【發布單位】哈爾濱市
【發布文號】哈政發〔2009〕8號
【發布日期】2009-04-24
【生效日期】2009-04-24
【失效日期】
【所屬類別】政策參考
【檔案來源】哈爾濱市
哈爾濱市人民政府關於深化農村綜合改革的意見
(哈政發〔2009〕8號)
各區、縣（市）人民政府，市政府各委、辦、局：
為進一步鞏固農村稅費改革成果，全面推進農村綜合改革，力爭在“十一五”期間或用更長時間，基本完成鄉鎮機構、農村義務教育、縣（市）鄉財政體制等改革任務，建立精幹高效的行政管理體制、政府保障的農村義務教育體制、覆蓋城鄉的公共財政體制，促進農民減負增收，加快農村社會事業建設，為農村經濟社會發展提供體制、機制保障，紮實推進社會主義新農村建設，根據《中共中央關於推進農村改革發展若干重大問題的決定》、《國務院關於做好農村綜合改革工作有關問題的通知》（國發〔2006〕34號）和《黑龍江省人民政府關於全面推進農村綜合改革工作的意見》（黑政發〔2007〕15號）要求，結合我市實際，經市委同意，提出如下意見：
一、指導思想和基本原則
（一）指導思想。以黨的十七屆三中全會精神為指導，按照市委十二屆五次全會要求，深入貫徹落實科學發展觀，以促進和諧社會建設和農村經濟社會發展為目標，鞏固農村稅費改革成果，落實黨的各項惠農政策，通過深化鄉鎮機構、農村義務教育體制和財政體制為核心內容的各項改革，推進城鄉統籌，構建農村經濟社會管理的新框架、新體制，為農村經濟社會發展注入活力。
（二）基本原則。一是促進發展，構建和諧。實行有利於農村經濟發展和促進和諧社會建設的政策措施，兼顧各方面的利益關係，推進基層民主建設，發揮村民自治組織作用，減少和化解改革中的各種矛盾，確保改革平穩進行，促進農村社會穩定。二是積極探索，創新機制。從實際出發，解放思想，大膽創新，力求突破。三是突出重點，統籌推進。以國家確定的鄉鎮機構、義務教育、財政體制改革為重點，兼顧農村其他方面改革，做到各項改革共同推進。四是關注民生，強化服務。從維護農民民眾利益出發，改進鄉鎮政府和村級組織為農民服務方式、方法，提高服務水平，用最低成本提供最優質服務，幫助農民解決生產生活中的實際問題，促進農業增產、農民增收、農村和諧。
二、以強化服務為目標，轉變鄉鎮政府職能
按照因地制宜、精簡、效能、責權一致的原則，進一步轉變政府職能，鞏固鄉鎮機構改革成果，提高為農民服務水平和行政效率，建立行為規範、運轉協調、公正透明、廉潔高效的基層行政管理體制和運行機制。
（一）強化鄉鎮政府服務功能。鄉鎮政府要著力推進職能轉變，強化為農民服務和社會管理職能，打造農民依靠、農民信任、農民滿意的基層政府。今後鄉鎮政府的主要任務：一是促進經濟發展，增加農民收入。穩定農村基本經營制度，加強土地承包經營權流轉管理和服務，探索集體經濟有效實現形式，深化村集體組織產權制度改革，發展農民專業合作經濟組織，健全農村市場和農業服務體系；保護基本農田，組織開展農業基礎設施建設，推廣農業技術，抓好糧食生產，提高農業綜合生產能力和農產品質量安全水平；推動農村經濟結構調整，促進發展鄉鎮企業，幫助農民多渠道轉移就業，促進農民增收。二是強化公共服務，著力改善民生。履行農村義務教育應盡職責，加強農村職業教育與技術培訓；參與組織提供農村公共衛生服務，參與完善新型農村合作醫療制度；落實計畫生育基本國策，提高農村人口素質；指導農村文化體育活動，豐富農民業餘生活；指導村鎮規劃與建設，改善農村人畜飲水和道路等基礎設施，加強生態建設和環境保護；做好防災減災、扶貧開發、社會救助等工作，確保農民分享改革發展成果。三是加強社會管理，維護農村穩定。維護農村社會公平正義，保障農民合法權益；開展普法教育，增強廣大農民的法制意識；及時上報社情民意，排查調解民眾糾紛；實施應急管理，處理突發事件；搞好社會治安綜合治理，化解農村社會矛盾等。四是推進農村基層民主，促進農村和諧。加強農村黨的基層組織建設，指導村民自治，引導農民有序參與村級事務管理，促進社會組織健康發展。
要為鄉鎮政府轉變職能創造條件，增加投入，保障工作經費，增強鄉鎮政府履行職責的能力，依法賦予經濟發展快、人口吸納能力強的小城鎮相應管理許可權，上級部門派駐或設在鄉鎮的機構要接受鎮黨委和政府的統一指導和協調。
（二）積極探索新的服務管理方式。一是實行服務代理制。鄉村要搭建涉農服務平台，建立全程服務網路，實行“一站式”服務，幫助農民解決生產、生活中的難題，農民對鄉鎮的服務要求由村幹部代理，對縣（市）以上服務要求由鄉鎮幹部代理。鄉鎮逐步建立政務服務中心，村級建立代理站點，更加便捷地為農民服務。二是建立服務績效考核評價體系。將對鄉村幹部獎懲和使用由單獨考核經濟指標轉向服務指標和經濟指標一併考核，把為農民服務的內容和質量作為考核評價幹部的重要標準，把農民滿意度作為提拔使用幹部的重要依據，引導幹部樹立正確的政績觀，真正為農民服好務。三是最佳化鄉村幹部隊伍。注重從復轉軍人、回鄉青年、外出務工人員當中選拔村幹部，選聘和優先錄用優秀大學生到鄉鎮或村級組織任職，將優秀鄉鎮幹部下派到村級任職，將優秀村幹部優先選拔到鄉鎮任職，儘快改變鄉村幹部隊伍的文化結構和年齡結構。四是積極推進鄉鎮事業單位改革。對鄉鎮事業單位進行進一步整合，實行分類管理，公益性機構加強財政保障，經營性機構可轉為經濟實體，今後鄉鎮不再興辦自收自支事業單位。探索由縣（市）按專業整合技術力量，分區域設立專業性綜合服務中心，健全鄉鎮或區域性農業技術推廣、動植物疫病防控、農產品質量監管等公共服務機構。建立“以錢養事”的新機制，做到“養事不養人”。事業單位人員一律競聘上崗，按崗聘用，契約管理。五是嚴格控制機構和人員增長。鄉鎮機構數量在確定數額內，可設若干綜合辦公室，也可只設若干綜合性崗位。鄉鎮行政事業單位編制在“十一五”期間只減不增，建立編制、人事和財政部門溝通協調機制，實行編制、經費雙向管理，對現有財政供養人員進行全面清理，採取編制實名制和工資卡制度，杜絕超編進人和“吃空餉”問題。清退臨時用工。鄉鎮政府及事業單位確需增補人員的，必須在編制控制數額內按相關規定進行聘用或錄用。六是繼續實行鄉鎮“黨政合一”。進一步總結完善試點經驗，繼續擴大“黨政合一”試點範圍。鄉鎮黨政領導的配備，在規定職數內，由黨委書記兼任鄉鎮長，其他崗位均實行兼職。
（三）進一步最佳化鄉村布局。按照統籌城鄉發展和新農村建設規劃要求，根據人口數量、區域面積、財政收入水平和經濟發展狀況，對鄉村布局進行調整，適當擴大管理半徑，形成適當集中、布局科學、有利於小城鎮發展的行政區劃，著力解決已撤併鄉鎮和村屯的遺留問題，做好資產、人員、財務劃轉工作，重點解決原有行政村合併後的整合和明合實未合問題。
大力推進林地共建。打破地方和林區區域界限，統籌林地發展，推進林地經濟和產業一體化、城鄉建設一體化、社會公共事業一體化、旅遊開發一體化、生態環境保護與資源開發利用一體化，著力打造林地互促共建樣板區、體制機制創新先行區、全面建設小康社會示範區，實現地方和林區的統籌協調發展。
三、以農村義務教育均衡發展為重點，深化農村教育體制改革
堅持統籌城鄉和區域教育發展，以加強農村中國小標準化建設、提高農村教育質量和加快農村中等職業技術教育發展為重點，合理利用教育資源，規範辦學行為，縮小城鄉辦學差距，促進義務教育均衡發展，實現教育公平，辦好讓人民滿意的教育。
（一）繼續落實“以縣為主”的教育管理體制和農村義務教育經費保障機制。切實完善“以縣為主”的教育管理體制，落實教育行政部門對中國小教師資格認定、招聘錄用、職務評聘、調配交流、培訓考核等管理職責，嚴格中國小教師編制管理和教師資格準入制度，創新教師補充機制，加強教師隊伍培訓，切實提高農村教師素質。不斷提高農村義務教育階段中國小公用經費保障水平。深化城鄉教育對口支援工作，逐步建立起推進農村教育均衡發展的有效機制。均衡配置教育資源，加強農村薄弱學校建設，搞好農村中國小校標準化建設。
（二）加快農村教育布局調整和農村寄宿制學校建設。有計畫、分步驟地調整農村學校網點布局，對不具備辦學規模的學校要逐步通過調整使其具備適度辦學規模。鄉鎮國中和有條件的鄉鎮中心國小都要建成寄宿制學校，為學生提供良好的食宿條件和學習環境，確保學生安全。
（三）加大貧困學生資助力度。逐步提高貧困家庭寄宿學生生活補助標準，動員社會力量扶助貧困家庭學生。對進城農民工子女也要納入貧困助學範圍，使其享有同城市子女同等接受義務教育的權利。縣（市）鄉政府、村級組織和教育行政管理部門對本地區的貧困家庭學生都要承擔扶助責任，保證每個貧困家庭的學生不因貧困而失學。
（四）大力發展農村職業教育。加大對農村職業教育的投入，加強職業教育基礎能力建設，繼續推廣“三教統籌”農科教結合經驗，促進基礎教育、職業教育和成人教育相互促進、協調發展。農村國中畢業生除升入高中外，應全部參加多種形式的職業教育技能培訓。
（五）繼續清理化解農村義務教育債務。在化解“普九”債務工作的基礎上，積極化解其他義務教育債務。對義務教育債務逐筆進行核實，並經審計認定，確定債權人和債務人，建立專門賬戶，採用國庫集中支付的形式直接償還給債權人。要嚴格財政管理和審計監督，建立債務監控系統，堅決取消一切不切實際的達標評比活動。堅持誰舉債誰償還的原則，對盲目舉債搞形象工程、政績工程的，要追究有關領導的責任。
四、推進縣鄉財政管理體制改革，加快農村公共財政建設
（一）合理確定鄉鎮財政體制。按照財權與事權相統一、兼顧縣（市）鄉利益、保證事業發展的原則，合理劃分縣（市）鄉兩級政府的事權範圍和支出責任，擴大公共財政覆蓋範圍。鄉鎮財政體制的確定，要充分考慮鄉鎮的經濟發展水平和增收潛力，調動鄉鎮當家理財的積極性。鄉鎮新增的收入原則上全部留給鄉鎮。對經濟欠發達、收入數額較少的鄉鎮，支出可由區、縣（市）統籌安排。對經濟較發達、收入數額較大、增收潛力明顯的鄉鎮，可實行完整的分稅制財政體制，調動其開闢財源、增收節支的積極性，鼓勵鄉鎮多上項目、上大項目，為財政收入提供穩定來源。凡屬縣（市）級政府承擔的支出，不得以任何藉口轉嫁到鄉鎮，鄉鎮的應得財力，不得以任何藉口截留。
（二）完善“鄉財縣管”和“村財鄉理”辦法。要進一步總結“鄉財鄉用縣監管”和“村財民理鄉代管”的改革經驗，進一步規範預算代理、賬戶統設、資金統調、集中收付等管理辦法。在保證鄉鎮預算管理權、資金所有權和審批權不變的前提下，加強鄉鎮預算編制的指導與預算執行的監督。加強鄉村轉移支付資金管理，專項轉移支付應保證用於規定項目。要建立監督制約機制，完善管理措施，實行參與式預算管理，確保資金的有效使用。村級“三項經費”要堅持總量不變，按標準核撥到位，防止截留、挪用，同時要充分保證村級經費使用，防止村財鄉用，平調村級轉移支付資金。
（三）切實保證以社會保障制度為重點的各項支出。一是認真落實五保供養政策。建立完善五保供養動態管理機制，切實做到應保盡保，並根據經濟發展和保障能力逐步提高供養標準。分散供養對象生活費標準每人每年1920元，集中供養對象生活費標準每人每年2720元。五保戶已分得的承包土地不得以任何理由收回。加大整合改造農村敬老院力度，改善農村養老條件，逐步擴大集中供養範圍，到“十一五”期末，集中供養率要達到50%以上。建設農村敬老服務中心20所，維修改造原有敬老院30所。二是不斷提高農村醫療救助水平。加大資金投入，擴大救助面，提高救助標準，切實做好與新型農村合作醫療制度的銜接。三是完善農村最低生活保障制度。進一步完善制度，加強資金管理，提高保障水平，擴大保障面，使更多困難民眾得到救助，做到應保盡保。四是推進新型農村合作醫療工作。認真抓好新型農村合作醫療制度的普及，提高農民參合率，逐步完善有關政策，科學確定起付線、封頂線和補償比例，使參合農民廣泛受益。五是發展農村公共衛生事業。加大對農村衛生的投入，支持農村醫療衛生基礎設施建設、人才培養、初級衛生保健和公共衛生服務，儘快建立起功能完善、覆蓋城鄉居民的公共衛生體系、基本醫療服務體系。加強農村動物疫病防疫員隊伍建設，落實好防疫員的工資待遇，加大各級政府財政投入力度，逐步完善動物疫病防控體系。六是加快建立農民基本養老保險制度，建立完善失地農民保障制度，切實解決失地農民的生活保障問題。七是加快農村文化事業建設。加大文化事業投入，加快鄉鎮綜合文化站和基層文化陣地建設，到2010年末，基本實現鄉鎮有綜合文化站、村有文化活動室、社區有文化中心。進一步理順文化行政管理體制，在限額內，獨立設定縣（市）級文化行政部門，組建鄉鎮綜合文化工作機構。加強村組織活動場所建設管理，充分發揮“一室多能”效益，開展多種形式文化娛樂活動，保護利用農村民間文化資源，豐富農民民眾業餘文化生活，培育文明風尚，推動農村和諧文化建設。八是加強農村人口和計畫生育新機制建設。堅持以人為本，民生優先，加快由“以罰為主”到“以獎為主”管理手段的轉變，健全完善計畫生育利益導向政策體系，努力構建和諧的人口發展環境。九是大力推進社會主義新農村建設。堅持高標準、高起點，科學規劃，創新機制，加大投入，積極推進社會主義新農村建設，特別是抓好新農村建設重點示範村建設。大力推進規模化養殖，闢建畜牧小區，實現人畜分離，改善農村人居環境。十是積極推行民主管理。實行“村民參與、村官承諾”的村級民主管理模式，全面推進政務公開、村務公開和財務公開。進一步完善農村“一事一議”制度。規範“一事一議”程式、範圍、籌資標準等，調動農民議事積極性，解決有事難議、議而不決、決而不行的問題。完善 “一事一議”財政獎補政策和小型農田水利建設農民“民建公助”政策，逐年增加對農村公益事業建設的投入。選擇一些農村公益事業建設的典型村屯予以重點支持，發揮其示範作用，帶動農村公益事業健康發展。
五、穩定完善農村基本經營制度，擴大集約化、規模化經營
穩定農村基本經營制度，推進農業經營體制機制創新。依法保障農民對承包土地占有、使用、收益等權利。保持現有土地承包關係穩定並長久不變，積極引導家庭經營向採用先進科技手段方向轉變，統一經營向發展農戶聯合與合作方向轉變。強化對土地承包經營權的物權保護，做好集體土地所有權確權登記頒證工作，穩步開展土地承包經營權登記試點工作。
建立健全土地承包經營權流轉市場。鼓勵有條件的地方發展流轉服務組織，為流轉雙方提供信息溝通、法律諮詢、價格評估、契約鑑定、糾紛調處服務。建立農村土地承包糾紛調處機制，及時調處農村土地承包經營權糾紛，妥善化解矛盾。
發展各種形式的適度規模經營。整合資源，打造一鄉一業，一村一品，形成優勢品牌經濟。鼓勵農村種田能手、專業大戶和各類經營主體，通過土地流轉建立農產品基地，開展土地規模經營。結合區域內主導產業和特色產業布局，引導土地流轉規模經營向優勢產業和優勢區域集中，發揮種養大戶、龍頭企業和農技服務機構的作用，把農民組織起來，通過統一布局、統一質量標準、統一技術培訓、統一品種、統一銷售，實現規模經營。
積極探索集體經濟有效實現形式，推進農村集體經濟組織產權制度改革，推進以股份合作為主要形式，以清產核資、資產量化、股權設定、股權界定、股權管理為主要內容的農村集體經濟組織產權制度改革，建立“歸屬清晰、責權明確、利益共享、保護嚴格、流轉規範、監管有力”的農村集體經濟組織產權制度，明確農村集體經濟組織的管理決策機制、收益分配機制，健全保護農村集體經濟組織和成員利益的長效機制，構建完善的農村集體組織現代產權運行機制。
六、進行國有農場稅費改革，減輕國有農場農工負擔
按照“減輕負擔、規範收費、深化改革、配套保障”的原則，對國有農場稅費制度進行改革，免除農工承擔的類似農村鄉鎮“五項統籌”的收費，由此減少的收入通過轉移支付給予補助。規範國有農場土地承包費的收取，規範向農工收取的其它行政性收費。面向農工的收費要實行公示制，防止出現通過提高土地承包費和向農工亂收費加重農工負擔問題。穩步推進國有農場配套改革，逐步分離國有農場辦社會職能，進行國有農場經營體制和管理體制改革，完善國有農場土地承包制度。加大國有農場投入，落實國有農場應享受的惠農政策。市屬國有農場要下放到區、縣（市），區、縣（市）管理的農場要下放到鄉鎮。能改為行政村的國有農場逐步改為行政村，同樣享受農村的各項優惠政策，農工與農民享受同等待遇，通過改革實現國有農場的健康發展。
七、以明晰產權為核心，全面推進集體林權制度改革
認真貫徹落實《中共中央國務院關於全面推進集體林權制度改革的意見》（中發〔2008〕10號）精神，按照創新機制、明晰產權、放活經營、規範流轉、減輕稅費的指導思想，搞好集體林權制度改革。在堅持集體林地所有權不變的前提下，將林地使用權和林木所有權落實到農戶，確定農民的經營主體地位，做到“山有其主，主有其權，權有其責，責有其利”，對不宜實行家庭承包經營的林地，依法經本經濟組織成員同意，可以通過均股、均利等其他方式落實產權。村集體經濟組織可以保留少量集體林地，由村集體依法經營管理。林地承包期為70年，承包期滿可依法延期承包，承包契約不完善的要加以規範完善。放活林地、林木經營權，在不改變林地用途的前提下，承包人有權依法處置林地使用權和林木所有權，對商品林，農民可依法自主決定經營方向和經營模式，生產的木材自主銷售。積極推進林木採伐管理、公益林補償、林權抵押、政策性森林保險等配套改革。利用5年左右時間基本完成明晰產權、承包到戶的改革任務，在此基礎上，通過深化改革、健全服務、規範管理，逐步形成集體林業的良性發展機制，實現資源增長、農民增收、生態良好、林區和諧的目標。
八、繼續加強對農村綜合改革工作的領導
各區、縣（市）和各有關部門要從建設社會主義新農村和社會主義和諧社會的高度，充分認識農村綜合改革的重要意義，切實加強組織領導。市農村稅費改革領導小組及其辦公室已更名為市農村綜合改革領導小組及其辦公室，繼續掛靠在市財政局。各區、縣（市）要健全農村綜合改革領導小組及辦事機構，並賦予其相應的工作職能，配備必要的專職人員，提供必要的經費，做到機構不撤、人員不減、工作不削弱。市直各有關部門要按照職能分工，加強調查研究，提出相關的改革措施，並組織專項推進，抓好落實。市農村綜合改革辦公室要充分發揮職能作用，加強溝通協調，加強對各地區綜合改革工作的檢查、指導，匯總全面情況，總結典型經驗，完善辦法措施，不斷推動農村綜合改革健康發展。
哈爾濱市人民政府
