出台背景
改革開放三十多年來，民航運輸總周轉量年均增長17%以上，遠遠高於其他交通運輸方式，民航已經成為世界第二大航空運輸系統，在國民經濟和社會發展中的戰略地位日益凸顯，服務社會公眾能力顯著增強，航空安全處於世界領先水平。
中國是發展中的大國，疆域遼闊，人口眾多，經濟規模大，正處在工業化、信息化、城鎮化、市場化和國際化深入發展的階段，民航業發展的潛力巨大。現在各級政府越來越重視民航業，許多地方政府將民航業作為加快經濟發展方式轉變和調整經濟結構的重要抓手，發展現代服務業和新興產業的平台。我國民航業發展將迎來新的歷史機遇。但是，站在服務國家經濟社會發展總體戰略的全局高度，從世界民航發展的基本規律來看，當前和今後一個時期，我國民航業仍然存在以下五個基本矛盾：一是社會需求巨大與關鍵資源不足的矛盾。二是行業發展速度過快與基礎不牢的矛盾。三是行業戰略地位凸顯與體制不順的矛盾。四是國際航空運輸自由化與中國的民用航空競爭力不強的矛盾。五是行業可持續發展與創新能力不足的矛盾。這五對基本矛盾集中表現為要把中國民航業內涵做強與外延做大的矛盾。
意見全文
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
民航業是我國經濟社會發展重要的戰略產業。改革開放以來，我國民航業快速發展，行業規模不斷擴大，服務能力逐步提升，安全水平顯著提高，為我國改革開放和社會主義現代化建設作出了突出貢獻。但當前民航業發展中不平衡、不協調的問題仍較為突出，空域資源配置不合理、基礎設施發展較慢、專業人才不足、企業競爭力不強、管理體制有待理順等制約了民航業的可持續發展。為促進民航業健康發展，現提出以下意見：
總體要求
國務院關於促進民航業發展的若干意見（一）指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，以轉變發展方式為主線，以改革創新為動力，遵循航空經濟發展規律，堅持率先發展、安全發展和可持續發展，提升發展質量，增強國際競爭力，努力滿足經濟社會發展和人民民眾出行需要。
（二）基本原則。
——以人為本、安全第一。樹立和落實持續安全理念，為社會提供安全優質的航空服務。
——統籌兼顧、協調發展。統籌民航與軍航、民航與其他運輸方式、民航業與關聯產業，以及各區域間協調發展。
——解放思想、改革創新。破除體制機制障礙，最大限度解放和發展民航生產力。
——調整結構、擴容增效。合理利用空域等資源，增加飛行容量，推進技術進步和節能減排。
（三）發展目標。到2020年，我國民航服務領域明顯擴大，服務質量明顯提高，國際競爭力和影響力明顯提升，可持續發展能力明顯增強，初步形成安全、便捷、高效、綠色的現代化民用航空體系。
——航空運輸規模不斷擴大，年運輸總周轉量達到1700億噸公里，年均增長12.2%，全國人均乘機次數達到0.5次。
——航空運輸服務質量穩步提高，安全水平穩居世界前列，運輸航空百萬小時重大事故率不超過0.15，航班正常率提高到80%以上。
——通用航空實現規模化發展，飛行總量達200萬小時，年均增長19%。
——經濟社會效益更加顯著，航空服務覆蓋全國89%的人口。
主要任務
（四）加強機場規劃和建設。機場特別是運輸機場是重要公共基礎設施，要按照國家經濟社會發展和對外開放總體戰略的要求，抓緊完善布局，加大建設力度。機場規劃建設既要適度超前，又要量力而行，同時預留好發展空間，做到確保全全、經濟適用、節能環保。要按照建設綜合交通運輸體系的原則，確保機場與其他交通運輸方式的有效銜接。著力把北京、上海、廣州機場建成功能完善、輻射全球的大型國際航空樞紐，培育昆明、烏魯木齊等門戶機場，增強瀋陽、杭州、鄭州、武漢、長沙、成都、重慶、西安等大型機場的區域性樞紐功能。新建支線機場，應統籌考慮國防建設和發展通用航空的需要，同時結合實際加快提升既有機場容量。要整合機場資源，加強珠三角、長三角和京津冀等都市密集地區機場功能互補。注重機場配套設施規劃與建設，配套完善旅客服務、航空貨運集散、油料供應等基礎設施，大型機場應規劃建設一體化綜合交通樞紐。
（五）科學規劃安排國內航線網路。構建以國際樞紐機場和國內幹線機場為骨幹，支線和通勤機場為補充的國內航空網路。重點構建年旅客吞吐量1000萬人次以上機場間的空中快線網路。加強幹線、支線銜接和支線間的連線，提高中小機場的通達性和利用率。以老少邊窮地區和地面交通不便地區為重點，採用滿足安全要求的經濟適用航空器，實施“基本航空服務計畫”。最佳化內地與港澳之間的航線網路，增加海峽兩岸航線航班和通航點。完善貨運航線網路，推廣套用物聯網技術，按照現代物流要求加快航空貨運發展，積極開展多式聯運。
（六）大力發展通用航空。鞏固農、林航空等傳統業務，積極發展應急救援、醫療救助、海洋維權、私人飛行、公務飛行等新興通用航空服務，加快把通用航空培育成新的經濟成長點。推動通用航空企業創立發展，通過樹立示範性企業鼓勵探索經營模式，創新經營機制，提高管理水平。堅持推進通用航空綜合改革試點，加強通用航空基礎設施建設，完善通用航空法規標準體系，改進通用航空監管，創造有利於通用航空發展的良好環境。
（七）努力增強國際航空競爭力。適應國家對外開放和國際航空運輸發展的新趨勢，按照合作共贏的原則，統籌研究國際航空運輸開放政策。鼓勵國內有實力的客、貨運航空企業打牢發展基礎，提升管理水平，開拓國際市場，增強國際競爭能力，成為能夠提供全球化服務的國際航空公司。完善國際航線設定，重點開闢和發展中遠程國際航線，加密歐美地區航線航班，增設連線南美、非洲的國際航線。鞏固與周邊國家的航空運輸聯繫，推進與東協國家航空一體化進程。加強國際航空交流與合作，積極參與國際民航標準的制定。
（八）持續提升運輸服務質量。要按照科學調度、保障有力的要求，努力提高航班正常率。建立面向公眾的航班延誤預報和通報制度，完善大面積航班延誤預警和應急機制，規範航班延誤後的服務工作。推廣信息化技術，最佳化運行流程，提升設備能力，保證行李運輸品質。完善服務質量標準體系和實施方法，簡化乘機手續，創新服務產品，打造特色品牌，提高消費者滿意度。
（九）著力提高航空安全水平。堅持“安全第一、預防為主、綜合治理”的方針，牢固樹立持續安全理念，完善安全法規、制度體系，建立健全安全生產長效機制。堅持和完善安全生產責任制度，嚴格落實生產運營單位安全主體責任。推行安全隱患掛牌督辦制度和安全問責制度，實行更加嚴格的安全考核和責任追究。完善航空安保體制機制，加強行業主管部門與地方政府的溝通協調，確保空防安全。加強專業技術人員資質管理，嚴把飛行、空管、維修、簽派、安檢等關鍵崗位人員資質關。加大安全投入，加強安全生產信息化建設，積極推廣套用安全運行管理新技術、新設備。加強應急救援體系建設，完善重大突發事件應急預案。
（十）加快建設現代空管系統。調整完善航路網路布局，建設國內大容量空中通道，推進繁忙航路的平行航路劃設，最佳化繁忙地區航路航線結構和機場終端區空域結構，增加繁忙機場進離場航線，在海洋地區增闢飛越國際航路。最佳化整合空管區劃，合理規劃建設高空管制區。大力推廣新一代空管系統，加強空管通信、導航、監視能力及氣象、情報服務能力建設，提升設備運行管理水平。完善民航空管管理體制與運行機制。
（十一）切實打造綠色低碳航空。實行航路航線截彎取直，提高臨時航線使用效率，最佳化地面運行組織，減少無效飛行和等待時間。鼓勵航空公司引進節能環保機型，淘汰高耗能老舊飛機。推動飛機節油改造，推進生物燃油研究和套用，制定應對全球氣候變化對航空影響的對策措施。制定實施綠色機場建設標準，推動節能環保材料和新能源的套用，實施契約能源管理。建立大型機場噪音監測系統，加強航空垃圾無害化處理設施建設。
（十二）積極支持國產民機製造。鼓勵民航業與航空工業形成科研聯動機制，加強適航審定和航空器運行評審能力建設，健全適航審定組織體系。積極為大飛機戰略服務，鼓勵國內支線飛機、通用飛機的研發和套用。引導飛機、發動機和機載設備等國產化，形成與我國民航業發展相適應的國產民航產品製造體系，建立健全售後服務和運行支持技術體系。積極拓展中美、中歐等雙邊適航範圍，提高適航審定國際合作水平。
（十三）大力推動航空經濟發展。通過民航業科學發展促進產業結構調整升級，帶動區域經濟發展。鼓勵各地區結合自身條件和特點，研究發展航空客貨運輸、通用航空、航空製造與維修、航空金融、航空旅遊、航空物流和依託航空運輸的高附加值產品製造業，打造航空經濟產業鏈。選擇部分地區開展航空經濟示範區試點，加快形成珠三角、長三角、京津冀臨空產業集聚區。
政策措施
（十四）加強立法和規劃。健全空域管理相關法律法規，推動修訂《中華人民共和國民用航空法》。加強航空安全、空中交通、適航審定、通用航空等方面的立法工作，建立比較完備的民航法規和標準體系。編制全國空域規劃和通用航空產業規劃，完善《全國民用機場布局規劃》。各地區編制本地民航發展規劃，要做好與當地經濟社會發展、土地利用、城鄉建設等規劃的銜接。
（十五）加大空域管理改革力度。以充分開發和有效利用空域資源為宗旨，加快改革步伐，營造適應航空運輸、通用航空和軍事航空和諧發展的空域管理環境，統籌軍民航空域需求，加快推進空域管理方式的轉變。加強軍民航協調，完善空域動態靈活使用機制。科學劃分空域類別，實施分類管理。做好推進低空空域管理改革的配套工作，在低空空域管理領域建立起科學的基礎理論、法規標準、運行管理和服務保障體系，逐步形成一整套既有中國特色又符合低空空域管理改革發展特點的組織模式、制度安排和運行方式。
（十六）完善管理體制機制。適應民航業發展要求理順民航業管理體制機制，強化民航系統各地區管理機構建設。加強民航業主管部門對民航企業的行業管理力度，完善國有大型航空運輸企業考核體系，引導企業更加注重航空運輸的社會效益。全面貫徹《民用機場管理條例》，深化機場管理體制改革，進一步明確地方政府在機場發展中的主體責任和相關職能。發揮市場對資源配置的基礎性作用，逐步推進民航運輸價格改革，健全價格形成機制。完善民航機場和空管收費政策。加快航油、航材、航信等服務保障領域的市場開放，鼓勵和引導外資、民營資本投資民航業。
（十七）強化科教和人才支撐。將民航科技創新納入國家科技計畫體系，建立相應的國家級民航重點實驗室。加強空管核心技術、適航審定、航行新技術的研發和推廣，推動北斗衛星系統在民航領域的套用。加快航空運輸系統核心信息平台的升級換代，保障基礎信息網路和重要信息系統安全，增強民航裝備國產化的實驗驗證能力。實施重大人才工程，加大飛行、機務、空管等緊缺專業人才培養力度。強化民航院校行業特色，鼓勵有條件的非民航直屬院校和教育機構培養民航專業人才。對民航行政機構專業技術人員薪酬待遇等實行傾斜政策，穩定民航專業人才隊伍。
（十八）完善財稅扶持政策。加大對民航建設和發展的投入，中央財政繼續重點支持中西部支線機場建設與運營。加強民航發展基金的徵收和使用，最佳化基金支出結構。完善應急救援和重大專項任務的行政徵用制度。實行燃油附加與航油價格的聯動機制。保障機場及其綜合樞紐建設發展用地，按規定實行相應的稅收減免政策。支持符合條件的臨空經濟區按程式申請設立綜合保稅區等海關特殊監管區域，按規定實行相應的稅收政策。繼續在規定範圍內給予部分飛機、發動機、航空器材等進口稅收優惠。
（十九）改善金融服務。研究設立主體多元化的民航股權投資（基金）企業。制定完善相關政策，支持國內航空租賃業發展。鼓勵銀行業金融機構對飛機購租、機場及配套設施建設提供優惠的信貸支持，支持民航企業上市融資、發行債券和中期票據。完善民航企業融資擔保等信用增強體系，鼓勵各類融資性擔保機構為民航基礎設施建設項目提供擔保。穩步推進國內航空公司飛機第三者戰爭責任險商業化進程。
各地區、各部門要充分認識促進民航業發展的重要意義，進一步統一思想，提高認識，紮實工作，採取切實措施落實本意見提出的各項任務，積極協調解決民航業發展中的重大問題，共同開創民航業科學發展的新局面。
