意見全文
國務院辦公廳關於有效發揮政府性融資擔保基金作用切實支持小微企業和“三農”發展的指導意見
國辦發〔2019〕6號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
近年來，各地區、各部門認真貫徹落實《國務院關於促進融資擔保行業加快發展的意見》（國發〔2015〕43號），按照全國金融工作會議關於設立國家和地方融資擔保基金、完善政府性融資擔保和再擔保體系等要求，進行了積極探索，推動政府性融資擔保基金（機構）不斷發展壯大。但融資擔保行業還存在業務聚焦不夠、擔保能力不強、銀擔合作不暢、風險分擔補償機制有待健全等問題。為進一步發揮政府性融資擔保基金作用，引導更多金融資源支持小微企業和“三農”發展，經國務院同意，現提出以下意見：
一、總體要求
（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，堅持和加強黨的全面領導，堅持穩中求進工作總基調，堅持新發展理念，緊扣我國社會主要矛盾變化，按照高質量發展要求，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，堅持以供給側結構性改革為主線，規範政府性融資擔保基金運作，堅守政府性融資擔保機構的準公共定位，彌補市場不足，降低擔保服務門檻，著力緩解小微企業、“三農”等普惠領域融資難、融資貴，支持發展戰略性新興產業，促進大眾創業、萬眾創新。
（二）基本原則。
聚焦支小支農主業。政府性融資擔保、再擔保機構要嚴格以小微企業和“三農”融資擔保業務為主業，支持符合條件的戰略性新興產業項目，不斷提高支小支農擔保業務規模和占比，服務大眾創業、萬眾創新，不得偏離主業盲目擴大業務範圍，不得為政府債券發行提供擔保，不得為政府融資平台融資提供增信，不得向非融資擔保機構進行股權投資。
堅持保本微利運行。政府性融資擔保、再擔保機構不以營利為目的，在可持續經營的前提下，保持較低費率水平，切實有效降低小微企業和“三農”綜合融資成本。
落實風險分擔補償。構建政府性融資擔保機構和銀行業金融機構共同參與、合理分險的銀擔合作機制。最佳化政府支持、正向激勵的資金補充和風險補償機制。
凝聚擔保機構合力。加強各級政府性融資擔保、再擔保機構業務合作和資源共享，不斷增強資本實力和業務拓展能力，聚力引導金融機構不斷加大支小支農貸款投放。
二、堅持聚焦支小支農融資擔保業務
（三）明確支持範圍。各級政府性融資擔保、再擔保機構要合理界定服務對象範圍，聚焦小微企業、個體工商戶、農戶、新型農業經營主體等小微企業和“三農”主體，以及符合條件的戰略性新興產業企業。其中，小微企業認定標準按照中小企業劃型標準有關規定執行，農戶認定標準按照支持小微企業融資稅收政策有關規定執行。
（四）聚焦重點對象。各級政府性融資擔保、再擔保機構要重點支持單戶擔保金額500萬元及以下的小微企業和“三農”主體，優先為貸款信用記錄和有效抵質押品不足但產品有市場、項目有前景、技術有競爭力的小微企業和“三農”主體融資提供擔保增信。
（五）回歸擔保主業。各級政府性融資擔保、再擔保機構要堅守支小支農融資擔保主業，主動剝離政府債券發行和政府融資平台融資擔保業務，嚴格控制閒置資金運作規模和風險，不得向非融資擔保機構進行股權投資，逐步壓縮大中型企業擔保業務規模，確保支小支農擔保業務占比達到80%以上。
（六）加強業務引導。國家融資擔保基金和省級擔保、再擔保基金（機構）要合理設定合作機構準入條件，帶動合作機構逐步提高支小支農擔保業務規模和占比。合作機構支小支農擔保金額占全部擔保金額的比例不得低於80%，其中單戶擔保金額500萬元及以下的占比不得低於50%。
（七）發揮再擔保功能。國家融資擔保基金和省級擔保、再擔保基金（機構）要積極為符合條件的融資擔保業務提供再擔保，向符合條件的擔保、再擔保機構注資，充分發揮增信分險作用。不得為防止資金閒置而降低合作條件標準，不得為追求穩定回報而偏離主業。
三、切實降低小微企業和“三農”綜合融資成本
（八）引導降費讓利。各級政府性融資擔保、再擔保機構要在可持續經營的前提下，適時調降再擔保費率，引導合作機構逐步將平均擔保費率降至1%以下。其中，對單戶擔保金額500萬元及以下的小微企業和“三農”主體收取的擔保費率原則上不超過1%，對單戶擔保金額500萬元以上的小微企業和“三農”主體收取的擔保費率原則上不超過1.5%。
（九）實行差別費率。國家融資擔保基金再擔保業務收費一般不高於省級擔保、再擔保基金（機構），單戶擔保金額500萬元以上的再擔保業務收費，原則上不高於承擔風險責任的0.5%，單戶擔保金額500萬元及以下的再擔保業務收費，原則上不高於承擔風險責任的0.3%。優先與費率較低的融資擔保、再擔保機構開展合作。對於擔保業務規模增長較快、代償率較低的合作機構，可以適當返還再擔保費。
（十）清理規範收費。規範銀行業金融機構和融資擔保、再擔保機構的收費行為，除貸款利息和擔保費外，不得以保證金、承諾費、諮詢費、顧問費、註冊費、資料費等名義收取不合理費用，避免加重企業負擔。
四、完善銀擔合作機制
（十一）明確風險分擔比例。銀擔合作各方要協商確定融資擔保業務風險分擔比例。原則上國家融資擔保基金和銀行業金融機構承擔的風險責任比例均不低於20%，省級擔保、再擔保基金（機構）承擔的風險責任比例不低於國家融資擔保基金承擔的比例。對於貸款規模增長快、小微企業和“三農”主體戶數占比大的銀行業金融機構，國家和地方融資擔保基金可以提高自身承擔的風險責任比例或擴大合作貸款規模。
（十二）加強“總對總”合作。國家融資擔保基金要推動與全國性銀行業金融機構的“總對總”合作，引導銀行業金融機構擴大分支機構審批許可權並在授信額度、擔保放大倍數、利率水平、續貸條件等方面提供更多優惠。省級擔保、再擔保基金（機構）要推動轄內融資擔保機構與銀行業金融機構的“總對總”合作，落實銀擔合作條件，夯實銀擔合作基礎。
（十三）落實銀擔責任。銀擔合作各方要細化業務準入和擔保代償條件，明確代償追償責任，強化擔保貸款風險識別與防控。銀行業金融機構要按照勤勉盡職原則，落實貸前審查和貸中貸後管理責任。各級政府性融資擔保機構要按照“先代償、後分險”原則，落實代償和分險責任。
（十四）實施跟蹤評估。各級政府性融資擔保機構要對合作銀行業金融機構進行定期評估，重點關注其推薦擔保業務的數量和規模、擔保對象存活率、代償率以及貸款風險管理等情況，作為開展銀擔合作的重要參考。
五、強化財稅正向激勵
（十五）加大獎補支持力度。中央財政要對擴大實體經濟領域小微企業融資擔保業務規模、降低小微企業融資擔保費率等工作成效明顯的地方予以獎補激勵。有條件的地方可對單戶擔保金額500萬元及以下、平均擔保費率不超過1%的擔保業務給予適當擔保費補貼，提升融資擔保機構可持續經營能力。
（十六）完善資金補充機制。探索建立政府、金融機構、企業、社會團體和個人廣泛參與，出資入股與無償捐資相結合的多元化資金補充機制。中央財政要根據國家融資擔保基金的業務拓展、擔保代償和績效考核等情況，適時對其進行資金補充。鼓勵地方政府和參與銀擔合作的銀行業金融機構根據融資擔保、再擔保機構支小支農業務拓展和放大倍數等情況，適時向符合條件的機構注資、捐資。鼓勵各類主體對政府性融資擔保、再擔保機構進行捐贈。
（十七）探索風險補償機制。鼓勵有條件的地方探索建立風險補償機制，對支小支農擔保業務占比較高，在保餘額、戶數增長較快，代償率控制在合理區間的融資擔保、再擔保機構，給予一定比例的代償補償。
（十八）落實扶持政策。國家融資擔保基金，省級擔保、再擔保基金（機構）以及融資擔保、再擔保機構的代償損失核銷，參照金融企業呆賬核銷管理辦法有關規定執行。符合條件的融資擔保、再擔保機構的擔保賠償準備金和未到期責任準備金企業所得稅稅前扣除，按照中小企業融資（信用）擔保機構準備金企業所得稅稅前扣除政策執行。
六、構建上下聯動機制
（十九）推進機構建設。國家融資擔保基金要充分依託現有政府性融資擔保機構開展業務，主要通過再擔保、股權投資等方式與省、市、縣融資擔保、再擔保機構開展合作，避免層層下設機構。鼓勵通過政府注資、兼併重組等方式加快培育省級擔保、再擔保基金（機構），原則上每個省（自治區、直轄市）培育一家在資本實力、業務規模和風險管控等方面優勢突出的龍頭機構。加快發展市、縣兩級融資擔保機構，爭取三年內實現政府性融資擔保業務市級全覆蓋，並向經濟相對發達、小微企業和“三農”主體融資需求旺盛的縣（區）延伸。
（二十）加強協同配合。國家融資擔保基金和省級擔保、再擔保基金（機構）要加強對市、縣融資擔保機構的業務培訓和技術支持，提升輔導企業發展能力，推行統一的業務標準和管理要求，促進業務合作和資源共享。市、縣融資擔保機構要主動強化與國家融資擔保基金和省級擔保、再擔保基金（機構）的對標，提高業務對接效率，做實資本、做強機構、做精業務、嚴控風險，不斷提升規範運作水平。
七、逐級放大增信效應
（二十一）營造發展環境。縣級以上地方人民政府要落實政府性融資擔保、再擔保機構的屬地管理責任和出資人職責，推進社會信用體系建設，強化守信激勵和失信懲戒，嚴厲打擊逃廢債行為，為小微企業和“三農”主體融資營造良好信用環境。要維護政府性融資擔保、再擔保機構的獨立市場主體地位，不得干預其日常經營決策。完善風險預警和應急處置機制，切實加強區域風險防控。
（二十二）簡化擔保要求。國家融資擔保基金和省級擔保、再擔保基金（機構）要引導融資擔保機構加快完善信用評價和風險防控體系，逐步減少、取消反擔保要求，簡化審核手續，提供續保便利，降低小微企業和“三農”主體融資門檻。
（二十三）防止風險轉嫁。各級政府性融資擔保機構要嚴格審核有銀行貸款記錄的小微企業和“三農”主體的擔保申請，防止銀行業金融機構將應由自身承擔的貸款風險轉由融資擔保、再擔保機構承擔，避免占用有限的擔保資源、增加小微企業和“三農”主體綜合融資成本。
（二十四）提升服務能力。各級政府性融資擔保、再擔保機構要充分發揮信用中介作用，針對小微企業和“三農”主體的信用狀況和個性化融資需求，提供融資規劃、貸款申請、擔保手續等方面的專業輔導，並加強經驗總結和案例宣傳，不斷增強融資服務能力，提高小微企業和“三農”主體融資便利度。
八、最佳化監管考核機制
（二十五）實施差異化監管措施。金融管理部門要對銀行業金融機構和融資擔保、再擔保機構的支小支農業務實施差異化監管，引導加大支小支農信貸供給。加強對支小支農業務貸款利率和擔保費率的跟蹤監測，對貸款利率和擔保費率保持較低水平或降幅較大的機構給予考核加分，鼓勵進一步降費讓利。對政府性融資擔保、再擔保機構提供擔保的貸款，結合銀行業金融機構實際承擔的風險責任比例，合理確定貸款風險權重。適當提高對擔保代償損失的監管容忍度，完善支小支農擔保貸款監管政策。
（二十六）健全內部考核激勵機制。銀行業金融機構和融資擔保、再擔保機構要最佳化支小支農業務內部考核激勵機制。提高支小支農業務考核指標權重，重點考核業務規模、戶數及其占比、增量等指標，降低或取消相應利潤考核要求。對已按規定妥善履行授信審批和擔保審核職責的業務人員實行盡職免責。銀行業金融機構要對支小支農業務實行內部資金轉移優惠定價。
（二十七）完善績效評價體系。各級財政部門要會同有關方面研究制定對政府性融資擔保、再擔保機構的績效考核辦法，合理使用外部信用評級，落實考核結果與資金補充、風險補償、薪酬待遇等直接掛鈎的激勵約束機制，激發其開展支小支農擔保業務的內生動力。
各地區、各部門要充分認識規範政府性融資擔保機構運作的重要意義，把思想、認識和行動統一到黨中央、國務院決策部署上來，強化責任擔當，加大工作力度，完善配套措施，抓好組織實施，推動政府性融資擔保機構發揮應有作用。財政部要會同發展改革委、工業和信息化部、農業農村部、銀保監會等部門，加強統籌協調，對本意見執行情況進行督促檢查和跟蹤分析，重大事項及時向國務院報告。
國務院辦公廳
2019年1月22日
（此件公開發布）
內容解讀
國務院辦公廳印發《關於有效發揮政府性融資擔保基金作用切實支持小微企業和“三農”發展的指導意見》（國辦發〔2019〕6號，以下簡稱《指導意見》）。這是黨中央、國務院緩解民營企業和小微企業融資難融資貴問題的一項重要舉措。日前，財政部有關負責人就《指導意見》有關情況回答了記者的提問。
問：請介紹一下《指導意見》出台的背景和意義？
答：黨中央、國務院高度重視民營企業和小微企業金融服務工作。習近平總書記作出重要批示指示，要求解決好民營企業和小微企業融資難融資貴問題，提升金融服務實體經濟效能。李克強總理多次強調，要切實緩解小微企業融資難融資貴，持續推動實體經濟降成本。國務院有關部門先後出台了減稅降費、定向降準、監管考核等一系列政策措施，在改善民營企業和小微企業金融服務方面取得了積極成效。
按照黨中央、國務院工作部署，為進一步健全完善政府性融資擔保體系，更好地為小微企業融資提供增信，2018年，由財政部出資並聯合有關金融機構設立了國家融資擔保基金，主要通過分險、注資等方式與近年來各地財政部門設立的融資擔保基金和省級再擔保公司開展合作，以增強地方政府性融資擔保機構業務拓展能力和抗風險能力。
為有效發揮國家和地方融資擔保基金的政策功能作用，引導各級政府性融資擔保機構更好支持小微企業和“三農”發展，財政部會同發展改革委、工業和信息化部、農業農村部、人民銀行、銀保監會共同起草了《指導意見》，並報經國務院常務會議審議通過。
《指導意見》的出台，是立足財政職能助推金融機構解決中小企業融資困境的體現，有助於引導各級政府性融資擔保機構回歸擔保主業、降低費率水平、加大支小支農擔保供給，帶動更多金融資源更好服務小微企業、“三農”和創業創新，對於提振民營和小微企業信心，做好當前的“六穩”工作具有積極意義。
問：為推動政府性融資擔保機構規範業務運作、發揮增信作用，《指導意見》提出了哪些新的要求？
答：《指導意見》堅持問題導向，針對當前我國融資擔保行業存在的偏離擔保主業、聚焦支小支農不夠、擔保費率偏高等問題，以規範國家和地方融資擔保基金運作為切入點，明確政府性融資擔保機構應當堅持準公共定位，彌補市場不足，為缺信息、缺信用的小微企業和“三農”主體提供增信，著力解決其融資難、融資貴甚至融不到資的問題。主要包括：
一是回歸擔保主業。明確政府性融資擔保機構業務運作的“四個不得”，即不得偏離主業盲目擴大業務範圍,不得為政府債券發行提供擔保，不得為政府融資平台融資提供增信，不得向非融資擔保機構進行股權投資。已開展政府債券發行和政府融資平台融資擔保業務的機構，要主動剝離，做好清產核資。
二是聚焦支小支農。要求政府性融資擔保機構嚴格控制閒置資金運作規模和風險，壓縮大中型企業擔保業務，逐步將支小支農擔保業務占比提高到80%以上，重點支持單戶擔保金額500萬元及以下的小微企業和“三農”主體。
三是切實降費讓利。明確政府性融資擔保機構不以營利為目的，在可持續經營前提下，保持較低費率水平。國家融資擔保基金再擔保業務收費原則上不高於省級擔保再擔保機構，其中單戶擔保金額500萬元以上的，收費不高於承擔風險責任的0.5%，單戶擔保金額500萬元及以下的，收費不高於承擔風險責任的0.3%，引導合作機構逐步將平均擔保費率降至1%以下，切實降低小微企業和“三農”綜合融資成本。
問：為加大對政府性融資擔保機構支小支農的正向激勵，保障其可持續經營，財政部門將給予哪些支持？
答：當前政府性融資擔保機構普遍處於保本微利運行狀態，有的甚至出現虧損。《指導意見》要求各級政府性融資擔保機構提高支農支小擔保業務占比、降低擔保費率，有助於緩解小微企業和“三農”融資難、融資貴，但同時也加大了政府性融資擔保機構的風險敞口，壓縮了利潤空間，增加了可持續經營壓力。為更好引導政府性融資擔保機構支小支農，財政部門主動作為，切實加大正向激勵，打出獎補支持、資金補充、風險補償、績效考核等一系列政策“組合拳”。
一是加大獎補支持力度。2018年-2020年，中央財政每年安排30億元，對擴大實體經濟領域小微企業融資擔保業務規模、降低小微企業融資擔保費率等成效明顯的地方予以獎補激勵。有條件的地方可對單戶擔保金額500萬元及以下、平均擔保費率不超過1%的擔保業務給予適當擔保費補貼。
二是完善資金補充機制。建立以財政出資為主，金融機構、企業、社團及個人捐資為輔的多元化資金補充機制。中央財政根據國家融資擔保基金的業務拓展、擔保代償和績效考核等情況，適時對其進行資金補充。鼓勵地方政府和商業銀行適時向符合條件的融資擔保機構注資、捐資。
三是健全風險補償機制。鼓勵有條件的地方探索建立風險補償機制，對於支小支農擔保業務占比較高，在保餘額、戶數增長較快，代償率控制在合理區間的融資擔保、再擔保機構，給予一定比例的代償補償。
四是最佳化績效考核導向。研究制定對各級政府性融資擔保機構的績效考核辦法，建立考核結果資金補充、風險補償、薪酬待遇等直接掛鈎的激勵約束機制。
同時，用好用足擔保代償損失核銷以及擔保賠償準備和未到期責任準備所得稅稅前扣除等配套扶持政策。
問：在加強銀擔合作方面，《指導意見》明確銀行的風險分擔比例原則上不低於20%，主要有哪些考慮？
答：當前我國融資擔保機構普遍具有“小、散、弱”的特點，在與銀行的合作中長期處於弱勢地位，銀擔合作門檻高、風險收益不對等，嚴重製約了融資擔保業務的開展，降低了小微企業和“三農”主體金融服務可獲得性。國內外實踐表明，構建銀行與擔保機構共同參與的銀擔合作機制，有助於加強銀行與擔保機構的風險分擔和利益融合，防控逆向選擇風險，實現融資擔保業務的可持續發展。
《指導意見》明確，國家融資擔保基金和銀行的風險分擔比例原則上均不低於20%，省級再擔保機構的風險分擔比例原則上不低於國家融資擔保基金，最終原擔保機構實際承擔的風險比例不超過40%，為各地推進銀擔合作提供了政策依據。其中，明確銀行的風險分擔比例原則上不低於20%，主要是為了增強銀行主動風險防控意識，共同做好擔保貸款風險管理。
同時，為加快推進銀擔合作，國家融資擔保基金和省級再擔保機構將持續加強與全國性、區域性銀行的“總對總”合作，進一步夯實合作基礎、落實合作條件、降低合作門檻。
問：在推動政策傳導、落實方面，有哪些具體舉措？
答：為保障政府性融資擔保基金的政策目標傳導、落實到位，《指導意見》明確要求加強政策協同，形成工作合力。
一是發揮財稅金融政策協同效應。落實差異化監管要求，合理確定擔保貸款風險權重，適當提高對擔保代償損失的監管容忍度。最佳化內部考核激勵機制，提高支小支農業務考核權重，降低或取消利潤考核要求，落實盡職免責制度，激發銀行和擔保機構支小支農的內生動力。
二是加快政府性融資擔保體系建設。加快培育省級擔保再擔保龍頭機構，加快發展市、縣兩級融資擔保機構，加強政府性融資擔保體系內機構的上下聯動和資源共享，逐步統一業務標準、規範業務運作、提升機構能力。
三是落實主體責任。地方政府要落實對政府性融資擔保機構的屬地管理責任和出資人職責，推進社會信用體系建設，防控區域金融風險，改善金融發展環境。財政部要會同工業和信息化部、農業農村部、銀保監會等部門，統籌協調，對政策執行情況進行督促檢查和跟蹤分析，重大事項及時向國務院報告。
