地籍簿與土地管理
地籍簿是國土管理中對所包含的宗地的屬性,包括各級行政界線、土地用途、分類界線與土地等級界線、地塊編號、土地面積等符號、註記和說明等。記載土地的位置、界址、數．量、質量、權屬和用途等基本狀況的簿冊。國家為了獲取土地的位置、權屬、界址、數量、質量、用途等信息，建立完整的地籍圖、簿冊，而按統一的方法、要求和程式實施的一系列行政、經濟、法律和技術工作措施體系。
土地登記簿由土地登記卡組裝而成。土地登記簿以縣級行政單位建立，分別按街道(鄉、鎮)組卷，每個街道可分成若干卷，卷內一宗地一卡，按宗地號順序排列。
地籍簿缺席帶來的問題
地籍簿缺席帶來的問題（1）這部分案例該案例出自劉新華主編《新土地管理法全書》第1卷，第909~913頁（第二個案例）和第990~992頁（第一個案例）。第一個案例中，原中文材料並沒有給出村名和鎮名。因此，我在這裡稱它們為X村和Y村。主要討論中國土地登記制度的相關問題。中國不存在土地登記冊，即所謂的地籍簿。細心的讀者可能會注意到，此處的案例有時也涉及習俗權的問題。但是在國家和農村集體的產權矛盾中，習俗權問題顯然處於更為突出的位置。而此處的兩個案例則主要與農村集體之間的土地權屬糾紛有關。為此，我在這一部分討論的對象只限於土地權屬的登記。要想制定行之有效且運作高效的土地政策，國家就必須明確土地的所有權，並將集體土地登記在案。正如羅頓R26;辛普森(Rowton Simpson)所說：土地登記……就政府而言至關重要。土地政策的制度框架及其實施，很大程度上依賴於有效的“土地登記”，即這些記錄的制定和保存。參見Rowton Simpson,Land Law and Registration,p?3?然而土地登記本身並非目的而是手段，它是健全土地管理制度不可或缺的手段之一。反過來說，即使土地登記制度相當完善，它也無法直接帶來土地使用和開發的規範化。如果土地登記制度想要真正發揮作用，那么它就必須在其他政策措施的配合下協同實施，比如健全國家的各項規章制度，進行司法和行政體制改革，以及建立一個運行良好的土地市場等等。然而正如我在第一章中談到的，由於中央政府推行所謂的“有意的制度模糊”，自新中國成立以來從未開展過系統的土地登記工作。這樣一旦涉及土地糾紛的相關案件發生，土地所有權登記證明的缺失就會給法院判案帶來不少困難。以下的兩個案例說明了這一點。
1992年，X村一紙訴狀將Y村告上了法庭，雙方爭議的焦點是兩村之間地處道載山的257畝土地。民國時期，國民黨軍隊曾在這裡建過兵站。截至農業集體化之前，X村利用該地經營創收以維持收支平衡。到了20世紀50年代，這塊土地則成為兩村的共有財產。1966年，省政府計畫在這片土地上興辦一個桑蠶養殖場。養殖場和Y村簽署了一份土地徵用協定。養殖場和X村之間由於雙方意見不合，則未能達成土地徵用協定。過了一段時間，X村改變主意，同意政府的征地行為，為此它獲得了1000元人民幣的經濟補償。到了1980年，縣政府為計畫興建的新縣城展開了征地行動，養殖場也包括在此次征地的範圍之內。縣政府為此向這兩個村莊發出通告，通知它們這塊土地即將收歸國有。但X村和Y村卻認為縣政府再次徵用了它們的土地；換句話說，兩村村民認為自己仍然是該土地的主人。因此，X村和Y村要求縣政府承認它們的土地所有權，並給予它們適當的經濟補償。然而縣政府不但無視它們的要求，而且還繼續進行建築工程的施工，結果來自Y村的30名農民合力搗毀了新建的建築。經過長達兩年的衝突，縣政府成立了一個調查小組，專門負責調查此事。調查組在調查報告中指出，X、Y兩村已於1966年與桑蠶養殖場就土地徵用達成了協定，因此它們無權要求該土地的所有權，也無權獲得任何形式的經濟補償。
但Y村並不就此善罷甘休，而是繼續進行上訪。1985年，縣政府終於下達了一個通知。通知宣稱，既然大家一直無法確定爭議土地的權屬，那么該土地的所有權應在兩村之間平均分配，這樣政府就可以在支付經濟補償的條件下再次徵用該地了。這樣一來，爭論的矛盾為之一轉，變成了X村和Y村之間的邊界爭端。X村在訴狀中聲稱，X村應享有該地的所有權，其依據是兩塊石柱上的文書（其中的一塊可以上溯至康熙年間，另一塊的勘刻時間則是1922年）。Y村則力辯道，早在解放以前，本村村民就在該地上從事畜牧、農耕、燒磚等生產活動。根據縣政府於1985年發布的通知，法院認為，因為缺乏書面的土地權屬證明，該土地應歸X村和Y村共有。這就意味著雙方必須平分該土地的所有權。X村為此又向市人民法院提出抗訴。市法院重新確認了兩村對爭議土地的共同所有權，認定該土地事實上已為國家所有，縣政府將原本屬於國家的土地返還給土地原主的決定是非法的。根據1986年出台的《土地管理法》，“國家建設所徵用的集體所有的土地，所有權屬於國家所有，用地單位（在這個案例中為桑蠶養殖場）只有使用權。”參見1986年《土地管理法》第24條，農業部政策體改法規司主編《農業法全書》，中國農業出版社，1994，第557頁。因此當縣政府徵用土地開辦桑蠶養殖場時，該土地只有使用權發生了轉變，而所有權則沒有發生任何變化（我們已經在前文中碰到了類似的問題）。因此，兩個村莊提出所有權和經濟補償的要求是毫無根據的。
地籍簿缺席帶來的問題（2）
第二個案例中的爭端圍繞新開發的土地所有權展開。這個案例之所以令人很感興趣，這是因為據我了解，該案例堪稱中國第一個涉及河岸權問題的案件。什麼是河岸權呢？假設某土地緊挨著河流或湖泊，那么根據所有權的相關規定，該水體作為邊界的一部分也應納入土地的權屬。也就是說，該土地的所有者可以宣稱自己擁有所謂的河岸權，它包括水上運輸、停泊入塢、水中捕魚和游泳等諸多權利。1939年，弗蘭克R26;愛默生R26;克拉克(Frank Emerson Clark)在其權威性著作《測繪法律基礎》Fundamentals of Law for Surveyors中這樣寫道：“如果一塊土地的所有者提出所謂的河岸權要求，那么與該河岸線毗連的土地都將成為該土地的一部分。”弗蘭克R26;愛默生R26;克拉克(Frank Emerson Clark)引自Mark Monmonnier,Drawing the Line:Tales of Maps and Cartocontroversy(New York:Henry Holt and Company,1996),p?123?但是如果土地沒有登記在冊，就像中國這個案例顯示的那樣，那么“水體就（可能）會造成嚴重的邊界問題”，因為邊界“會隨水的蜿蜒流動、湖泊水位的變動和河濱的侵蝕作用而變化”弗蘭克R26;愛默生R26;克拉克(Frank Emerson Clark)引自Mark Monmonnier,Drawing the Line:Tales of Maps and Cartocontroversy(New York:Henry Holt and Company,1996),p?126?。
地處渭河北岸的柏林和下曲村是甘肅省境內的兩個村莊，沿岸的一大片共有河灘地由兩村村民共同耕種。渭河河床位於隴海鐵路以南。1954年大洪水原文是1984年，但是後面又說是1954年。從上下文來看，很明顯此處應為1954年。過後，這片土地淹沒在河水之中。1962年“四固定”運動興起以後，柏林和下曲村經交換分別獲得了鐵路線以北的兩片土地，新土地和原土地的面積基本一致。位於甲石溝水渠以東305米處為劃分兩塊河灘地的界線。至於鐵路線以南的土地，由於洪水泛濫的緣故，雙方並未就此處的地界達成任何共識。1972年，下曲村在本村打壩治理渭河，使渭河在兩村的河段水流逐漸倒向南岸，因之在北岸露出一大片河灘荒地。下曲村聲稱，按照鐵路線以北土地的劃界方式，即以甲石溝水渠以東的305米處為界進行劃分，這片河灘荒地應該屬於下曲村所有。而柏林村則認為，兩村應以原鐵路1384千米處甲石溝的水渠劃定河灘地界。但兩個村莊都沒有出具書面證據以證明其觀點。圖2-2兩個村莊的河岸權爭議示意圖資料來源：趙橫繪。
1990年，下曲村向北道區政府提交行政訴訟。一年之後，區政府宣布：“經考察鐵路在建國前徵用土地的圖紙和現場勘查確認，甲石溝至鐵路以北為‘四固定’運動時劃分的兩村地界……”參見劉新華主編《新土地管理法全書》第1卷，第910頁。為此區政府做出裁決，以甲石溝水渠以東的305米處為兩村劃分河灘荒地界線（見圖2-2），305米處以西的荒地歸屬於下曲村，以東屬柏林村。
柏林村並沒有就此止步，而是轉而向人民法院提起訴訟。柏林村在起訴書中指出，以民國時期劃定的地界作為荒地的劃分標準，區政府的這一做法並不合理：渭河並不是一條能夠固定河床的河流，幾年倒向南邊，幾年倒向北邊，經常沖刷侵害耕地。早在土地改革、農業合作社和人民公社時期，這一片地屬於河灘地，甚至在汛期時是河床……用建國前鐵路徵用土地的地圖，說明不了三十年後的自然變化情況。參見劉新華主編《新土地管理法全書》第1卷，第911頁。天水市北道區人民法院認可了柏林村出示的證據，即“1954年前原隴海線1384米以東、鐵路以南確有一片耕地，這片耕地由下曲和柏林兩村村民共同耕種。”但與此同時，法院又宣布：“自土地改革和1962年的‘四固定’運動中未確定這塊爭議土地權屬。”參見劉新華主編《新土地管理法全書》第1卷，第912頁。為此法院撤銷了北道區政府有關兩村共享土地所有權的決定，並判處區政府重新做出行政行為，並承擔訴訟的全部費用。
在上述兩個案例中，土地糾紛的導火索來自所有權的長期不確定性，而當地政府都曾試圖為這些糾紛找到一個合理的解決途徑。比方說在第一個案例中，為了澄清先前征地的無序狀態，以便開展新一輪的土地徵用工作，縣政府採取的措施是支付給兩個村莊相同數額的補償金。然而這一舉措只會引發兩村之間新一輪的土地邊界爭端。在這裡，以下幾個問題應引起注意：第一，正如市人民法院指出的，由於桑蠶養殖場只享有土地的使用權而非所有權，因此從法律上說它並不具備法人資格，征地行為應由地方政府代表國家進行。第二，經過土地徵用以後，土地的所有權已經發生了變化，即由原先的集體所有變為國家所有。根據當時的法規，縣政府應將該土地權屬的轉變登記在案。 參見1958年《國家建設徵用土地辦法》第14條，引自向洪宜主編《土地確權使用手冊》，第111頁。第三，如果該土地權屬從一開始就十分明晰，那么毋庸置疑，隨後的一系列糾紛根本就不會發生。原告在訴訟中出示的證據是幾塊石柱，上面並沒有任何有關邊界的確切描述，此外就是一些地圖。而被告辯駁的依據則來自一些口述歷史。在這種情況下，縣政府做出的裁決也許稱得上是明智之舉了。
地籍簿缺席帶來的問題（3）
在第二個案例中，當地政府也曾試圖做出明智的裁決。然而較之第一個案例來說，該案件蘊涵的矛盾遠為複雜：兩村的爭議土地時而淹沒水底，時而又浮出水面。儘管兩村都曾在該土地上從事農耕，但是誰也無法證明自己擁有土地的所有權。蒙默尼爾(Mark Monmonier)曾指出：“河岸原則有時似乎毫無公正可言，尤其是當河水恣意流淌的時候，大贏家和大輸家就有可能由此產生。”參見Monmonnier,Drawing the Line,p?124?從這個意義上說，該案件對法律制度提出了一次挑戰，其案情的複雜程度恰恰暴露了現行法律的缺陷，在新形成土地問題上的缺陷——在處理這些新形成的土地的問題時，法律應當保障併兼顧國家、集體、個人三者的利益。
該案件中出現的第一個問題是：對於這片由河流改道而形成的土地來說，究竟誰擁有它的所有權？中國法學界的一些人士認為，該土地應歸屬國家所有而非集體所有。參見劉新華主編《新土地管理法全書》第1卷，第913頁。他們的依據來自兩條法規：一是1950年出台的《土地改革法》第26條，“河道兩旁的護路、護堤土地……等占用的土地，不得分配”；二是1988年頒布的《河道管理條例》第18條，按照防洪規划進行河道整治時，“因修建水庫、整治河道所增加的可利用土地，屬於國家所有”參見1950年《中華人民共和國土地改革法》第26條，孫建宏主編《土地權屬實務指南》，第110頁。和《中華人民共和國河道管理條例》第18條，向洪宜主編《土地確權使用手冊》，第136頁。。但是仔細審視之後我們會發現，這兩條法規根本不適用於該案的情況。因為它們所說的“土地”是因興修水利工程，特別指定或增加的土地，而柏林村和下曲村所有爭議的土地卻是在河流改道中自然形成的。這是有關河岸權的一個典型案例，它充分暴露了中國現行法律制度的缺陷。清代對此規定的更為清晰，因為清政府確定了時間，並規定河流、小溪和海岸的新增土地為國家所有。參見劉錦藻撰《清朝續文獻通考》，上海商務出版社，1921，1936年重印，第1904頁。向愛德華R26;費米爾(Eduard B?Vermeer)致謝。為了應對此類案件，美國法院的解決辦法之一就是將該變化定義為“由河流改道造成的土地所有權的突然轉移”。這樣就可以儘可能的保護產權和行政界線不受損害。當河流成為兩塊土地之間界限的時候，典型的河岸權糾紛就出現了。從理論上說，中間線或是河流最湍急之處應該是兩塊土地的分界線。但是只要河流不改道，很少有人會要求劃定精確的界限，而一旦河流改道，那么糾紛就會隨之產生。在我們的案例中，情況有所不同，因為兩村之間新露出的土地在河岸的同側。參見Monmonnier,Drawing the Line,p?128?
第二個問題是，法院在判案時沒有任何書面證據可供參考。為此，北道區政府甚至翻出了民國時期的地圖。在此我們碰到了中國土地登記的又一個關鍵性問題——引用歷史文獻證明土地的所有權，這一做法本身是存在爭議的。正如該案例後的批註寫道：“我們認為，北道區人民政府處理解放四十年來的土地爭議，翻出舊制度的土地資料作為定案的根據，以此為證據仲裁解放四十年之後的土地糾紛，因此區人民政府做出的判決是錯誤的。”參見劉新華主編《新土地管理法全書》第1卷，第913頁。根據法律，評判土地所有權的法律依據是土地改革和“四固定”運動，因為“土地制度改革以前的土地契約，一律作廢”參見1950年《中華人民共和國土地改革法》第30條，孫建宏主編《土地權屬實務指南》，第111頁。。此外，“1989年意見”還規定，“城市市區的土地和土地改革時未分配給農民、沒有給農民發土地所有證的土地，包括耕地、林地、水面、荒山、荒地、灘涂等屬於國家所有”參見《關於確定土地權屬問題的若干意見》第1條，中國土地管理總覽編輯委員會主編《中國土地管理總覽》，第69頁。。直到1995年，國家土地管理局頒布的《確定土地所有權和使用權的若干規定》取代“1989意見”之前，這項規定一直沒有改變。參見1995年國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規定》第4條，孫建宏主編《土地權屬實務指南》，第282頁。
土地改革和“四固定”運動期間，國家簽發了許多地契，但是我們很難將這些地契作為評判當今集體土地所有權的標準。土改運動時期，土地所有權的登記工作缺乏連貫一致性，而且隨著時間的流逝，大量土地權屬證明已經遺失。況且當時國家通常將土地分配給單個的農戶而非整個村莊。到了1956年高級農業生產合作社成立之時，農民們在“自願”的基礎上向集體上交了全部的私人土地。參見《高級農業生產合作社示範章程》第13條，孫建宏主編《土地權屬實務指南》，第131頁。如果接下來的“四固定”運動能按照《農業六十條》的規定行事，那么生產隊將順利成為擁有土地所有權的最基本?位。
然而綜觀所有的記錄資料，土地登記與其說是一項系統化的整體工作，不如說是意外出現的個別現象。再加上上級行政單位常常非法徵用農村集體的土地，這更加深了集體土地合法權屬的模糊性。為此，中央於1984年要求對集體土地進行登記，這是第一次全國範圍內的登記活動。遺憾的是為了避免引發大規模的社會衝突，該項工作進行到最為關鍵的環節——自然村——就戛然而止了。毋庸置疑，要想建立全國性的地籍簿，中國政府就無法迴避土地改革和“四固定”運動之前土地權屬的歷史問題。我將在下一個部分談到所謂的習俗權問題，而這個問題看來會更加複雜。
