一、 水管體制改革的必要性和緊迫性
水利工程是國民經濟和社會發展的重要基礎設施。50多年來,我國興建了一大批水利工程,形成了數千億元的水利固定資產,初步建成了防洪、排澇、灌溉、供水、發電等工程體系,在抗禦水旱災害,保障經濟社會安全,促進工農業生產持續穩定發展,保護水土資源和改善生態環境等方面發揮了重要作用。
但是,水利工程管理中存在的問題也日趨突出,主要是：水利工程管理體制不順,水利工程管理單位（以下簡稱水管單位）機制不活,水利工程運行管理和維修養護經費不足,供水價格形成機制不合理,國有水利經營性資產管理運營體制不完善等。這些問題不僅導致大量水利工程得不到正常的維修養護,效益嚴重衰減,而且對國民經濟和人民生命財產安全帶來極大的隱患,如不儘快從根本上解決,國家近年來相繼投入巨資新建的大量水利設施也將老化失修、積病成險。因此,推進水管體制改革勢在必行。
二、 水管體制改革的目標和原則
（一）水管體制改革的目標。
通過深化改革,力爭在3到5年內,初步建立符合我國國情、水情和社會主義市場經濟要求的水利工程管理體制和運行機制：
──建立職能清晰、權責明確的水利工程管理體制；
──建立管理科學、經營規範的水管單位運行機制；
--建立市場化、專業化和社會化的水利工程維修養護體系；
──建立合理的水價形成機制和有效的水費計收方式；
──建立規範的資金投入、使用、管理與監督機制；
──建立較為完善的政策、法律支撐體系。
（二）水管體制改革的原則。
1．正確處理水利工程的社會效益與經濟效益的關係。既要確保水利工程社會效益的充分發揮,又要引入市場競爭機制,降低水利工程的運行管理成本,提高管理水平和經濟效益。
2．正確處理水利工程建設與管理的關係。既要重視水利工程建設,又要重視水利工程管理,在加大工程建設投資的同時加大工程管理的投入,從根本上解決"重建輕管"問題。
3．正確處理責、權、利的關係。既要明確政府各有關部門和水管單位的權利和責任,又要在水管單位內部建立有效的約束和激勵機制,使管理責任、工作效績和職工的切身利益緊密掛鈎。
4．正確處理改革、發展與穩定的關係。既要從水利行業的實際出發,大膽探索,勇於創新，又要積極穩妥,充分考慮各方面的承受能力,把握好改革的時機與步驟,確保改革順利進行。
5．正確處理近期目標與長遠發展的關係。既要努力實現水管體制改革的近期目標,又要確保新的管理體制有利於水資源的可持續利用和生態環境的協調發展。
三、水管體制改革的主要內容和措施
（一）明確權責,規範管理。
水行政主管部門對各類水利工程負有行業管理責任，負責監督檢查水利工程的管理養護和安全運行，對其直接管理的水利工程負有監督資金使用和資產管理責任。對國民經濟有重大影響的水資源綜合利用及跨流域（指全國七大流域）引水等水利工程,原則上由國務院水行政主管部門負責管理；一個流域內,跨省（自治區、直轄市）的骨幹水利工程原則上由流域機構負責管理；一省（自治區、直轄市）內，跨行政區劃的水利工程原則上由上一級水行政主管部門負責管理；同一行政區劃內的水利工程,由當地水行政主管部門負責管理。各級水行政主管部門要按照政企分開、政事分開的原則,轉變職能，改善管理方式,提高管理水平。
水管單位具體負責水利工程的管理、運行和維護,保證工程安全和發揮效益。
水行政主管部門管理的水利工程出現安全事故的，要依法追究水行政主管部門、水管單位和當地政府負責人的責任；其他單位管理的水利工程出現安全事故的,要依法追究業主責任和水行政主管部門的行業管理責任。
（二）劃分水管單位類別和性質,嚴格定編定崗。
1．劃分水管單位類別和性質。根據水管單位承擔的任務和收益狀況,將現有水管單位分為三類：
第一類是指承擔防洪、排澇等水利工程管理運行維護任務的水管單位,稱為純公益性水管單位,定性為事業單位。
第二類是指承擔既有防洪、排澇等公益性任務,又有供水、水力發電等經營性功能的水利工程管理運行維護任務的水管單位,稱為準公益性水管單位。準公益性水管單位依其經營收益情況確定性質,不具備自收自支條件的,定性為事業單位；具備自收自支條件的,定性為企業。目前已轉制為企業的,維持企業性質不變。
第三類是指承擔城市供水、水力發電等水利工程管理運行維護任務的水管單位,稱為經營性水管單位,定性為企業。
水管單位的具體性質由機構編制部門會同同級財政和水行政主管部門負責確定。
2．嚴格定編定崗。事業性質的水管單位，其編制由機構編制部門會同同級財政部門和水行政主管部門核定。實行水利工程運行管理和維修養護分離（以下簡稱管養分離）
後的維修養護人員、準公益性水管單位中從事經營性資產運營和其它經營活動的人員,不再核定編制。各水管單位要根據國務院水行政主管部門和財政部門共同制定的《水利工程管理單位定崗標準》，在批准的編制總額內合理定崗。
（三）全面推進水管單位改革，嚴格資產管理
1．根據水管單位的性質和特點,分類推進人事、勞動、工資等內部制度改革。事業性質的水管單位，要按照精簡、高效的原則,撤併不合理的管理機構,嚴格控制人員編制；全面實行聘用制,按崗聘人,職工競爭上崗,並建立嚴格的目標責任制度；水管單位負責人由主管部門通過競爭方式選任,定期考評,實行優勝劣汰。事業性質的水管單位仍執行國家統一的事業單位工資制度,同時鼓勵在國家政策指導下,探索符合市場經濟規則、靈活多樣的分配機制,把職工收入與工作責任和績效緊密結合起來。
企業性質的水管單位，要按照產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的原則建立現代企業制度,構建有效的法人治理結構,做到自主經營,自我約束,自負盈虧,自我發展；水管單位負責人由企業董事會或上級機構依照相關規定聘任,其它職工由水管單位擇優聘用,並依法實行勞動契約制度,與職工簽訂勞動契約；要積極推行以崗位工資為主的基本工資制度,明確職責,以崗定薪,合理拉開各類人員收入差距。
要努力探索多樣化的水利工程管理模式，逐步實行社會化和市場化。對於新建工程，應積極探索通過市場方式，委託符合條件的單位管理水利工程。
2．規範水管單位的經營活動，嚴格資產管理。由財政全額撥款的純公益性水管單位不得從事經營性活動。準公益性水管單位要在科學劃分公益性和經營性資產的基礎上，對內部承擔防洪、排澇等公益職能部門和承擔供水、發電及多種經營職能部門進行嚴格劃分，將經營部門轉制為水管單位下屬企業，做到事企分開、財務獨立核算。事業性質的準公益性水管單位在核定的財政資金到位情況下,不得興辦與水利工程無關的多種經營項目,已經興辦的要限期脫鉤。企業性質的準公益性水管單位和經營性水管單位的投資經營活動，原則上應圍繞與水利工程相關的項目進行，並保證水利工程日常維修養護經費的足額到位。
加強國有水利資產管理，明確國有資產出資人代表。積極培育具有一定規模的國有或國有控股的企業集團，負責水利經營性項目的投資和運營，承擔國有資產的保值增值責任。
（四）積極推行管養分離。
積極推行水利工程管養分離,精簡管理機構,提高養護水平,降低運行成本。
在對水管單位科學定崗和核定管理人員編制基礎上,將水利工程維修養護業務和養護人員從水管單位剝離出來，獨立或聯合組建專業化的養護企業,以後逐步通過招標方式擇優確定維修養護企業。
為確保水利工程管養分離的順利實施,各級財政部門應保證經核定的水利工程維修養護資金足額到位；國務院水行政主管部門要儘快制定水利工程維修養護企業的資質標準；各級政府和水行政主管部門及有關部門應當努力創造條件,培育維修養護市場主體,規範維修養護市場環境。
（五）建立合理的水價形成機制,強化計收管理。
1．逐步理順水價。水利工程供水水費為經營性收費,供水價格要按照補償成本、合理收益、節約用水、公平負擔的原則核定,對農業用水和非農業用水要區別對待,分類定價。農業用水水價按補償供水成本的原則核定,不計利潤；非農業用水（不含水力發電用水）價格在補償供水成本、費用、計提合理利潤的基礎上確定。水價要根據水資源狀況、供水成本及市場供求變化適時調整,分步到位。
除中央直屬及跨省級水利工程供水價格由國務院價格主管部門管理外,地方水價制定和調整工作由省級價格主管部門直接負責,或由市縣價格主管部門提出調整方案報省級價格主管部門批准。國務院價格主管部門要儘快出台《水利工程供水價格管理辦法》。
2．強化計收管理。要改進農業用水計量設施和方法,逐步推廣按立方米計量。積極培育農民用水合作組織,改進收費辦法,減少收費環節,提高繳費率。嚴格禁止鄉村兩級在代收水費中任意加碼和截留。
供水經營者與用水戶要通過簽訂供水契約,規範雙方的責任和權利。要充分發揮用水戶的監督作用,促進供水經營者降低供水成本。
（六）規範財政支付範圍和方式,嚴格資金管理。
1．根據水管單位的類別和性質的不同,採取不同的財政支付政策。純公益性水管單位,其編制內在職人員經費、離退休人員經費、公用經費等基本支出由同級財政負擔。工程日常維修養護經費在水利工程維修養護歲修資金中列支。工程更新改造費用納入基本建設投資計畫,由計畫部門在非經營性資金中安排。
事業性質的準公益性水管單位,其編制內承擔公益性任務的在職人員經費、離退休人員經費、公用經費等基本支出以及公益性部分的工程日常維修養護經費等項支出,由同級財政負擔,更新改造費用納入基本建設投資計畫,由計畫部門在非經營性資金中安排；經營性部分的工程日常維修養護經費由企業負擔,更新改造費用在折舊資金中列支,不足部分由計畫部門在非經營性資金中安排。事業性質的準公益性水管單位的經營性資產收益和其它投資收益要納入單位的經費預算。各級水行政主管部門應及時向同級財政部門報告該類水管單位各種收益的變化情況,以便財政部門實行動態核算,並適時調整財政補貼額度。
企業性質的水管單位,其所管理的水利工程的運行、管理和日常維修養護資金由水管單位自行籌集,財政不予補貼。企業性質的水管單位要加強資金積累,提高抗風險能力,確保水利工程維修養護資金的足額到位,保證水利工程的安全運行。
水利工程日常維修養護經費數額，由財政部門會同同級水行政主管部門依據《水利工程維修養護定額標準》確定。《水利工程維修養護定額標準》由國務院水行政主管部門會同財政部門共同制定。
2．積極籌集水利工程維修養護歲修資金。為保障水管體制改革的順利推進,各級政府要合理調整水利支出結構,積極籌集水利工程維修養護歲修資金。中央水利工程維修養護歲修資金來源為中央水利建設基金的30%（調整後的中央水利建設基金使用結構為：55%用於水利工程建設，30%用於水利工程維護，15%用於應急度汛），不足部分由中央財政給予安排。地方水利工程維修養護歲修資金來源為地方水利建設基金和河道工程修建維護管理費,不足部分由地方財政給予安排。
中央維修養護歲修資金用於中央所屬水利工程的維修養護。省級水利工程維修養護歲修資金主要用於省屬水利工程的維修養護,以及對貧困地區、縣所屬的非經營性水利工程的維修養護經費的補貼。
3．嚴格資金管理。所有水利行政事業性收費均實行"收支兩條線"管理。經營性水管單位和準公益性水管單位所屬企業必須按規定提取工程折舊。工程折舊資金、維修養護經費、更新改造經費要做到專款專用,嚴禁挪作他用。各有關部門要加強對水管單位各項資金使用情況的審計和監督。
（七）妥善安置分流人員,落實社會保障政策。
1．妥善安置分流人員。水行政主管部門和水管單位要在定編定崗的基礎上,廣開渠道,妥善安置分流人員。支持和鼓勵分流人員大力開展多種經營,特別是旅遊、水產養殖、農林畜產和建築施工等具有行業和自身優勢的項目。利用水利工程的管理和保護區域內的水土資源進行生產或經營的企業,要優先安排水管單位分流人員。在清理水管單位現有經營性項目的基礎上,要把部分經營性項目的剝離與分流人員的安置結合起來。
剝離水管單位興辦的社會職能機構，水管單位所屬的學校、醫院原則上移交當地政府管理,人員成建制劃轉。在分流人員的安置過程中,各級政府和水行政主管部門要積極做好統籌安排和協調工作。
2．落實社會保障政策。各類水管單位應按照有關法律、法規和政策參加所在地的基本醫療、失業、工傷、生育等社會保險。在全國統一的事業單位養老保險改革方案出台前，保留事業性質的水管單位仍維持現行養老制度。
轉制為中央企業的水管單位的基本養老保險,可參照國家對轉制科研機構、工程勘察設計單位的有關政策規定執行。各地應做好轉制前後離退休人員養老保險待遇的銜接工作。
（八）稅收扶持政策。
在實行水利工程管理體制改革中，為安置水管單位分流人員而興辦的多種經營企業,符合國家有關稅法規定的，經稅務部門核准，執行相應的稅收優惠政策。
（九）完善新建水利工程管理體制。
進一步完善新建水利工程的建設管理體制。全面實行建設項目法人責任制、招標投標制和工程監理制，落實工程質量終身責任制，確保工程質量。
要實現新建水利工程建設與管理的有機結合。在制定建設方案的同時制定管理方案,核算管理成本,明確工程的管理體制、管理機構和運行管理經費來源,對沒有管理方案的工程不予立項。要在工程建設過程中將管理設施與主體工程同步實施,管理設施不健全的工程不予驗收。
（十）改革小型農村水利工程管理體制。
小型農村水利工程要明晰所有權,探索建立以各種形式農村用水合作組織為主的管理體制,因地制宜,採用承包、租賃、拍賣、股份合作等靈活多樣的經營方式和運行機制,具體辦法另行制定。
（十一）加強水利工程的環境與安全管理
1．加強環境保護。水利工程的建設和管理要遵守國家環保法律法規,符合環保要求,著眼於水資源的可持續利用。進行水利工程建設,要嚴格執行環境影響評價制度和環境保護"三同時"制度。水管單位要做好水利工程管理範圍內的防護林（草）建設和水土保持工作,並採取有效措施,保障下游生態用水需要。水管單位開展多種經營活動應當避免污染水源和破壞生態環境。環保部門要組織開展有關環境監測工作,加強對水利工程及周邊區域環境保護的監督管理。
2．強化安全管理。水管單位要強化安全意識,加強對水利工程的安全保衛工作。利用水利工程的管理和保護區域內的水土資源開展的旅遊等經營項目,要在確保水利工程安全的前提下進行。
原則上不得將水利工程作為主要交通通道；大壩壩頂、河道堤頂或戧台確需兼作公路的,需經科學論證和有關主管部門批准,並採取相應的安全維護措施；未經批准,已作為主要交通通道的,對大壩要限期實行壩路分離,對堤防要限制交通流量。
地方各級政府要按照國家有關規定,支持水管單位儘快完成水利工程的確權劃界工作,明確水利工程的管理和保護範圍。
（十二）加快法制建設,嚴格依法行政。
要儘快修訂《水庫大壩安全管理條例》，完善水利工程管理的有關法律、法規。各省、自治區、直轄市要加快制定相關的地方法規和實施細則。各級水行政主管部門要按照管理許可權嚴格依法行政,加大水行政執法的力度。
四、加強組織領導
水管體制改革的有關工作由國務院水行政主管部門會同有關部門負責。各有關部門要高度重視,統一思想，密切配合。要加強對各地改革工作的指導,選擇典型進行跟蹤調研。對改革中出現的問題,要及時研究,提出解決措施。
各省、自治區、直轄市人民政府要加強對水管體制改革工作的領導,依據本實施意見,結合本地實際,制定具體實施方案並組織實施。
各級水行政主管部門和水管單位要認真組織落實改革方案,並做好職工的思想政治工作,確保水管體制改革的順利進行和水利工程的安全運行。
