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縱觀中國兩千多年的封建發展史，始終沒有擺脫“人之道（損不足而奉有餘）”與“天之道（損有餘而奉不足）”循環往復的規則。每隔三五百年，就要在經濟蕭條、社會動盪中，通過暴風驟雨式的起義和革命推翻舊王朝，建立起嶄新的新王朝。大清王朝也毫不例外，在歷經康乾盛世的繁榮之後，內憂外患接踵而來。1840年6月28日，在堅船利炮的幫助下，外國侵略者打開了中國封閉已久的大門。隨著外國侵略的深入，中國逐步淪為半殖民地半封建社會。
隨著國內外壓力的日益加深，尤其是日俄戰爭，日本以小勝大，以立憲戰勝專制，這使朝野主張立憲者看到了實行憲政的無窮力量，以慈禧太后為主的封建統治集團迫於壓力和基於維護皇權的目的，於1908年9月頒布了《欽定憲法大綱》，確定以九年為期預備立憲。但實際上，《欽定憲法大綱》的發布不過是清廷為了緩和人民不滿的權宜之計，其真實宗旨是維護“君上大權”，賦予臣民的權利極為有限，它並沒有阻止清政府內困外擾的局面，反而加劇了人們的不滿情緒。
內政失策，外交失利，在清政府內外交困之時，對政府早已失去耐心的人民舉起了革命的大旗，武昌起義爆發，各省紛紛回響而宣布獨立，清朝統治一時之間幾陷於土崩瓦解。為了“挽狂瀾於即倒”，清政府一方面試圖鎮壓革命，另一方面繼續其憲政騙局，把“立憲”作為其救命稻草，在3天之內倉促制定了以英國議會制為藍本的《憲法重大信條十九條》（簡稱“十九信條”）。與《欽定憲法大綱》相比，“十九信條”作出了很大的讓步，形式上被迫縮小了皇帝的權力，相對擴大了議會和總理的權力，但仍強調皇權至上，對人民權利隻字未提。
理論創新
國內學者對《憲法重大信條十九條》給予了很高的評價，稱之為“清代所曾頒布的唯一憲法，且為中國歷史上的第一部憲法”①，“這是清王朝最後一部憲法性檔案”，“其歷史意義不容忽視”。②從內容上看，“十九信條”建立的是一種君主立憲政體的議會內閣制的政權組織形式，相比《欽定憲法大綱》有關規定來看確實是一種進步。從形式上看，“十九信條”初步確立了有關憲法的制定、修改、頒布和地位的制度，從而在中國憲法史上第一次使憲法具有了形式上的根本法意義。下面通過對兩部憲法的比較，得出“十九信條”的進步與創新之處。
首先，“十九信條”明確記載了“皇帝的權力由憲法規定進行限制”。皇帝只有公布權，而沒有立法權、憲法的起草以及修改議決權的權力，真正的權力在國會。此外，國會還擁有財政預算案的議決權和皇室經費的決定權。從理論上來講，以憲法限制皇權，這在兩千年的封建史上是開創了先河的，“中國憲政化歷程開始導入議會制君主立憲時代”③。另外，在行政方面，上議院議員“由國民於法定特別資格中公選之”，“總理大臣由國會公選，皇帝任命之；其他國務大臣由總理大臣推舉，皇帝任命之；皇族不得為總理大臣，其他國務大臣並各省行政長官”，並且規定“國際條約，非經國會議決，不得締結”，還規定“但媾和宣戰，不在國會開會期中者，由國會追認”。並且還在第十一條規定“不得以命令代替法律”，第十四條規定“預算案所無者，不得為非常財政之處分”，通過以上條款基本上打破了“君上大權”的統治，使過去“朕即國家”的傳統消失殆盡。
其次，“十九信條”在形式上確立了類似英國的議會內閣制。從第八條“總理大臣由國會公舉，皇帝任命。其他國務大臣，由總理大臣推舉，皇帝任命。皇族不得為總理大臣及其他國務大臣並各省行政長官”和第九條“總理大臣受國會之彈劾時，非解散國會即內閣總理辭職，但一次內閣不得為兩次國會之解散”來看，“十九信條”規定的政治體制近似於英國的議會內閣制。該條款的規定“既是對於清末皇族內閣的全面改變，也是清政府在立憲問題上對立憲派和部分實力派官僚妥協的重要表現”。④
第三，“十九信條”具有了所謂的臨時憲法的性質。“十九信條”規定了英國模式的責任內閣，對皇帝的權力做了較大限制，擴大了國會的權力，具有了臨時憲法的性質。但是“十九信條”對臣民的自由平等權利隻字未提，就此而言，其比起《欽定憲法大綱》來說是一個倒退。
轉變
從日本二元君主制憲法到英國議會制憲法的轉變。
眾所周知，1908年頒布的《欽定憲法大綱》是以日本憲法為藍本的，體現了日本式的二元君主制的憲法要求。日本憲法的主要特徵是：憲法欽定，主權在君。而清政府制定的《欽定憲法大綱》很好地傳承了其精髓，甚至有過之而無不及，不但規定了君主立法、行政、軍事、外交、司法和解散議會的大權，並且“由於《欽定憲法大綱》刪除了日本憲法中限制天皇的條款，因此它所規定的君上大權，比起日本天皇的權力，更加漫無約束”。⑤“《欽定憲法大綱》所設計的君權至上憲政模式，不僅不能滿足廣大民眾對憲政的願望，也與立憲派所追求的憲政模式大相逕庭。這就決定了立憲派一旦掌握了制定憲法的主動權，就必然會拋棄《欽定憲法大綱》所體現的極權主義的憲政模式，重新制定一部反映立憲派立憲思想的憲法。”⑥
資產階級立憲派從清朝實施新政之初就反對官僚立憲派制定的日本式的二元君主制憲法，主張英國議會制的憲法。立憲就是設定君主和人民的權力，把君主的權力限定在一定的範圍內，要立憲首先就得制定憲法，沒有憲法，立憲就無從談起，但制定怎樣的憲法是立憲成敗的關鍵。在資產階級立憲派看來，世界各國，憲法制定的最好的是英國，其次是德國，日本最次。因此他們認為如果中國要制定憲法，須以英國的憲法為藍本，他們對日本的二元君主制深惡痛絕，認為它不僅不能限制君主的權力，反而是給君主專制披上了合法的外衣。而英國的議會制憲法是真正限制君權、擴張民權的法律，因此只有在中國建立起英國議會制的體制，才能從根本上達到消除革命、富國強兵的目的。
儘管資產階級立憲派呼籲制定以英國議會制為主體的憲法，但由於朝野官僚立憲派的鼓吹以及清政府為了保護君權的需要，清政府起初還是制定了以日本帝國憲法為藍本的二元君主制的《欽定憲法大綱》，一經公布，立刻遭到資產階級立憲派的一致反對。他們愈加覺得爭取協定立法權刻不容緩，並通過其控制下的報刊紛紛指責清政府實行二元君主制的弊端，但朝廷並未所動。其真正促使清政府改變決定、從二元君主制憲法轉而傾向設立英國議會制的事件便是武昌起義後所面臨的內外壓力以及張紹曾等人的兵諫。武昌起義後，各省紛紛宣布獨立。當時駐守灤州的陸軍第二十鎮統制張紹曾、藍天蔚等幾位打入新軍的革命黨人回響武昌首義，乘機發動兵諫，向清政府提出了類似最後通牒的《請願意見政綱十二條折》（以下簡稱《政綱十二條》）。清政府迫於壓力，對其全盤接受，其中就有關於制定憲法“應以英國之君主憲章為準”的條款。後來根據《政綱十二條》制定了以英國議會制為藍本的憲法——《憲法重大信條十九條》。而張紹曾等人所提出的制定憲法“應以英國之君主憲章為準”，“就當時的社會情勢所言，也就是要削弱皇帝的權力，採取英國似的以限制皇權為目的的憲法性法律，其核心就是‘虛君共和’憲法思想”。⑦
因此，相比《欽定憲法大綱》，“十九信條”已經從當初模仿日本帝國憲法中走了出來，開始逐漸邁向以英國議會制為主體的立憲，但我們不得不說的是，“十九信條”只是接近了英國的君主立憲，而不是完全的君主立憲，不是完全的“虛君共和”。之所以這么說是因為，從立法精神上，“十九信條”確實帶有英國君主立憲的特徵：一方面其主張限制君權，君主受議會制約，另一方面又擴大議會的權力，使議會擁有立法權、立法修改權以及財政權等一系列大權。但在一些重要的問題上，“十九信條”又顯得比較模糊，不同於真正的英國君主立憲。比如在皇帝的統帥軍隊權和緊急命令權問題上如果不能很好地解決的話，皇帝的權力還可以在其職權範圍內任意行使，並不能真正限制君權。
“十九信條”在憲政選擇上已經接近了英國的君主立憲，極大地限制了君主的權力，並且對中國傳統的憲政觀念產生了深遠的影響，但是，由於君主的權力沒有完全的“虛化”，所以還不是真正的英國式的君主立憲，但“我們可以肯定地說‘十九信條’意味著當時中國的立憲主義已經擺脫日本模式的牽引，而轉向擁入英國模式的懷抱”。⑧
內容
具體內容如下：
第一條 大清帝國皇統萬世不易。
第二條 皇帝神聖不可侵犯。
第三條 皇帝之權，以憲法所規定者為限。
第四條 皇帝繼承順序，於憲法規定之。
第五條 憲法由資政院起草議決，由皇帝頒布之。
第六條 憲法改正提案權屬於國會（議會）。
第七條 上院議員，由國民於有法定特別資格者公選之。
第八條 總理大臣由國會（議會）公舉，皇帝任命；其他國務大臣由總理大臣推舉，皇帝任命，皇族不得為總理大臣及其他國務大臣並各省行政長官。
第九條 總理大臣受國會（議會）彈劾時，非國會（議會）解散，即內閣總理辭職，但一次內閣不得為兩次國會（議會）之解散。
第十條 陸海軍直接皇帝統率，但對內使用時，應依國會（議會）議決之特別條件，此外不得調遣。
第十一條 不得以命令代法律，除緊急命令，應特定條件外，以執行法律及法律所委任者為限。
第十二條 國際條約，非經國會（議會）議決，不得締結。但媾和宣戰，不在國會（議會）開會期中者，由國會（議會）追認。
第十三條 官制官規，以法律定之。
第十四條 本年度預算，未經國會（議會）議決者，不得照前年度預算開支。又預算案內，不得有既定之歲出，預算案外，不得為非常財政之處分。
第十五條 皇室經費之制定及增減，由國會（議會）議決。
第十六條 皇室大典不得與憲法相牴觸。
第十七條 國務裁判機關，由兩院組織之。
第十八條 國會（議會）議決事項，由皇帝頒布之。
第十九條 第八條至第十六各條，國會（議會）未開以前，資政院適用之。
