背景
鴉片戰爭期間，中外交涉局限在廣州，逐漸形成廣州欽差大臣制度，清政府採取臨時委派“欽差大臣”的辦法，專門負責辦理和各國簽訂條約及有關交涉事宜，允準兩廣總督兼任欽差大臣，處理對外事務。鴉片戰爭後，中國管理對外事務的機關由理藩院改為由欽差大臣和各通商大臣管理。
1844年，中美《望廈條約》第31條款、中法《黃埔條約》第34條款規定，允許有關條約國在五口通商城市與地方官交涉。]844年10月，設定辦理各國通商事務的“五口通商大臣”，初設時只是兼職，一般由兩廣總督或兩江總督兼任。五口通商大臣的設定，是中國近代外交機構建立的第一步。恭親王奕訴等在奏請設立總理各國事務衙門的奏摺中，還建議設立南北洋通商大臣，以便有效管理南北洋各通商口岸。其理由是，新開闢了天津、牛莊、登州、潮州、瓊州、台灣、淡水及沿江的鎮江、九江、漢口等通商口岸，“地方遼闊，南北相去七八千里。仍令其歸五口欽差大臣辦理，不獨呼應不靈，各國亦不願從”，因此，建議“南北口岸，請分設大臣，以期易顧也”。①
南洋大臣
南洋大臣的全稱是南洋辦理通商事務大臣，其前身為五口通商大臣，初駐廣州，1859年後駐上海，管理廣州、廈門、福州、寧波、上海五口對外通商、交涉事務。仙匕京條約》後，續開沿海沿江十一個口岸，除北方三口外，其餘各口連同原來的五口的事務，均屬所管轄。初為兩廣總督兼任，鹹豐八年改由兩江總督兼任，同治四年自兩江總督李鴻章起，兩江總督兼南洋大臣遂成定製。其職權是管理東南沿海及長江沿岸各口岸的通商事宜，兼辦海防和其他洋務。北洋大臣
北洋大臣即北洋通商大臣，初為三口通商大臣，駐天津，管理天津、牛莊(後改營口)、登州(後改煙臺)三口與外通商事務。其職權是管理直隸(今河北)、山東、奉天(今遼寧)三省對外通商、交涉事務，兼辦海防和其他洋務。初為專職，由崇厚專任，1870年11月，改稱北洋通商事務大臣，撤銷專職，改由直隸總督兼任並成定製。由於李鴻章擔任直隸總督兼北洋大臣達二十多年，他實際上是晚清辦理外交、洋務的總代表，因此，北洋大臣的地位和權勢高於南洋大臣。南、北洋大臣是皇帝的欽差大臣，與總理衙門沒有明確的隸屬關係，二大臣在涉外中有“疑難之事”和“不決之事”，“請商”於總理衙門。電奏大事，由總理衙門代陳。作為中央外交機關的總理衙門，是南北洋大臣的諮詢顧問機構，對它只能咨商而無命令權。
