概念
善治政府“善治”,顧名思義,就是好的治理、好的政治。國內外不同的學者對其有不同的解釋。早在20世紀80年代末,時任世界銀行行長的BarberB.Conable指出:“善治”(goodgovernance)是指“有效的公共服務、可信賴的司法系統、對公眾負責的行政管理。”SurendraMunshi認為,善治“意味到參與性的治理方式,這種治理以負責、問責和透明的方式運作,以效率、合法性和協商一致的原則為基礎,目的是促進每個公民的權利和公共利益,從而表示政治意志的行使,以確保社會的物質福利和帶來社會正義的可持續發展”。 善治是政府治理的最高標準。善治下的政府是講求效率和效能的政府、是公民廣泛參與的政府。隨著新形勢下政府治理理念逐步向善治轉變,政府審計作為政府治理不可缺少的有效工具,其職能的發揮也需要進行相應的變革。政績的評價是引導政府行為的風向標。
要素
善治政府效率是自威爾遜和馬克斯·韋伯建立行政學以來所一直追求的基本目標,並以此為模式創建了一種行政學範式。目前,我國地方政府的辦事效率並未讓公民滿意,政府的低效率現象受到各界的質疑,因此,提高政府效率勢在必行。例如,通過建立合理的編制,設定科學管理程式,實施管理的成本控制、進行制度創新等。制度創新是指一項預期淨收益超過預期成本的制度安排代替舊有制度安排的制度變遷過程。制度創新涉及人們的權利觀、價值觀和文化觀念的調整。此外,在社會轉型發展和變遷的過程中,還要注重製度創新的社會效應,既要維護社會變遷對發展效率的追求,同時也要維護因不適應社會變遷而導致機會喪失的承受力差的階層的利益和追求。
其二,合法性能力
合法性是政府治理存在和運行的基礎。政府是社會經濟發展的政策供給者和制定者,要體現政策的合法性、公正性和有效性。法治政府是指整個政府的設立、變更、運作都是合法化、規範化的,包括政府整體行為和個體行為的合法化、規範化。
善治政府政府及其官員必須要樹立責任意識,提高責任感,增強政府的問責意識。只有做到政府官員犯罪與公民一樣必須要受到制裁,才能做到公平、公開、及公正,讓公眾信服。有學者主張政府責任就是行政責任,是政府及其構成主體行政官員因其公權地位和公職身份而對授權者和法律以及行政法規所承擔的責任。張成福教授把政府責任視為由政府的社會回應力、政府的義務和法律責任構成的整體性概念,包括政治責任、道德責任、行政責任、政府的訴訟責任、政府的侵權賠償責任五個方面的內容。也有學者將政府責任系統化為政府的政治責任、法律責任和道德責任。“政治責任與公共權力有關,是公共權力的被委託者(行使者)對委託者(所有者)的責任”。法律責任是政府機關及其工作人員在建設、完善和維護法治社會良性發展中所應承擔的對於法律體系的義務和職責,它也包括政府官員在行使行政權力時觸犯法律所應承擔的責任。承擔責任的能力需具備三個要素:①責任追究和承擔的完善規章制度和程式;②責任追究制要嚴格執行,受到監督;③承擔、追究責任過程中和之後運行的穩定性和連續性。
其四,透明能力
善治政府其五,回應能力
政府機構及其工作人員對公民的要求要做出及時而負責任的反應,不能無故拖延公民的要求或不置以任何肯定或者否定的回答,要對公民的合理要求要及時作答。由於公民不合理的要求可能有兩種情況,一是公民對情況存在一些誤解或情況不明,二是有個別公民可能會基於機會主義的行為傾向而提出的無
善治政府其六,政府再造能力
政府再造是對政府行政組織過程的徹底再思考及根本性的大規模再設計,為政府組織創造“自我更新的機制”,使其擁有可以“持續”改善政府治理質量的能力,以促進政府管理和行政組織績效的顯著改進。地方政府再造,不是簡單的行政組織精簡和組織重組,而是根據區域發展的新變化對地方政府治理的理念、原則、結構、行為等進行大規模的變革,甚至要把企業市場化經營的理念引入到政府部門中來,建立以結果和服務為導向、以公眾為顧客的新的政府治理理念,以提高地方政府區域治理的績效和提供公共服務的品質。政府善治不僅是自身治理能力的提升,也為公眾提供了更加完善的公共服務,提高了公共服務的質量和效率,是政府公信力提高的表現,有利於社會的和諧及穩定。針對善治政府的治理能力的上述構成要素,要不斷進行完善,實現社會協同治理。
中國政府願景
善治政府全球化時代人類政治生活最引人注目的變化之一，便是政府行政過程正在從統治(government)走向治理(governance)，從善政(goodgovernment)走向善治(goodgovernance)。探索善治之道，邁向善治政府。便成為當今世界各國行政改革和政府創新的目標指向。對於正致力於發展社會主義民主，推進政治現代化的當代中國來說，政府建設是當代中國政治建設的關鍵環節，政府改革也是當代中國政治改革的焦點與難點。當代中國政府建設和政府發展的主要任務就是改革傳統的以命令-服從、高度集權、黨政不分為特徵的統制型政府行政模式，打造以服務、責任、有限、效能、法治、透明、誠信、節約的善治政府。
所謂統制行政，即意味著以命令一服從為行政邏輯。以高度集權、全能主義為主要特點的行政模式。由於受高度集中的計畫經濟體制的影響，建國後的政府行政體制運行帶有比較明顯的黨政不分、高度集權、全能政治的特點和傾向，這在建國初期特定的形勢下有其形成的歷史必然性和積極作用，但其內在缺陷的日益發展則成為“文革”時期國家機關癱瘓、政治制度病變的潛在致因。統制行政模式的主要特點有三。
黨政合一。由於中國共產黨對在長期的民主革命時期所形成的黨政軍一體化模式
善治政府的路徑依賴，再加上受前蘇聯體制的影響，建國後黨不自覺地走上了以黨代政的路向。其實在建國初期，黨曾意識到黨政應適當區別、科學分工，但在實踐中以黨代政、黨政不分的問題一直沒有得到有效的解決。黨對國家政權機構的全面領導、黨政不分、以黨代政、黨政合一是建國之後很長一段時期中國政治體制運行的突出特徵。主要表現在黨對行政、司法、經濟等各項工作的全面、集中、一元化領導，黨的領導人多重兼職，黨委對政府工作的對口領導制度等。黨政合一使得政治運行機制中黨政兩套機構、兩個系統同時管理國家，導致機構膨脹、職責不清、互相扯皮、人浮於事。
高度集權。建國後中央高度集權的政府管理體制的形成與黨政合—關係的形成一樣，有其歷史必然性。一是新中國繼承的是一個千瘡百孔的爛攤子，國內民生困頓、經濟贏弱、百
善治政府廢待興，國際上又面臨西方國家的經濟封鎖和敵視，生存環境緊張。嚴竣的客觀形勢需要國家和黨中央進行集中、統一、高效的領導。二是計畫經濟體制確立的邏輯必然。受前蘇聯計畫經濟體制當時所發揮巨大績效的鼓舞。同時也為適應國內大規模經濟建設的需要，建國後以毛澤東為核心的第一代中央領導集體，效仿前蘇聯在中國建立起了一套以生產資料公有制為基礎的高度集中的計畫經濟體制。其管理對象囊括各部門、各行業、各地區、各企業，管理領域涵蓋生產、流通、分配、消費等各運轉環節，管理模式強調自上而下的集中統一規制。這種經濟體制上的中央高度集權與領導體制上的黨政不分、以黨代政相結合，就最終導致了權力從社會集中於政府、在政府集中於黨委，在黨委集中於一把手個人。高度集權的行政管理體制如果缺乏合理的權力監督制衡。就很容易導致權力運行的任意性和國家治理的人治化。
全能主義。按照美國著名政治學家林茨的界定。純粹的或者理想的全能主義體制具有四個鮮明特徵：(1)消除了幾乎所有以往存在的政治、經濟和社會的多元化；(2)擁有一個統一的、明晰的、指導性的、烏托邦式的意識形態；(3)有廣泛而深入的動員；(4)政治權威的竟里斯瑪型。“當然。林茨同時指出，現實中的全能主義政體都是一些接近的近似體。從建國後政府體制的運行特徵來看。有著比較明顯的全能主義傾向：一是建國之後黨和政府通過思想文化領域的批判和改造運動，牢固確立了馬克思主義在意識形態領域的話語主導權；通過階級改造也使得社會階層結構趨於簡單化。二是在長期的民主革命鬥爭中，中國共產黨積累了豐富的階級動員和政治動員經驗。建國後黨和政府通過土地改革、抗美援朝、鎮壓反革命三大運動，“三反”“五反”運動，對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造等一系列頻繁的政治運動，形成了政府對社會廣泛、深入、高效的政治動員。國家權力對社會的全面滲透和控制使得社會高度國家化、政治化。三是基於對毛澤東的人格崇拜而形成的“克里斯瑪型”或“超凡魅力型”政治合法性，一直到毛澤東逝世都一直是黨執政的主要基礎。全能主義無疑與自由、民主、法治、分權的現代政治文明的基本精神是相悖的。
對於建國初期的中國來說，統制型政府行政模式有其存在的邏輯必然性和歷史合理性。但是從社會政治發展的遠局來看，合理長效的政府行政機制則需在發揮執政黨的政治領導地位的同時，科學劃分黨政職能；在保證中央統攬全局的同時，充分發揮地方各政府、各部門、各企業的積極性主動性：依法規約權力與權利的合理界限，實現國家與社會、政府與公民的良性互動。統制行政則潛孕著深刻的弊端：不利於調動企業積極性，不利於激發社會活力；易導致政府職能混亂、效率低下。機構膨脹；易滋長官僚主義、專制主義等。這種潛在缺陷在“文革”期間演繹到極致，不僅導致了國家機關的全面癱瘓。而且還導致了社會主義民主建設的嚴重挫折和社會主義政制的嚴重病變。
“文革”結束後，以鄧小平為核心的當代中國改革者們在啟動和推進經濟體制改革的同時。也相機啟動了政府行政體
善治政府制改革。1982、1988、1993、1998，2003，2008年，我國先後展開了六輪大規模的政府行政改革運動。這六次大規模的改革運動雖各有側重，但基本圍繞著五大內容推進。
轉變和明確政府職能。即轉變過去計畫經濟體制下無所不管、無所不包的全能政府思維，確立服務政府理念。在發展社會主義民主政治和發展社會主義市場經濟條件下，政府的職能主要有四項：進行巨觀經濟調控：加強市場監管，維護市場秩序；提供公共物品；進行社會治理。政府須明確自己的職能，集中精力管好自己份內之事。
理順政事企社關係。理順政府與企業，政府與市場、政府部門與事業單位、政府與市場中介組織之間的關係始終是當代中國政府行政體制改革的難點。其重點在於：(1)推進政企分開。市場經濟條件下政府與企業、政府與市場之間必須職責明晰，政府不應當擔負市場“運動員”角色。而應當保障企業的經濟主體地位，尊重企業的自主生產經營權，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，為市場經濟的健康運行創造良好的發展環境。(2)推進政事分開。長期的政事不分不僅導致政府負擔過重，人員臃腫，職責混亂，而且造成
事業單位公共服務和社會公益職能蛻化，官僚主義和逐利主義盛行，日益難以適應社會日益增多的公共服務需求。事業單位改革伴隨著行政體制改革雖已進行多年。但進展仍相對滯後緩慢，其進一步深化勢在必行。推進政府與市場中介組織分開。作為政府與企業之間的橋樑紐帶，企業之間、企業與市場之間的聯絡溝通器，中介組織是現代市場經濟
善治政府運行機制的重要組成部分。由於我國市場中介組織的興起較晚，發育尚不成熟，中介組織和政府的關係還尚未理順。市場中介組織的規範化、制度化、法律化水平比較低，且多數缺乏獨立性。依附或隸屬於政府機構及其職能部門。這不僅妨礙了市場中介領域公平競爭、優勝劣汰秩序的形成，而且還使得市場中介組織易受政府機關和職能部門的支配和操縱，成為政府逐利的工具。推進政府與市場中介組織分開，加強中介組織的規範化建設是行政改革的要務之一。
改革行政審批制度。隨著社會主義市場經濟體制的確立和發展。我國原有的行政審批制度的弊端日益突出，如審批事項過濫、審批程式繁瑣、利用審批亂收費、濫用審批權力等等，不僅成為市場經濟順利發展的瓶頸和妨礙，而且還成為權力“造租”、“尋租”等腐敗現象滋長蔓延的深層次制度根源。因此，深化行政審批制度改革，解決行政審批過多過濫的問題，是政府行政改革的重要內容。從1998年開始，中央和全國許多地方相繼開展行政審批制度改革，並初見成效。
深化政府機構改革。政府機構改革的目的是精簡行政機構、提供行政效率。改革開放以來，在鄧小平提出的精簡機構
善治政府是一場革命的思想指導下，中國先後發起了6輪政府機構改革。當前第六輪政府機構改革正在進行中，其任務就是針對當前政府部門的機構重疊、職能交叉、人員臃腫、政出多門、權責脫節的問題，對政府機構及其職能進行整合、兼併、重組、最佳化，探索實行職能有機統一的大部門體制，完善行政運行機制。
加強政府法治建設。改革伊始，政府建設就包含了法制化、規範化建設。隨著黨的十五大提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的基本方略，推進依法行政、建設法治政府在政府行政改革的目標體系中的地位更加凸顯。近年來，黨中央和國務院先後制定頒布了《關於全面推進依法行政的決定》(1999)、《全面推進依法行政實施綱要》(2004)、《中華人民共和國行政許可法》(2004)、《中華人民共和國公務員法》(2006)、《國務院關於加強市縣政府依法行政的決定》(2008)等法律法規和檔案，為規範政府行政行為提供了法律依據，也表明了黨和國家建設法治政府的決心。
善治政府總的來看，改革開放以來，黨和政府圍繞著以上主要內容大力推進政府和行政制度改革。取得了比較明顯的效果。但是由於歷史上“官本位”和“權力本位”傳統行政理念的深層積澱，政府本身的自利性和公益性的張力，長期以來統制型政府模式下所形成的制度變遷的路徑依賴等等原因，導致現實中的政府發展和政府建設仍然存在諸多矛盾和問題。從當前經濟政治發展所提出的客觀要求來看。我國現階段的政府行政體制改革仍然相對滯後，主要表現在：(1)黨政職能交叉問題仍然普遍存在。黨的主要任務是對整個國家進行政治、思想和組織的統領，而不是直接陷入行政管理的瑣碎事務中。(2)國家政權機關間職能混亂、權責脫節的現象仍大量存在；政府的公共服務職能需要進一步強化；政企、政事、政社之間的權責仍需釐清、關係尚未完全理順。政府機構仍需精簡“瘦身”。政府機構歷經多輪改革，卻仍未能走出“精簡—膨脹—再精簡一再膨脹”的怪圈。政府財政支出不斷攀升，行政運行成本居高不下。(4)行政行為失范還比較嚴重。因政府部門的行政不當、執法不公、與民爭利所引發“官民衝突”頻頻見諸報端。(5)行政審批項目過多、手續繁瑣、效率低下的問題仍然存在，深化行政審批制度改革依然任重而道遠。(6)政府在公共產品和公共服務提供中的缺位現象仍然比較嚴重；地區之間、城鄉之間公共產品和公共服務供給不平衡現象仍然比較突出，等等。
作為政治生活的主體，政府是經濟社會發展的主要驅動力，政府發展也是政治發展的核心與關鍵。面對當前政府行政體制改革相對於社會經濟發展的滯後現狀，加強政府建設，打造與社會主義市場經濟體制的客觀要求相適應、與現代政治文明發展方向相一致的現代善治政府，成為當代中國政府行政體制改革的重要目標與任務。所謂善治“就是使公共利益最大化的社會管理過程”。對於始終以“執政為民”為宗旨的中國共產黨來說，打造奉服務、責任、效能、法治、誠信為價值圭臬的善治政府是當代中國政治文明建設的題中應有之義。具體來說，善治政府的行政價值追求包括以下內容。
善治政府服務。這是善治的首要價值取向。善治要求政府牢固確立公民本位、權利本位、社會本位理念，以全心全意為公民和社會提供公共產品和公共服務為根本宗旨，並把公民的滿意度作為自身能力績效和合法性水平的標準。
責任。公共權力由民所授，服務於民。政府作為公共權力的行使者，必須對作為權力本源的社會公眾負責，接受公眾監督；政府公職人員必須具有強烈的責任感和敬業精神，必須對公民的訴求作出及時的回應和反饋，努力提高政府公共服務的質量和效率。
有限。有限政府要求在行政權力和公民權利之間依法規界，對私人空間依法保護，防範公共權力的僭越和失控；要求對政府職能清晰定位。減少政府對微觀經濟運行的干預，把政府職能轉移到主要進行巨觀經濟調節、市場監管、社會管理、提供公共政策和公共服務上來。
效能。效能包括行政效率和政府能力。一個與社會主義市場經濟相適應的善治政府，應該是一個機構合理、管理科學、反應迅捷、治理高效的政府。一個與超大、後發外生型現代化中國相適應的政府還應當是一個“強政府”，即擁有強大的政府能力。包括政治合法化能力、社會動員與政治整合能力、社會資源汲取能力、政策創設和貫徹能力、社會價值的公平分配能力、市場監管和社會秩序維護能力、公共產品和服務供給能力、社會利益協調與溝通能力、公共危機治理能力等等。
善治政府法治。政府的運轉和一切政府公職人員必須嚴格遵守法律，尊重法律，依法行政；堅持法律面前人人平等，任何人都不能有超越和凌駕於法律之上的特權：任何政府官員和公職人員都不能以權代法、以權越法、以權壓法。
透明。政府機關及公職人員的一切行政活動，從政策制定到政策實施、從行政立法到行政執法、從施政方案到施政行為、從公共開支到社會服務等等，政府行政過程的每一環節及其相關信息(除了涉及國家機密和個人隱私外)，必須做到公開、公正、透明，尊重和保障公眾的知情權，參與權、監督權。使政府行政過程時刻置於社會公眾的監督之下、公共權力時刻運轉於陽光之下。
誠信。誠信是善治政府的基本品性。誠信政府要求政府部門認真履職，積極作為；要求政府部門言行一致，坦誠對民，取信於民；要求公共政策必須保持連續性和相對穩定 性，不能朝令夕改，讓民無所適從；要求政府公職人員嚴格自律、令行禁止、率先垂範。
節約。節約與鋪張浪費、講排場、搞“政績工程”、“形象工程”相對照，節約意味著勤儉行政，以儘可能低的行政成本，為社會提供儘可能多的公共產品和公共服務，產出儘可能高的社會效益；意味著在精兵簡政、壓縮管理費用的同時保證和促進政府機構幹練高效，運轉流暢；主張樹立生態文明觀念，減少能源消耗，提高資源利用效率，加強生態環境保護，增強國家可持續發展能力。
如何打造善治政府，就當代中國政治改革的客觀實際來說，達至善治政府的優選路徑，就是加強政府行政制度建設、推進政府行政制度創新。具體來說。必須進一步健全完善政務公開制度、行政問責制度、公示制度、聽證制度；健全完善政府和社會、公眾之間的溝通機制。自下而上的信息反饋機制，政策過程的公眾監督和參與機制；建立健全服務型政府的績效評估機制和監管機制；探索靈活高效的公共服務提供機制。適時因地制宜地推進公共服務的市場化、民間化、社會化；建立健全政府公職人員的激勵機制和獎懲機制，充分調動公共服務部門和公務人員提供服務的積極性和主動性，等。
打造善治政府，還必須大力推進作為非正式制度的政府文化建設，樹立服務、法治、民主、責任、效能、誠信的善治政府理念，培育與善治政府相契合的行政文化和治理文化。具體來說，在施政理念上，要從“命令—服從”、“治民”、“權力本位”的傳統管控理念向“回應-服務”、“治官”、“權利本位”的現代服務理念轉變；在治理主體理念上，樹立多元治理理念。從單純以政府為主體向政府與民間組織、社會團體、私人部門等實行協同合作、共管共治轉變；在政府職能理念上，強化公共服務意識。需指出的是，強化公共服務職能，並非摒棄統制職能，而是政府職能重心的轉變和挪移，即從“計畫—控制型”向“規制一服務型”轉變，以規制治理為手段，以公共服務為目的。
打造善治政府，還必須有計畫、分步驟地進行，要在時間上統籌規劃、合理布局。逐步展開；空間上關注地區差距的現實，重點突破，梯次推進。此外，還必須積極培育現代公民社會。只有在公共精神彰顯、權利觀念張揚、參與意識覺醒的現代公民社會的基礎上，才能在國家與社會、政府與公民之間建構起良性有序、協商合作的雙向互動關係，才更有可能實現善治。
價值追求
善治政府民生幸福不僅事關廣大人民民眾的根本利益,而且影響到整個國家改革發展的大局。民生幸福實現得愈好,經濟社會就愈能順利發展,全面建設小康社會的奮鬥目標就愈能順利實現。政府及其工作人員優良的工作態度和工作作風、為民眾誠心誠意辦實事、盡心竭力解難事,民生幸福得到很好的落實,公民對政府提供公共物品和公共服務的能力的信任和信心就會增強,政府的行政權威和治理能力就會提高,政府的善治程度也就越高。
試金石
政府善治就是使公共利益最大化的社會管理過程,其本質特徵就在於它是政府與公民對公共生活的合作管理,是政治國家與公民社會的一種新穎關係,是兩者的最佳狀態。從關於政府善治的核心目的與基本要素——合法性、透明性、責任性、法治、回應性、有效性來看,[1]無論是還權於民還是提高社會治理的效率,無論是政府工作人員履行應盡義務和責任還是保障公民的自由、平等及其他基本政治權利,其實質上都是為了大眾的民生、民權和幸福。可以這樣說,民生幸福就是檢驗政府是否善治的最終尺度。
善治政府民生問題越是解決得好,民生幸福實現程度越高,民眾對政府的支持、理解和配合程度也就越高,政府的合法性程度也就越高;相反,不解決好民生問題,民生幸福的實現程度越低,廣大人民民眾對政府的信任度和合作程度就會大打折扣,沒有民眾的信任和配合的政府其合法性和生命力就會成為大問題。
如果一個政府和政府的工作人員全心全意地為民眾的利益而操勞,沒有個人和小團體利益的恩恩怨怨,那么它的一切行為和過程就沒有什麼見不得陽光的。因此,民生幸福實現的程度越高,政府行政信息的透明度就可能越高,也就表明政府的善治程度越高。
以人為本,一切為了人民已成為我們的基本行政理念,政府工作人員及管理機構必須切實履行應盡的職責和義務,因此,如果公職人員和管理機構的責任性越強,就會在自己的一切行動中真正貫徹這一基本的行政理念,越能更好地為民生幸福效力,表明政府的善治程度也就越高。
人民的利益和幸福只有上升到政治制度和法律層面的界定清晰才能獲得真正的保障和實現。因此,規範民眾的行為,管理好社會事務,維持正常的社會生活秩序,是保護民眾的自由、平等及其他基本政治權利、實現民生幸福的根本保障。沒有健全的法制,沒有對法律應有的敬畏和充分的尊重,沒有建立在法律之上的社會程式,就沒有善治,民生幸福也就不能真正得到保障。
善治政府政府善治的本質是國家與社會或者說政府與民眾之間的良好合作。從全社會的範圍看,善治離不開政府,但更離不開民眾,二者只有良好的合作和良性的互動才能達到善治的目標,因此,政府及其工作人員如果對民眾的疾苦和心聲充耳不聞就表明政府的回應能力太差。政府的回應性越大,回應能力越強就表明政府對民生疾苦和民生幸福有足夠的關心和愛心,就表明政府善治的能力和程度也就越強。
政府行政效率低下,運作成本高昂,就表明行政過程浪費了社會的資源和納稅人的錢財,就是損害了民眾的根本利益和長遠利益,這就與社會的公共利益最大化的初衷相違背了。因此,善治程度與管理的有效性是成正向相關性的,管理的有效性與公共利益的最大化——民生幸福也是緊密相聯的。管理機構設定越合理,管理程式越科學,管理活動越靈活,行政的效率就越高,公共利益最大化就越有可能實現,民生期望就越易實現,民生幸福就有了真正的保障。
價值目標
英國哲學家休謨說過:“一切人類努力的偉大目標在於獲得幸福”。個人的追求各有千秋,人類的奮鬥永無停息,但其終極目的都是幸福快樂。[2]社會發展的終極目標應該是更好地實現人民的幸福。縱覽歷史,我們不難發現:當人均GDP達到一定水平後,社會發展理念已從經濟發展提升到增進民生福祉的高級層面,而民生福祉的內涵絕非僅指GDP或物質財富增長。作為最重要的非經濟因素,幸福指數不僅可以監控經濟社會運行態勢,而且可以了解民眾的生活滿意度,還是社會運行狀況和民眾生活狀態的“晴雨表”,也是社會發展和民心向背的“風向標”。[3]
英國功利主義哲學家邊沁開創的通過人們主觀心理感受上的苦樂來定義快樂和幸福,主張“最大多數人的最大幸福”不僅應成為普遍的道德標準,而且應成為善治政府立法、司法和制定政策的出發點和歸宿。人類文化史充分證明了這一政治價值追求。
早在古希臘時期,亞里斯多德就指出研究倫理學的目的就是要指導人們達到幸福的境界。在他看來“善”就是幸福,“人的每種實踐與選擇,都以某種善為目的”。[4]他認為存在的最高的善就是人的好生活或人的幸福,應當由最高的科學即政治學來研究和把握。“儘管這種善於個人和城邦是同樣的,城邦的善卻是所要獲得和保持的更重要、更完滿的善。[5]為此他對國家的政體進行了善的研究,即對這些政體與幸福的實現程度的研究。他認為幸福不僅是合德性的實踐活動,實現幸福更需要良好的政體和法律,因為“良法可以使人變好,”[6]他在他的另一本書里更明確地指出:“凡訂有良法而有志於實行善政的城邦就得操心全邦人民生活中的一切善德和惡行。⋯⋯法律的實際意義卻應該是促成全邦人民都能進行正義和善德的制度。”[7]他認為好的政府就是為了人民的幸福而操勞的政府。他的這一政治理想經資產階級革命以來的加工和強化,已經成為一種與國家價值理想一致的政治理念,被演繹成每個公民追求和實現幸福生活理想的最好政治保障,是制訂以每個人的幸福生活為根本價值取向的憲政體制的理念基礎。因此,實現社會公共利益最大化和人民幸福最大化就是人類共同的政治理想,承認和保障公民追求幸福的權利就成為評價一個政體優劣與否的重要標準。
一個不能以民生幸福為價值追求的政府體制必定是不良政治制度。號稱憲政典範的美國憲法在其序言中闡釋其目的時稱“憲政制度包含了我們有關人和社會幸福的最深沉的信念,並賦予這些信念以巨大的權威。”美國的憲法就是要“增進全民福利並謀我們及子子孫孫,永享自由的幸福。”[8]這樣一來,保障和增進民生幸福就成為各國效仿的立憲標準和政府治理的價值追求。不僅如此,有些國家甚至還對民生幸福的追求作了更為具體的法律規定,“對於國民謀求生存、自由以及幸福的權利,只要不違反公共福址,在法律和政府治理上都必須予以最大尊重。”[9]
實際上,人類的政治思想史就是一部民生幸福的辛酸史,人類的奮鬥歷程就是一個前仆後繼的幸福追求過程。無論社會怎么發展,民生幸福始終是人們最關心的問題;無論政局遭遇多么大的變故和困境,尋求更好的發展都離不開以民生幸福為終極理念的政治探索和制度設計。當代美國著名倫理學家和法哲學家羅爾斯便企圖以“民眾幸福”這一根本理念和價值追求來改善和塑造美國的憲政體制,“幸福不是我們企求許多目的中的一個,而是整個計畫的實現本身。”[10]
因此,無論政治制度和意識形態有多么大的差異,無論政治文明發展的程度有多么大的不同,追求民生幸福最大化和社會公共利益最大化將是人類政治活動永恆的價值追求,否則其政治體制的合法性和生命力就會成大問題。
發展民生幸福
馬克思恩格斯等經典作家一貫重視人的幸福,並把人及其生活作為重要的理論基石。馬克思說:“人們為了能夠‘創造歷史’,必須能夠生活。但是為了生活,首先就需要衣、食、住以及其他東西。因此第一個歷史活動就是生產滿足這些需要的資料,即生產物質生活本身”。[11]在闡發歷史唯物主義理論時,馬克思提出了“生活的生產”這一重要理論預設和命題,強調人的“生活”是生產力和生產關係賴以存在的舞台,又是一切物質生產的最終目的,揭示了“生活”的本源性和生活與生產的互動生成關係,從而把社會發展的合目的性——民生幸福與社會發展的合規律性統一起來了。所以胡錦濤同志強調“要堅持以解決人民最關心、最直接、最現實的利益問題為著力點,為民眾多辦好事、實事。”“要始終把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發點和落腳點,做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。”這些論述無不體現民生幸福是馬克思主義政黨執政治國的基本理念和價值追求。
當前,我國正處於加快發展和建設和諧社會的重要戰略機遇期,同時也是積極化解和應對各種矛盾的重要關口,民生幸福不僅事關廣大人民民眾的根本利益,而且影響到整個國家改革發展的大局。抓住民生問題和民生幸福,也就是抓住了構建和諧社會的根本,政府善治才有了方向和目標。
首先,發展好民生幸福是真正落實“以人為本”、“一切為了廣大人民民眾的根本利益”的善治理念的必要前提。“以人為本”是科學發展觀的核心。發展好民生幸福,就是堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享,就是關注人的生活質量、幸福指數,把發展的目的真正體現到滿足人民需要、實現人民利益、提高人民生活水平上,落實到人的全面發展上。黨的十七大注重解決民生問題,讓黨的陽光通過這一系列的善舉普照在每個社會人員的心底。因此,這種關注民生幸福的科學發展觀,就是具有以人為本的深厚倫理意蘊的行政理念的很好體現,是一種對人在社會歷史發展中的主體作用與目的地位的充分肯定,既強調人在社會歷史發展的主體地位和目的地位,又強調了人在社會歷史發展中的主體作用。這既是科學發展觀、全面貫徹落實科學發展觀的的應有之義,也是真正建設善治政府的理論基礎和觀念指南。
其次,發展好民生幸福既是現階段我國社會發展的現實要求,也是促進政府善治、構建和諧社會的切入點。改善民生、發展民生幸福是推動社會公平正義、促進政府善治、構建和諧社會的基本條件。羅爾斯說得好,“作為公平的正義可以說是不受現存的需要和利益的支配。它為對社會制度的評判建立了一個阿基米德支點”。[12]公平正義是現代社會進行制度安排和制度創新的重要依據,使協調社會各階層關係得基本準則,也是一個社會凝聚力的重要源泉。善治的本質特徵,就在於它是政府與公民對公共生活的合作管理,是政治國家與公民社會兩者的最佳狀態。“善治”代表著一種將公共利益最大化的社會各方通力合作的管理過程,代表著政治國家與公民社會的一種新穎的生存關係和發展關係,是政治哲學反映的人與社會、人與政治組織的最佳契合狀態,是最廣大人民幸福的社會根本保障。
政府善治的政治價值取向必須通過發展好民生幸福才能最好地體現出來。政府善治的建設固然離不開政府的推動,但關鍵取決於這個社會的公民精神和價值追求。公民精神的基本內容和價值目標,歸根結底,是一種人本主義價值觀的教育和塑造,是人類生活價值追求的體現。只有在人真正地被當作人來對待的社會,公民才成其為公民;只有堅持人本主義的政治,才能成為公民政治;只有以人為本的政府,才能期待公民精神的長成和人的幸福的實現。因此,人本主義價值是公民精神發育和成長不可或缺的養分和動力。社會責任本位理念是對以人為本的進一步落實,其處處體現的“大多數人利益”,“對社會共同盡責”,更是與和諧社會中的以人為本精神不謀而合,從而有助於善治條件下公民精神的培養,也最終有利於公民幸福生活的創造。
第三,發展民生幸福是提高善治政府行政能力和行政效率的必然要求。我們的政府是人民的政府,始終把全心全意為人民服務作為自己的根本宗旨,始終堅持人民的利益高於一切。人民政府除了最廣大人民的根本利益,沒有自己的特殊利益;人民政府的全部任務和責任,就是帶領廣大人民實現他們的利益要求。政府在進行制度安排的過程中,只有遵循公平正義的原則,才能取得社會各階層人們的認同和服膺;政府在調解各種利益關係的過程中,只有遵循公平正義的原則,才能取得社會不同利益主體的接受和支持。因此發展民生幸福是檢驗善治政府行政能力的根本標準。如果是政治資源和社會資源的大量投入而得不到應有的政治回報和公共管理的效益,就會影響廣大人民民眾的利益,導致自己政治聲譽和社會威望的挫傷,嚴重後果的話會動搖其政治權威、危及其來之不易的良好的政治局面。所以,在系統、有效的公共政策作用下,社會群體之間的信任與合作程度無疑會得以提高,政府的行政資源也會由之有效的整合,充分利用和有效整合現有的行政資源,更好地為民生幸福服務,這是善治政府行政能力的根本標誌。
第四,發展民生幸福是政府樹立良好作風、建設善治政府的基本要求。一些政府官員由於不善於正確處理新形勢下的人民內部矛盾,應對複雜局面和危機管理的能力較差,行政作風有問題,致使簡單的問題複雜化,失去了民眾的信任。由於一些政府部門的決策缺乏科學化、民主化和透明度,行政效率不高,官僚主義、形式主義和腐敗問題突出,致使政府缺乏親和力和感召力。其實,政府公信力、親和力與公共權力、政治權威等組成的政府行政能力是平行共生的機制,它們互相促進,為政府的存在和運行提供合法性。政府行使公共權力的合法性來自公民的認可和支持,所以,政府的合法性基礎實際上就是民眾對政府的信任。公信政府的合法性基礎是連續的、強大的,在於公民對政府提供公共物品和公共服務的能力的信任,並在這種信任關係的基礎上在政府的公共權力與責任和公民的權利與義務之間營造出某種良性的動態平衡關係。政府的公信力實質上是來自於政府和工作人員平時的、連續的、強勁的為民生幸福服務的態度和行動,這種態度和行動就是政府的作風。政府及其工作人員工作作風優良、為民眾誠心誠意辦實事、盡心竭力解難事、民生幸福得到很好的落實,公民對政府提供公共物品和公共服務的能力的信任和信心就會增強,政府的行政權威和治理能力就會提高,善治政府的建成才有可能性。
因此,胡錦濤同志在黨的十七大政治報告中指出,“全心全意為人民服務是黨的根本宗旨,黨的一切奮鬥和工作都是為了造福人民。要始終把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發點和落腳點,尊重人民主體地位,發揮人民首創精神,保障人民各項權益,走共同富裕道路,促進人的全面發展,做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。”只有這樣才能擔當起“我們黨自誕生之日起就勇敢擔當起帶領中國人民創造幸福生活、實現中華民族偉大復興的歷史使命。”帶領中國人民創造幸福生活、實現中華民族偉大復興,這就是中國共產黨人的歷史使命之所在,是黨領導下的人民政府的歷史使命之所在,也正是我們建設中國特色社會主義的最高價值目標之所在。
針對當前民眾最為關注的突出問題,有的放矢地解決最迫切的民生問題,會大大減少和諧社會構建的隨意性和社會的不和諧因素。具體來說,就是要把就業、教育、分配、社保、穩定五大現實問題抓緊抓好是政府善治建設的頭等大事,必須把發展好和實現好民生幸福當作政府工作的基本理念和治國之策。
第一,要把“為民謀福”作為善治政府行政治國的基本理念,成為黨和政府公務員的基本共識。政府的制度政策應更多地關注民生幸福,並應以發展民生幸福為目標成為黨和政府公務員的共識。
第二,實現從GDP崇拜到GNH關懷的轉變,尋求GDP與GNH的最佳結合點。無論是國民幸福總值、國內幸福指數、還是可持續經濟福利指數、國內發展指數,核心都是要把政府政策從“以錢為主”轉化到“以人為本”,把社會成本、環境成本、公民幸福等因素納入政治目標中,為GDP和GNH這類只衡量經濟產出和消費能力的標準尋找“升級換代產品”。
第三,強化全民的“幸福指數”意識,讓人民群體樹立正確的幸福理念,自覺地追求自己的幸福生活。要突破“講快樂就是享樂主義”的觀念,理直氣壯追求幸福。要突破“福指不過是單純的生活指標”的觀念,樹立廣義的“福指”觀。幸福指數不僅僅是衡量生活質量的單一標準,而是反映社會發展和社會進步整體水平,反映國民生活狀態的綜合性指標。要突破“坐享其成、不勞而獲”的觀念,強化“幸福靠勞動創造”的意識。
第四,構建幸福指數的支持與評估體系,讓其成為衡量政府善治和社會發展的重要尺度。隨著指標體系和政績觀的轉變,政府的政策安排上,應由以往偏重GDP的增長,向更加重視人的全面發展的轉變,應更加關注循環經濟,綠色GDP、可持續發展,在公共服務領域投入更多的精力。建立和完善以人民幸福指數作為政績評價的考核指標,逐步建立一套既符合國際慣例又符合中國國情的“福指”考評體系。
電子政務
電子政務與善治政府的治理理念、治理模式一脈相承，互動性是電子政務與善治政府突出的共同特徵。電子政務條件下政府與公眾互動模式有三個階段，從初級、中級到高級分別是：管理型互動模式、協商型互動模式和參與型互動模式。參與型互動將是電子政務條件下善治政府的必然趨勢，而當前我國政府與公眾之間的互動還處於管理型互動的初級階段，要實現善治政府的要求，達到政府與公眾之間的參與型互動，必須做到三點：落實政府信息公開，提高公眾對政府的信任度；積極推行數字民主，提高公眾對政治的參與度；拓展網路輿論空間，加速提高政府對公眾的回應力。
北歐國家
中國的“政府改革”正處在歷史性推進的前夜。在此歷史時刻，從研究和制定推進方略的角度來說，一方面，需要植根本土，對本國政府體制的內在矛盾及其運行狀況，有一個比較全面、客觀且鞭辟入裡的認識和把握，另一方面，又要開闊視野，對當代世界，特別是一些“社會和諧”國家，在打造“善治（GoodGovernance）”政府方面的經驗和做法，有比較深入的考察和了解，以作為推進中國政府改革之鏡借。本著這一宗旨，筆者和中改院的同行專家一起，以“北歐模式：政府職能轉變與制度安排”為題，對北歐三國（芬蘭、瑞典、丹麥）進行了比較深入的考察。現根據考察內容，就北歐國家政府在公共服務方面的作用、機制及其對中國改革的啟示作一探討。一、北歐國家政府在實施公共服務方面的四大“基本面”
在市場經濟條件下，政府經濟職能的重點是作好公共服務，這樣一個理念在考察前我們已經確立，但這裡的“公共服務”到底包括什麼內容，卻若明若暗。此次經過實地考察，使我們認識到，北歐國家政府在實施其公共服務職能方面，已形成一套比較完備的制度體系，其視野比我們預想的要寬廣，歸納起來主要有以下四大服務內容，或稱四大“基本面”：
1.提供面向勞動力市場的“民生性”服務：重點是促進就業和增加居民收入，並注重縮小收入差距。
“就業是民生之本”。北歐國家政府的公共服務，都把促進就業放在首位。一是加強財力支持。以瑞典為例，每年各方面用於就業服務的資金量約占GDP總量的2.7%（主要是財政提供），其中僅用於失業人員即占84%。二是加強服務機構，不論是中央層還是地方層，都設有專門的“勞動力市場管理委員會”，基層還設有“就業辦公室”，承擔全國95%的就業服務任務。三是加強政策扶持。例如，芬蘭為鼓勵中小企業多吸納失業人員，對其實行減稅4%的優惠政策，對失業人員自己創辦“微型企業”也給予減稅或補貼。四是加強就業培訓，特別是實行政府、工會和僱主“三位一體”的培訓體制，並採用政府“購買培訓成果”的機制。五是加強公共項目開發，直接創造就業崗位。六是加強預測和信息交流，以提高就業服務的效率和質量。從實際情況看，儘管北歐國家也面臨較大的就業壓力，但近年來在經濟發展的基礎上，失業率還是不斷下降的。
在促進就業的同時，北歐國家強調提高居民的收入水平。資料顯示，在近十年間，隨著經濟的不斷攀升，芬蘭、瑞典、丹麥的人均收入明顯提高。在收入增長的基礎上，著重把縮小收入差距作為公共服務的重要內容。通過稅收調節、財政轉移支付和補貼等諸種強有力的再分配機制，初步形成了“兩頭小，中間大”的“橄欖型”分配結構：中等收入群體大約占80%左右，高收入群體和低收入群體大約各占10%左右。三個國家的基尼係數約在0.25~0.3之間，屬於世界上收入差距最小的國家。當然，由於資本的“累積效應”，北歐國家在資本市場上的資本集中度還是比較高的，但通過政府作用來調節社會成員的“即期收入”，這一點特別值得借鑑。
2.提供促進社會事業發展的“公益性”服務：重點是發展醫療衛生事業和教育事業，建立和完善全方位的社會保障體系。
北歐國家政府認為，建設公共服務型政府必須把發展與公共服務直接相關的社會事業作為工作的著力點。
一是注重發展醫療衛生事業。他們把這一點提到“保護人權”的高度來把握。這些國家均實行普遍的“全民保健”制度，無論城市鄉村，不分國企私企，也不分種族和宗教，實行免費醫療或基本免費醫療。近年來雖然對公費醫療制度進行了一些改革，也開始讓個人承擔一部分就醫費用，同時降低病假補貼之額度，但從總體上來說社會成員醫療費用大部分還是由公費來解決的。此外，還特別注重社會公共衛生體系，包括農村公共衛生體系的建設，這對防止並應對衛生領域的突發事件發揮了保障作用。
二是大力發展國民教育事業。在這方面可以說實行“舉國體制”。從國小到中學到大學，全部實行免費教育。不但如此，國家還給在校大學生一定量的生活津貼。為了促進教育事業發展，無論是中央財政，還是地方財政，都用相當大的財力來扶持教育，社會的其他力量也捐助教育。據了解，芬蘭接受高等教育的公民已占到適齡人口的50%以上。
三是建立全方位的社會保障體系。北歐國家建立的社會保障體系，可以說廣覆蓋的，人稱“從搖籃到墳墓”，包括醫療保險、失業保險、退休保險以及殘疾人保險等。儘管這種福利體系使國家財政背上頗為沉重的負擔，而且也存在滋生疏懶的弊端，但給全體社會成員的生存和發展編織了最基本和最可靠的“安全網”，這也是北歐國家社會穩定的一個制度方面的原因。
3.提供非競爭性領域的“基礎性”服務：即在非競爭性基礎領域的重要環節和關鍵部門，提供公共產品和公共服務。
北歐國家有一個理念，凡是能夠市場化的，儘量市場化，讓私人去參與；但該由政府提供的，則責無旁貸地通過舉辦國有企業或向民企“購買服務”來提供。值得重視的是，在公共領域，它們分拆出兩個環節：即“執行運營”環節和“基礎建設”環節，對其中的“基礎建設”環節，政府全力予以投資並加強管理。儘管北歐幾個國家情況不完全相同，但經梳理大體看出政府在基礎領域實施服務的主要軌跡：一是涉及國家安全（包括國防安全、能源安全、信息安全、糧食儲備等）領域或環節；二是屬於真正的自然壟斷性（即只有一個廠商來經營成本最低、效益最高的領域或環節，如郵政網路服務、電力輸電網系統、鐵道部門奠定客貨運輸基礎的鐵軌及相關設施），以及行政性壟斷（如菸酒專賣，博彩業等）；三是不以盈利為目標、而以提供公共服務為目標的某些帶福利性的公用事業領域（例如，福利性的公共管理和培訓、科研成果產業化等）；四是，政府認為對國家和公眾利益有重大決定作用的領域，如資本投資、特殊融資、公共廣播、印刷出版、天然氣批發等。以上這些領域和環節均有明確界定。雖然其增加值估算不超過GDP的5%，但屬於公共產品的命脈之所在。
4.提供促進市場主體正常運轉和創新的“主體性”服務：重點是創造良好的市場環境和推動企業創新。
不論是芬蘭、瑞典，還是丹麥，都強調政府要為各類投資主體提供良好的市場環境，把為市場主體服務作為公共服務的“題中應有之義”。
我們在芬蘭貿易工業部和瑞典經濟委員會了解到，這些國家政府都設有為企業技術創新服務的機構。這些機構的任務是“預見技術對社會的影響，並制定能創造競爭性和革命性工業的可操作框架”。雖然人員很少，但為企業創新服務的“開支很大”。據了解，在芬蘭，政府每年拿出占GDP總量3.5%的資金來支持技術研發。在這裡政府不具體組織實施技改項目，只負責戰略規劃和管理，具體由一個介乎於政府與企業之間類似於“基金經理”的組織來運作。由於得到政府資金的支持（創新項目政府和企業投入各占50%），再加上為企業提供高素質的勞動力和技術人才，促進了企業技術創新的進程，從而產生了像諾基亞、愛立信、ABB、沃爾沃等富有創新力、全球聞名的大財團。據《世界經濟論壇》測算並公布，在2003年全球競爭力排行中，芬蘭列全球第1名，瑞典排在第3名，丹麥排在第4名，如此強勁的競爭力與政府為市場主體服務的職能定位是分不開的。
二、政府在實施公共服務過程中的四種重要機制
如上所述，北歐國家在提供民生性、公益性、基礎性和主體性服務方面，作用顯著，引人矚目。那么，他們是依靠什麼機制來實現其經濟職能的呢？經過透析，我們認為，以下四種機制特別值得重視。
1.國家稅收和財政支出的巨觀調節機制。
北歐有一個重要理念：“放開所有制，重在調節收入分配”，即通過調節收入分配來實現政府的公共服務目標。一是稅收調節機制。稅收包括個人所得稅、企業所得稅、增值稅等。個人所得稅包括勞動收入所得和資本收入所得兩部分。在芬蘭，個人資本收入所得稅比例為29%（2005年擬改成28%），個人勞動收入所得實行累進稅，低收入不繳或少繳，高收入者最高檔為56%；瑞典的資本所得稅為30%；勞動所得也實行累進制，中收入一般為30%，超出的高收入部分一般再增加25%，合計最高者可達70%。強有力的稅收調節，使政府不僅獲得可觀的財力支撐，而且更重要的是平衡收入差別。資料顯示，瑞典各項稅收總額占GDP的比重達52%。以瑞典2002年GDP總量2.37萬億克郎計算，政府一年掌握的財力即達1.23萬億克郎。如此可觀的財力，固然是“取之於民”，但為政府“用之於民”即實施公共服務奠定了物質基礎。二是財政支出機制，即通過公益性項目的傾斜支出來進行調節。以丹麥為例，在全國財政支出總額中，僅與社會保障有關的費用就占去了38.9%（養老金10%，失業救濟金8.9%，教育醫療等社保資金20%），如果再加上其他公共性項目開支，公益性投資占財政支出的絕大部分。
2.基礎領域財產關係和經營方面的“公私夥伴關係（PPP）”機制。
北歐國家在所有制方面，抱著一種“超然”、“平和”的態度，一方面他們強調私有企業的有益作用（但又不搞“全盤私有化”），另一方面，又注意發揮國有企業在公共服務中的重要作用（但又不迴避公有制企業的弊端）。在這種“超然”心態下，他們試圖把這兩者融合起來，實行被稱為PPP的機制。第一個P是Public（公），第二個P是Private（私），第三個P是Partnership（夥伴關係），合稱“公私夥伴關係”。這種夥伴關係，表現在三個層面：
一是在社會財產關係層面。由於競爭性領域一般由私營企業經營，所以ppp主要集中於基礎領域和公用事業領域。一方面政府對基礎領域的“關鍵環節”保持必要的公有成分，另一方面對這些領域也允許私營企業來經營。我們曾了解和計算了這些部門中“公私夥伴關係”的狀況，大體上是公有企業和私有企業各占50%左右。對一些基礎設施項目兩者共同投資和經營，結為較長期的“夥伴關係”。
二是在企業（細胞）層面。公有資本和私有資本相互滲透和融合，特別是從上市公司的股權結構來看，公私資本各占相應份額，從而融合為一種混合所有制企業。
三是在經營管理層面。與財產關係相聯繫，也呈現出良好的“公私夥伴關係”，表現在資金、建築、創新、管理等方面合作。我們認為，“公私夥伴關係”是“混合經濟”的新發展，較之“板塊式”的混合經濟，關係更融洽、更和諧。這種PPP機制值得重視。
3.社會“金三角”對話協商機制。
在實施公共服務過程中，由於涉及社會各方利益關係，難免產生利益矛盾，北歐國家採取社會協商機制來平衡諸種利益關係，避免彼此之間的衝突。
在這種“金三角”社會協調體系中，由工會代表勞方，由僱主協會代表資方，由議會和政府代表國家。據介紹，三方協調的內容，包括：勞動力市場政策；教育培訓政策；安全健康政策；失業保險問題；養老金和殘疾人福利問題等。對於直接涉及雇員和僱主利益的工資和工作條件等問題，主要由工會組織和僱主協會兩方協調，政府不予干預，但涉及立法、政策等問題，則由議會和政府設若干專門委員會，通過聽證會及對話等方式邀請工會和僱主協會參與協調（例如，在丹麥，每年8月~10月期間，中央政府與僱主協會、工會就第二年的公共服務方面的立法、公共開支項目的框架以及稅收等問題進行協商，此外，還有地方一級的三方協商）。這種三方協調機制實施的結果，在一定意義上實現了幾種社會力量之間的“文明妥協及合意”（丹麥學者語），顯示了北歐國家在構建“和諧社會”方面的努力。
4.政府自身的“廉政”機制。
北歐國家在實施公共服務過程中，十分重視自身的廉政建設，把此看成是實施“公共服務的基石”。為建立這塊“基石”，他們從五個方面努力：一是抓道德約束，要求每一位政府公職人員，樹立公共服務的核心價值，包括獨立性、公正性、可信性、透明度、服務意識、責任感等；二是抓法律約束，用憲法、刑法和國家公務員法等相關法律約束每一位公職人員，對直接、間接、主動、被動的違法腐敗行為，嚴厲追究和懲處；三是抓制度管理，對於招聘、晉升、選舉等有一套制度規範，特別是議會民主制度，對政府行為產生極大約束；四是抓信息傳播，藉助信息手段治理腐敗（據介紹，有的政府部門宴請賓客的選單都要公開發布）；五是抓多元監督，通過國家審計系統、國會廉政調查系統和法院系統來監督政府行為。正是這些嚴格、有效的措施，使北歐國家政府的“廉指數”在近百個樣本國家中名列前茅（其中芬蘭為第一名），成為世界上最廉潔的政府之一。
概言之，巨觀調節，“公私夥伴”，社會協商，政府廉潔--這四條我們認為是北歐建設“服務型”政府的精華之所在。
三、北歐國家政府在公共服務方面面臨的挑戰及其變革的新趨勢
近年來，隨著客觀情況的變化，北歐國家政府在公共服務方面也面臨一些新的嚴峻的挑戰：一是原有的福利制度面臨挑戰。表現在原來由國家“包下來”的福利制度，極大地增加了政府開支。在丹麥，政府開支已經占GDP的52%，政府債務比率較高；同時也存在激勵不足和“泡病號”的問題（瑞典休長病假的人數占10%左右），這種制度已經走入“困境狀態”，需要尋求分流政府負擔並增強活力的體制；二是經濟全球化帶來的挑戰。表現在隨著投資自由化的浪潮，有的國家如芬蘭資本流出已經大於資本流入，從而給本國產業帶來若干“空洞”，進而使本國勞動者喪失一部分就業崗位；同時伴隨著人員流動及移民增多（丹麥流入和流出人口占總人口比重已達30%），給北歐國家帶來新的壓力。三是人口老齡化趨勢帶來的挑戰。這給政府實施公費醫療、養老保險等福利制度增加了更大的負擔。此外，芬蘭、瑞典和丹麥加入歐盟後，本國的經濟社會政策必然要受到歐盟統一經濟社會政策和規則的約束，從而也面臨政策調整的歷史性任務。
面對著上述挑戰，北歐國家的政府從新的實際情況出發，採取相應的改革措施，從而使政府在公共服務方面出現一些新的趨勢：
第一，公共服務領域的“公平競爭化”趨勢。
九十年代以前，北歐國家基礎領域和公用事業處於高度壟斷狀態，某些“非自然壟斷性”的行業（如銀行、計程車行業）也被納入壟斷範圍，政府沒有出台相應的《競爭法》。九十年代以來，放鬆管制的思潮興起，特別是1993年歐盟頒布一體化競爭法，明確規定：卡特爾合作及濫用統治地位被視為“非法”。在嚴格的法律約束之下，近年來，北歐三國政府開始探索在公共服務（包括基礎領域、公用事業），如何引入市場競爭、發揮市場調節作用的問題。針對原來主要由政府獨家來提供公共產品和服務的局面，著重強調引入競爭機制。他們提出一種“挑戰權”理論，即主張私營企業如果認為自己能夠提供有競爭力的公共產品和勞務，“可以有權挑戰每一個國有實體”。相應地，政府通過“招投標”和“市場採購”的辦法來購買非政府部門提供的服務和產品。據了解，芬蘭政府向民營單位採購價值占GDP的比重已達15%以上，這就在相當程度上促進了各類企業之間的公平競爭。
第二，基礎領域和公用事業領域國有企業“適度民營化”趨勢。
在國家對於基礎領域和公共事業領域的重要環節保持必要的控制力的前提下，他們著手在基礎領域，包括鐵路、民航、電力、電信、郵政等部門和公共事業領域中讓出一部分空間，改由私人投資和經營（但不搞全盤私有化）。經過這一段“適度民營化”，總的看，為適應新形勢而建立的資產格局大體已經完成。在基礎領域，基本的格局是這樣的：（1）通訊行業：通訊網路由國家壟斷；網路以外部分完全放開；即使是國家壟斷的網路部分，也不搞國有獨資，而只保留51%的國有股權，將49%的股權出售給公眾。（2）電力行業：全國範圍的高壓輸電網，由中央政府壟斷；區域性的電網，由地方政府控制；發電部分則完全放開，包括私人資本在內的各類資本均可參與，公平競爭。（3）鐵路部門：路軌及相關重要設施由國家壟斷；對客貨運輸服務則“一分為二”，有贏利的線路由國家來經營，贏利較差或虧損的線路則放開競爭，並給予適當補貼。（4）民航部門：空中管制由國家壟斷，航空公司則實行“混合所有”，（5）郵政部門：國家在保持郵政網路“縱向整體性”的同時，允許非國有公司進入郵政領域，特別是一些社區的郵政局，由當地的私營商店來替代服務。丹麥擬出售郵局的25%的產權。在公共事業領域，政府允許私人舉辦醫療服務機構和學校，這就可以購買“私人服務”，從而使人們有更多的選擇。
第三，注重發揮中央和地方各級政府的作用，呈現“分層負責化”趨勢。
就政府系統本身而言，他們強調中央政府下放權力，使地方政府成為公共產品和公共服務的“主要提供者”。瑞典在這方面做得比突出。他們按照“貼近居民生活和了解居民需要”的不同程度，建立了“三層樓”的公共服務體系：第一層，作為中央政府，主要是負責全國社會福利和服務方面的法規建設和發展規劃，並負責全國高等教育的管理。第二層，作為第二級的政府（一般是郡政府），負責國家福利和社會服務政策在本地區範圍內的細化和補充，並提供醫療保健服務及高中教育的管理。第三層，作為第三級政府（一般是市鎮政府），負責中央政府和郡政府政策在本轄區範圍內的細化和補充，以及負責國中、國小和幼兒教育的管理等。同時市鎮政府在社區還建有相應的管理處（不作為一級政府，類似中國的社區），來負責該社區的社會服務政策和措施的落實。與公共服務的“分層負責化”相適應，在稅收方面也明確劃分了中央政府和地方政府各自的稅收來源，例如，在瑞典，明確規定地方享有30%的勞動所得稅。顯然，相對於過去僅僅由中央政府負責的格局而言，北歐國家已經出現了“非中央集中化”的趨勢。
第四，政府在實施公共服務方面的“社會分擔化”趨勢。
針對越來越嚴峻的挑戰及其負擔，北歐國家積極培育和發展“公民社會”，讓更多的力量來參與公共服務。這裡所說的發展“公民社會”，主要是指發展非政府組織（NGO），包括工會組織、僱主組織以及用戶委員會、各種志願者組織及協會等，逐步擴大“社會自治”的力度。為此，他們著力組織社會各方面力量，參與公共服務政策的制定、執行和監督工作。例如，有些為企業提供公共服務的事情，政府改由商會來承擔。這樣做大大紓解和分散了政府在社會服務方面的壓力，同時也發揮了社會多元力量的積極性，提高了公共服務的社會支持度。
四、北歐國家建設“善治”政府實踐對中國改革的幾點啟示
1.必須把促進政府改革，特別是促進政府職能轉變，作為下一步社會經濟體制改革的重點。
中國的經濟體制改革，已歷時26年。從當前及今後改革的總體態勢分析，政府自身改革的滯後，是導致經濟社會發展出現諸多矛盾的深層原因。因此，要把政府自身的體制改革作為下一步整個改革的重點。
政府自身的體制改革有諸種思路，從北歐國家的實踐來看，我們認為，應當把推動政府由過去偏重於直接參與和管制經濟活動的模式向“服務管理型”模式轉變。在這方面國內有一個頗有流行的理念，似乎認為堅持以經濟建設為中心，政府就要直接參與並管制經濟活動，其實，這是一種很深的誤解。以經濟建設為中心，並不意味著政府直接干預微觀經濟活動，這是兩回事，在這方面需要實行觀念的根本性轉變。
中國不同於北歐。由於條件所限，不可能實行彼等高福利制度，但把政府經濟職能的重點轉到公共服務方面來，則是一個基本的方向。根據北歐的實踐，主要應提供面向勞動力市場的“民生性”服務、提供促進社會事業發展的“公益性”服務、提供非競爭性領域的“基礎性”服務、提供促進市場主體正常運轉和創新的“主體性”服務。在實施公共服務的同時，政府還應做好自身應當承擔的管理職能包括規劃協調、市場監管和社會管理工作，從而把原來的“管制型”政府轉變為“服務管理型”政府，但要對管理作出科學的界定，防止在“管理”的旗號下，使舊的體制“慣性運作”。
這裡需要強調，政府改革實質是與政府有關的權力和利益關係的再分配，不可避免地會受到相關利益集團的阻撓和干擾。作為為最廣大人民民眾根本利益服務的政府應該以極大的勇氣和魄力，來排除既得利益集團的干擾，推動這場波瀾壯闊的“政府改革”，這是中國經濟體制改革和政治體制改革的關鍵性戰役，必須堅決而且穩步地推進。
2.在中國改革和發展的大局上，努力尋求市場化目標與社會公正目標的協調和統一。
中國的改革是以市場化為目標的，在改革的過程中，經濟成長和居民收入水平有了明顯的提高，但與此同時，也出現了收入差距過大的矛盾。有一種觀點認為，市場化目標與社會公平目標存在矛盾，兩者不得兼得，追求收入分配公平必然與市場化和全球化相衝突。從北歐的實踐來看，市場化和社會公平兩者是可以得兼的。
當前，中國在這方面面臨相當複雜的情況，一方面必須堅定不移地推進市場化改革，不能因出現某些不公平現象而使改革方向逆轉（現在有些問題並不是市場化改革過度造成的，而是市場化改革不到位所致。只要堅持搞市場經濟，就會從一個方面促進公平，包括地位平等、機會均等和實行等價交換的原則。從這個意義上說，市場經濟是反對特權的）；另一方面也要看到，即使按照平等的交換原則，分配結果也會造成不平等，何況中國長期以來，經濟發展不平衡性十分突出，特別是當前社會腐敗問題嚴重，對改革產生了極大的干擾和腐蝕作用，從而造成了社會的不公平。鑒於此，必須把社會公正放在重要位置，尤其是克服“權貴腐敗”對改革的干擾，真正作到市場化改革和社會公平的“雙贏”。
3.在全面建設小康社會的進程中，必須加強“民主健全”和“社會和諧”兩個薄弱環節。
對於中國在21世紀前20年的發展戰略，中共十六大提出了“全面建設小康社會”的戰略任務，並明確規定了六條標準，即：（1）經濟發展；（2）民主健全；（3）科教進步；（4）文化繁榮；（5）社會和諧；（6）生活殷實。從各地的實際情況看，普遍存在一種簡單化、狹隘化的傾向。把上述一個全面轉型的現代化概念僅僅歸結為一個經濟概念和生活概念。其中，最為忽視的是“民主健全”和“社會和諧”這兩條。這是必須引起注意的。目前，雖然在民主健全方面也有所動作，但是，民主化進程不如人意，同時，社會和諧的局面尚未形成，幾個方面的社會矛盾比較嚴重。下一步推進民主健全的進程，建議著重抓“三個尊重、三個提高”：尊重公民的知情權，提高公民對我國政治、經濟和社會情況的知情度；尊重公民的表達權，提高公民比較自由地表達個人思想和見解的程度；尊重公民的參與權，提高公民對政治生活、經濟生活和社會生活的參與程度（包括對公共政策的制定、執行和監督的參與程度）。在“社會和諧”方面，建議突出抓三條：一是積極培育和發展“公民社會”，尤其是注意發揮非政府組織（NGO）的作用；二是著手建立各種社會力量之間的協商對話機制，實現“決策多元化”；三是盡力“擺平”不同社會群體之間的利益矛盾，使各個社會階層的利益都得到保障，防止因改革的成果僅僅落入少數人之手而引發新的社會衝突。
4.注意吸收“第三條道路”的有益成份，促進執政黨建設及中國社會的進一步轉型和完善。
在考察中，我們了解到，北歐經濟社會模式的理論基礎是所謂“第三條道路”。這條道路的實質，就是在古典資本主義道路和集權社會主義道路之間，尋找一一條新的道路。這也啟迪我們思考中國的發展問題。
中共十一屆三中全會以來，中國在“對社會主義的再認識”方面取得了重大突破。特別是鄧小平關於“社會主義的本質”的論斷，表明了中國共產黨對社會主義道路的新的認識和新的探索。現在的問題是，需要在此基礎上進一步開拓進取。根據中國現在的國情和時代潮流，需要跳出新自由主義和新集權主義“非此即彼”的窠臼，真正以“大智慧”來吸收當代世界人類的共同文明，包括吸收北歐第三條道路的某些有益成份，來推進中國特色社會主義道路的發展。可以在以下幾方面進行探索：在所有制問題上，既不搞“全盤私有化”，也不堅持傳統的國有化架構，而應該借鑑PPP的思路，以混合所有制經濟作為中國經濟的主體（包括在社會財產結構和企業財產結構兩個層面發展混合所有制經濟）；在社會分配問題上，既不復活平均主義，也不放縱貧富懸殊和兩極分化，而以“社會公平”為主旨，尋求經濟效率和分配公平的統一；在經濟運行和管理問題上，既不搞市場原教旨主義（或以“市場化”為名搞市場原教旨主義），也不容忍傳統計畫體制的慣性運作（或以“強化調控”為名，實施變相的計畫體制），而是按照“國家與市場之間控制平衡性”的思路，尋求現代市場經濟和政府“善治”的有機結合；在社會運行方面，既不忽視作為社會成員絕大多數的廣大勞工的利益，也不挫傷雖然人數較少但對經濟發展發揮重要作用的企業管理者和技術專家的利益，真正以構建“和諧社會”為目標，實現社會力量之間的平衡和協調。這些問題涉及到執政能力建設及中國社會的進一步轉型和完善問題，有待於繼續探索。
