印發信息
國家發展改革委水利部關於印發《國家節水行動方案》的通知
發改環資規〔2019〕695號
各省、自治區、直轄市人民政府，中央和國家機關有關部門：
《國家節水行動方案》已經中央全面深化改革委員會審議通過，現印發實施。
國家發展改革委
水利部
2019年4月15日
方案全文
為貫徹落實黨的十九大精神，大力推動全社會節水，全面提升水資源利用效率，形成節水型生產生活方式，保障國家水安全，促進高質量發展，制定本行動方案。
一、重大意義
水是事關國計民生的基礎性自然資源和戰略性經濟資源，是生態環境的控制性要素。我國人多水少，水資源時空分布不均，供需矛盾突出，全社會節水意識不強、用水粗放、浪費嚴重，水資源利用效率與國際先進水平存在較大差距，水資源短缺已經成為生態文明建設和經濟社會可持續發展的瓶頸制約。要從實現中華民族永續發展和加快生態文明建設的戰略高度認識節水的重要性，大力推進農業、工業、城鎮等領域節水，深入推動缺水地區節水，提高水資源利用效率，形成全社會節水的良好風尚，以水資源的可持續利用支撐經濟社會持續健康發展。
二、總體要求
（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，認真落實黨中央、國務院決策部署，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實新發展理念，堅持節水優先方針，把節水作為解決我國水資源短缺問題的重要舉措，貫穿到經濟社會發展全過程和各領域，強化水資源承載能力剛性約束，實行水資源消耗總量和強度雙控，落實目標責任，聚焦重點領域和缺水地區，實施重大節水工程，加強監督管理，增強全社會節水意識，大力推動節水制度、政策、技術、機制創新，加快推進用水方式由粗放向節約集約轉變，提高用水效率，為建設生態文明和美麗中國、實現“兩個一百年”奮鬥目標奠定堅實基礎。
（二）基本原則
整體推進、重點突破。最佳化用水結構，多措並舉，在各領域、各地區全面推進水資源高效利用，在地下水超采地區、缺水地區、沿海地區率先突破。
技術引領、產業培育。強化科技支撐，推廣先進適用節水技術與工藝，加快成果轉化，推進節水技術裝備產品研發及產業化，大力培育節水產業。
政策引導、兩手發力。建立健全節水政策法規體系，完善市場機制，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，激發全社會節水內生動力。
加強領導、凝聚合力。加強黨和政府對節水工作的領導，建立水資源督察和責任追究制度，加大節水宣傳教育力度，全面建設節水型社會。
（三）主要目標
到2020年，節水政策法規、市場機制、標準體系趨於完善，技術支撐能力不斷增強，管理機制逐步健全，節水效果初步顯現。萬元國內生產總值用水量、萬元工業增加值用水量較2015年分別降低23%和20%，規模以上工業用水重複利用率達到91%以上，農田灌溉水有效利用係數提高到0.55以上，全國公共供水管網漏損率控制在10%以內。
到2022年，節水型生產和生活方式初步建立，節水產業初具規模，非常規水利用占比進一步增大，用水效率和效益顯著提高，全社會節水意識明顯增強。萬元國內生產總值用水量、萬元工業增加值用水量較2015年分別降低30%和28%，農田灌溉水有效利用係數提高到0.56以上，全國用水總量控制在6700億立方米以內。
到2035年，形成健全的節水政策法規體系和標準體系、完善的市場調節機制、先進的技術支撐體系，節水護水惜水成為全社會自覺行動，全國用水總量控制在7000億立方米以內，水資源節約和循環利用達到世界先進水平，形成水資源利用與發展規模、產業結構和空間布局等協調發展的現代化新格局。
三、重點行動
（一）總量強度雙控
1.強化指標剛性約束。嚴格實行區域流域用水總量和強度控制。健全省、市、縣三級行政區域用水總量、用水強度控制指標體系，強化節水約束性指標管理，加快落實主要領域用水指標。劃定水資源承載能力地區分類，實施差別化管控措施，建立監測預警機制。水資源超載地區要制定並實施用水總量削減計畫。到2020年，建立覆蓋主要農作物、工業產品和生活服務業的先進用水定額體系。
2.嚴格用水全過程管理。嚴控水資源開發利用強度，完善規劃和建設項目水資源論證制度，以水定城、以水定產，合理確定經濟布局、結構和規模。2019年底，出台重大規划水資源論證管理辦法。嚴格實行取水許可制度。加強對重點用水戶、特殊用水行業用水戶的監督管理。以縣域為單元，全面開展節水型社會達標建設，到2022年，北方50%以上、南方30%以上縣（區）級行政區達到節水型社會標準。
3.強化節水監督考核。逐步建立節水目標責任制，將水資源節約和保護的主要指標納入經濟社會發展綜合評價體系，實行最嚴格水資源管理制度考核。完善監督考核工作機制，強化部門協作，嚴格節水責任追究。嚴重缺水地區要將節水作為約束性指標納入政績考核。到2020年，建立國家和省級水資源督察和責任追究制度。
（二）農業節水增效
4.大力推進節水灌溉。加快灌區續建配套和現代化改造，分區域規模化推進高效節水灌溉。結合高標準農田建設，加大田間節水設施建設力度。開展農業用水精細化管理，科學合理確定灌溉定額，推進灌溉試驗及成果轉化。推廣噴灌、微灌、滴灌、低壓管道輸水灌溉、集雨補灌、水肥一體化、覆蓋保墒等技術。加強農田土壤墒情監測，實現測墒灌溉。2020年前，每年發展高效節水灌溉面積2000萬畝、水肥一體化面積2000萬畝。到2022年，創建150個節水型灌區和100個節水農業示範區。
5.最佳化調整作物種植結構。根據水資源條件，推進適水種植、量水生產。加快發展旱作農業，實現以旱補水。在乾旱缺水地區，適度壓減高耗水作物，擴大低耗水和耐旱作物種植比例，選育推廣耐旱農作物新品種；在地下水嚴重超采地區，實施輪作休耕，適度退減灌溉面積，積極發展集雨節灌，增強蓄水保墒能力，嚴格限制開採深層地下水用於農業灌溉。到2022年，創建一批旱作農業示範區。
6.推廣畜牧漁業節水方式。實施規模養殖場節水改造和建設，推行先進適用的節水型畜禽養殖方式，推廣節水型飼餵設備、機械乾清糞等技術和工藝。發展節水漁業、牧業，大力推進稻漁綜合種養，加強牧區草原節水，推廣套用海淡水工廠化循環水和池塘工程化循環水等養殖技術。到2022年，建設一批畜牧節水示範工程。
7.加快推進農村生活節水。在實施農村集中供水、污水處理工程和保障飲用水安全基礎上，加強農村生活用水設施改造，在有條件的地區推動計量收費。加快村鎮生活供水設施及配套管網建設與改造。推進農村“廁所革命”，推廣使用節水器具，創造良好節水條件。
（三）工業節水減排
8.大力推進工業節水改造。完善供用水計量體系和線上監測系統，強化生產用水管理。大力推廣高效冷卻、洗滌、循環用水、廢污水再生利用、高耗水生產工藝替代等節水工藝和技術。支持企業開展節水技術改造及再生水回用改造，重點企業要定期開展水平衡測試、用水審計及水效對標。對超過取水定額標準的企業分類分步限期實施節水改造。到2020年，水資源超載地區年用水量1萬立方米及以上的工業企業用水計畫管理實現全覆蓋。
9.推動高耗水行業節水增效。實施節水管理和改造升級，採用差別水價以及樹立節水標桿等措施，促進高耗水企業加強廢水深度處理和達標再利用。嚴格落實主體功能區規劃，在生態脆弱、嚴重缺水和地下水超采地區，嚴格控制高耗水新建、改建、擴建項目，推進高耗水企業向水資源條件允許的工業園區集中。對採用列入淘汰目錄工藝、技術和裝備的項目，不予批准取水許可；未按期淘汰的，有關部門和地方政府要依法嚴格查處。到2022年，在火力發電、鋼鐵、紡織、造紙、石化和化工、食品和發酵等高耗水行業建成一批節水型企業。
10.積極推行水循環梯級利用。推進現有企業和園區開展以節水為重點內容的綠色高質量轉型升級和循環化改造，加快節水及水循環利用設施建設，促進企業間串聯用水、分質用水，一水多用和循環利用。新建企業和園區要在規劃布局時，統籌供排水、水處理及循環利用設施建設，推動企業間的用水系統集成最佳化。到2022年，創建100家節水標桿企業、50家節水標桿園區。
（四）城鎮節水降損
11.全面推進節水型城市建設。提高城市節水工作系統性，將節水落實到城市規劃、建設、管理各環節，實現優水優用、循環循序利用。落實城市節水各項基礎管理制度，推進城鎮節水改造；結合海綿城市建設，提高雨水資源利用水平；重點抓好污水再生利用設施建設與改造，城市生態景觀、工業生產、城市綠化、道路清掃、車輛沖洗和建築施工等，應當優先使用再生水，提升再生水利用水平，鼓勵構建城鎮良性水循環系統。到2020年，地級及以上缺水城市全部達到國家節水型城市標準。
12.大幅降低供水管網漏損。加快制定和實施供水管網改造建設實施方案，完善供水管網檢漏制度。加強公共供水系統運行監督管理，推進城鎮供水管網分區計量管理，建立精細化管理平台和漏損管控體系，協同推進二次供水設施改造和專業化管理。重點推動東北等管網高漏損地區的節水改造。到2020年，在100個城市開展城市供水管網分區計量管理。
13.深入開展公共領域節水。缺水城市園林綠化宜選用適合本地區的節水耐旱型植被，採用噴灌、微灌等節水灌溉方式。公共機構要開展供水管網、綠化澆灌系統等節水診斷，推廣套用節水新技術、新工藝和新產品，提高節水器具使用率。大力推廣綠色建築，新建公共建築必須安裝節水器具。推動城鎮居民家庭節水，普及推廣節水型用水器具。到2022年，中央國家機關及其所屬在京公共機構、省直機關及50%以上的省屬事業單位建成節水型單位，建成一批具有典型示範意義的節水型高校。
14.嚴控高耗水服務業用水。從嚴控制洗浴、洗車、高爾夫球場、人工滑雪場、洗滌、賓館等行業用水定額。洗車、高爾夫球場、人工滑雪場等特種行業積極推廣循環用水技術、設備與工藝，優先利用再生水、雨水等非常規水源。
（五）重點地區節水開源
15.在超采地區削減地下水開採量。以華北地區為重點，加快推進地下水超採區綜合治理。加快實施新型窖池高效集雨。嚴格機電井管理，限期關閉未經批准和公共供水管網覆蓋範圍內的自備水井。完善地下水監測網路，超採區內禁止工農業及服務業新增取用地下水。採取強化節水、置換水源、禁采限采、關井壓田等措施，壓減地下水開採量。到2022年，京津冀地區城鎮力爭全面實現採補平衡。
16.在缺水地區加強非常規水利用。加強再生水、海水、雨水、礦井水和苦鹹水等非常規水多元、梯級和安全利用。強制推動非常規水納入水資源統一配置，逐年提高非常規水利用比例，並嚴格考核。統籌利用好再生水、雨水、微鹹水等用於農業灌溉和生態景觀。新建小區、城市道路、公共綠地等因地制宜配套建設雨水集蓄利用設施。嚴禁盲目擴大景觀、娛樂水域面積，生態用水優先使用非常規水，具備使用非常規水條件但未充分利用的建設項目不得批准其新增取水許可。到2020年，缺水城市再生水利用率達到20%以上。到2022年，缺水城市非常規水利用占比平均提高2個百分點。
17.在沿海地區充分利用海水。高耗水行業和工業園區用水要優先利用海水，在離岸有居民海島實施海水淡化工程。加大海水淡化工程自主技術和裝備的推廣套用，逐步提高裝備國產化率。沿海嚴重缺水城市可將海水淡化水作為市政新增供水及應急備用的重要水源。
（六）科技創新引領
18.加快關鍵技術裝備研發。推動節水技術與工藝創新，瞄準世界先進技術，加大節水產品和技術研發，加強大數據、人工智慧、區塊鏈等新一代信息技術與節水技術、管理及產品的深度融合。重點支持用水精準計量、水資源高效循環利用、精準節水灌溉控制、管網漏損監測智慧型化、非常規水利用等先進技術及適用設備研發。
19.促進節水技術轉化推廣。建立“政產學研用”深度融合的節水技術創新體系，加快節水科技成果轉化，推進節水技術、產品、設備使用示範基地、國家海水利用創新示範基地和節水型社會創新試點建設。鼓勵通過信息化手段推廣節水產品和技術，拓展節水科技成果及先進節水技術工藝推廣渠道，逐步推動節水技術成果市場化。
20.推動技術成果產業化。鼓勵企業加大節水裝備及產品研發、設計和生產投入，降低節水技術工藝與裝備產品成本，提高節水裝備與產品質量，提升中高端品牌的差異化競爭力，構建節水裝備及產品的多元化供給體系。發展具有競爭力的第三方節水服務企業，提供社會化、專業化、規範化節水服務，培育節水產業。到2022年，培育一批技術水平高、帶動能力強的節水服務企業。
四、深化體制機制改革
（一）政策制度推動
1.全面深化水價改革。深入推進農業水價綜合改革，同步建立農業用水精準補貼。建立健全充分反映供水成本、激勵提升供水質量、促進節約用水的城鎮供水價格形成機制和動態調整機制，適時完善居民階梯水價制度，全面推行城鎮非居民用水超定額累進加價制度，進一步拉大特種用水與非居民用水的價差。
2.推動水資源稅改革。與水價改革協同推進，探索建立合理的水資源稅制度體系，及時總結評估水資源稅擴大試點改革經驗，科學設定差別化稅率體系，加大水資源稅改革力度，發揮促進水資源節約的調節作用。
3.加強用水計量統計。推進取用水計量統計，提高農業灌溉、工業和市政用水計量率。完善農業用水計量設施，配備工業及服務業取用水計量器具，全面實施城鎮居民“一戶一表”改造。建立節水統計調查和基層用水統計管理制度，加強對農業、工業、生活、生態環境補水四類用水戶涉水信息管理。對全國規模以上工業企業用水情況進行統計監測。到2022年，大中型灌區渠首和乾支渠口門實現取水計量。
4.強化節水監督管理。嚴格實行計畫用水監督管理。對重點地區、領域、行業、產品進行專項監督檢查。實行用水報告制度，鼓勵年用水總量超過10萬立方米的企業或園區設立水務經理。建立倒逼機制，將用水戶違規記錄納入全國統一的信用信息共享平台。到2020年，建立國家、省、市三級重點監控用水單位名錄。到2022年，將年用水量50萬立方米以上的工業和服務業用水單位全部納入重點監控用水單位名錄。
5.健全節水標準體系。加快農業、工業、城鎮以及非常規水利用等各方面節水標準制修訂工作。建立健全國家和省級用水定額標準體系。逐步建立節水標準實時跟蹤、評估和監督機制。到2022年，節水標準達到200項以上，基本覆蓋取水定額、節水型公共機構、節水型企業、產品水效、水利用與處理設備、非常規水利用、水回用等方面。
（二）市場機制創新
6.推進水權水市場改革。推進水資源使用權確權，明確行政區域取用水權益，科學核定取用水戶許可水量。探索流域內、地區間、行業間、用水戶間等多種形式的水權交易。在滿足自身用水情況下，對節約出的水量進行有償轉讓。建立農業水權制度。對用水總量達到或超過區域總量控制指標或江河水量分配指標的地區，可通過水權交易解決新增用水需求。加強水權交易監管，規範交易平台建設和運營。
7.推行水效標識建設。對節水潛力大、適用面廣的用水產品施行水效標識管理。開展產品水效檢測，確定水效等級，分批發布產品水效標識實施規則，強化市場監督管理，加大專項檢查抽查力度，逐步淘汰水效等級較低產品。到2022年，基本建立坐便器、水嘴、淋浴器等生活用水產品水效標識制度，並擴展到農業、工業和商用設備等領域。
8.推動契約節水管理。創新節水服務模式，建立節水裝備及產品的質量評級和市場準入制度，完善工業水循環利用設施、集中建築中水設施委託運營服務機制，在公共機構、公共建築、高耗水工業、高耗水服務業、農業灌溉、供水管網漏損控制等領域，引導和推動契約節水管理。開展節水設計、改造、計量和諮詢等服務，提供整體解決方案。拓展投融資渠道，整合市場資源要素，為節水改造和管理提供服務。
9.實施水效領跑和節水認證。在用水產品、用水企業、灌區、公共機構和節水型城市開展水效領跑者引領行動。制定水效領跑者指標，發布水效領跑者名單，樹立節水先進標桿，鼓勵開展水效對標達標活動。持續推動節水認證工作，促進節水產品認證逐步向綠色產品認證過渡，完善相關認證結果採信機制。到2022年，遴選出50家水效領跑者工業企業、50個水效領跑者用水產品型號、20個水效領跑者灌區以及一批水效領跑者公共機構和水效領跑者城市。
五、保障措施
（一）加強組織領導。加強黨對節水工作的領導，統籌推動節水工作。國務院有關部門按照職責分工做好相關節水工作。水利部牽頭，會同發展改革委、住房城鄉建設部、農業農村部等部門建立節約用水工作部際協調機制，協調解決節水工作中的重大問題。地方各級黨委和政府對本轄區節水工作負總責，制定節水行動實施方案，確保節水行動各項任務完成。
（二）推動法治建設。完善節水法律法規，規範全社會用水行為。開展節約用水立法前期研究。加快制訂和出台節約用水條例，到2020年力爭頒布施行。各省（自治區、直轄市）要加快制定地方性法規，完善節水管理。
（三）完善財稅政策。積極發揮財政職能作用，重點支持農業節水灌溉、地下水超採區綜合治理、水資源節約保護、城市供水管網漏損控制、節水標準制修定、節水宣傳教育等。完善助力節水產業發展的價格、投資等政策，落實節水稅收優惠政策，充分發揮相關稅收優惠政策對節水技術研發、企業節水、水資源保護和再利用等方面的支持作用。
（四）拓展融資模式。完善金融和社會資本進入節水領域的相關政策，積極發揮銀行等金融機構作用，依法合規支持節水工程建設、節水技術改造、非常規水源利用等項目。採用直接投資、投資補助、運營補貼等方式，規範支持政府和社會資本合作項目，鼓勵和引導社會資本參與有一定收益的節水項目建設和運營。鼓勵金融機構對符合貸款條件的節水項目優先給予支持。
（五）提升節水意識。加強國情水情教育，逐步將節水納入國家宣傳、國民素質教育和中國小教育活動，向全民普及節水知識。加強高校節水相關專業人才培養。開展世界水日、中國水周、全國城市節水宣傳周等形式多樣的主題宣傳活動，倡導簡約適度的消費模式，提高全民節水意識。鼓勵各相關領域開展節水型社會、節水型單位等創建活動。
（六）開展國際合作。建立交流合作機制，推進國家間、城市間、企業和社團間節水合作與交流。對標國際節水先進水平，加強節水政策、管理、裝備和產品製造、技術研發套用、水效標準標識及節水認證結果互認等方面的合作，開展節水項目國際合作示範。
內容解讀
國家發展改革委、水利部聯合印發了《國家節水行動方案》（以下簡稱《方案》），這是貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想的重要實踐，是黨的十九大的戰略部署，是今後一段時間我國節水工作開展的主要依據。《方案》牢牢把握習近平總書記“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”新時期治水方針，把水資源節約貫穿到經濟社會發展全過程和各領域，為建設生態文明、推動綠色高質量發展、實現“兩個一百年”奮鬥目標奠定堅實基礎。
目前，我國人多水少，水資源供需矛盾突出，全國正常年份缺水量達500億立方米，水安全已全面亮起紅燈。全社會節水意識不強、用水粗放、浪費嚴重，水資源利用效率與國際先進水平存在較大差距。2017年，我國農田灌溉水有效利用係數僅為0.54，與已開發國家0.7至0.8的係數差距很大；萬元工業增加值用水量為45.6立方米，是世界先進水平的2倍；萬美元GDP用水量約為500立方米，而已開發國家基本在300立方米以下。水資源短缺已經成為生態文明建設和經濟社會可持續發展的瓶頸制約，迫切需要從國家層面統籌推動節水工作。
為逐步提高各領域、各行業用水效率，提升全民節水意識，基於我國國情水情和地區差異，《方案》明確提出近遠期有機銜接的總體控制目標，即到2020年，節水政策法規、市場機制、標準體系趨於完善，萬元國內生產總值用水量、萬元工業增加值用水量較2015年分別降低23%和20%，節水效果初步顯現；到2022年，用水總量控制在“十三五”末的6700億立方米以內，節水型生產和生活方式初步建立；到2035年，全國用水總量嚴格控制在7000億立方米以內，水資源節約和循環利用達到世界先進水平。
《方案》提出六大重點行動和深化機制體制改革兩方面舉措，確定了29項具體任務。提出“總量強度雙控”“農業節水增效”“工業節水減排”“城鎮節水降損”“重點地區節水開源”和“科技創新引領”六大重點行動，旨在抓大頭、抓重點地區、抓關鍵環節，提高各領域、各行業用水效率，提升全民節水意識。強調機制體制改革，突出政策制度推動和市場機制創新兩手發力，深化水價、水權水市場改革，結合用水計量監管，激發內生動力；推行水效標識、節水認證和水效領跑工作，推動契約節水管理，力求取得實效。
《方案》在保障民生和經濟社會發展的基礎上，堅持政策引領、市場主導、創新驅動的原則，培育競爭有序的節水服務市場。強調完善激勵政策，引導社會投資，扶持節水服務企業，推動節水產業發展。推行契約節水管理模式，提供節水整體解決方案，使節水服務產業成為拉動地方就業的新途徑，推動綠色發展的新支點，促進經濟社會發展的新動能。
《方案》強調，加強黨對節水工作的領導，各方面協同統籌實施。推動法治建設，完善財稅政策，充分發揮稅收促進節水的作用。拓展融資模式，鼓勵金融和社會資本進入節水領域。加大宣傳力度，樹立綠色節水觀念，倡導簡約、適度消費模式，讓節水理念不斷深入人心，使愛護水、節約水成為全社會的良好風尚和自覺行動。
