中，結果是否公正並無客觀的度量標準，而必須以苛刻的程式來扼製法官的恣意妄為。所以我國現行民事訴訟法規定裁判應當在“查明事實、分清是非”的基礎上進行，有的地方的大調解工作規則也明確規定了這一條件。
我們認為，調解就其性質來說，它是建立在當事人合意基礎上的較為靈活的解決糾紛方式，本身就蘊涵著對某些難以查清的事實和難以界定的責任的含糊不究。當事人在“權利可以自由處分”的基礎上達成的協定，只要沒有違反法律禁止性規定，不損害國家利益、社會公共利益和第三人的合法利益，就應當允許並賦予其法律效力，並非一定要嚴格遵守“審判”程式。“查明事實、分清是非”，不僅可能對當事人的處分權造成侵害，而且本身為保障實體正義而設定的訴訟程式，可能在調解中反而丟失了實體正義。
