1. 創業政策的內涵
1.1 創業政策的生成到二十世紀末，關於產業發展和經濟成長的主要共識就是由較大的(large)、好組織的(organized)幾個代表企業主導推動一個國家的創新。政府力量則集中在支持國家代表企業(national firm champion)上。為了這幾個企業政府實行特別法規、稅收優惠、保護貿易政策，幫它們節約成本、保持競爭優勢（Reynolds et al.,1999）。
在產業政策主導的時期鼓勵創業活動的政策（stimulation of entrepreneurship activity）只是被認為整個產業政策（industrial policy）中的副產品（Audretsch and Thurik, 2001）。此中，Birch(1979)發現在美國新出來的大部分就業是從中小規模企業來的。這一關建環節發現之後，1980年代後期和1990年代前期人們開始逐漸地注目對中小企業政策（small medium-sized enterprise policy）的重要性。但是即使有關政策已經傾向於現有的中小企業，而新創企業並不是政策支持的對象。
1990年代後期歐洲國家的失業率上升讓這些國家考慮新創企業以推動經濟成長、帶來創新、創出就業的主導動力（OECD,1995,1997,1998）。許多研究成果證明這個觀點的有效性而現在一群學者認同新創企業進入是經濟成長、就業創出、生產力改善的主要因素（Baldwin，1999；Reynolds et al., 2004）。尤其是 Audretsch and Thurik (2001)主張從管理中心經濟（managed economy）到創業中心經濟（entrepreneurial economy）政府必須得採取創業政策。更加上，他們主張全面政策組合一定要轉變。政策導向轉變是為了創造出以知識基礎經濟 （knowledge based economy） 、服務分野發展 （service sector） 、新創中小企業中心（small firm-new firm）為特點的創業中心經濟（entrepreneurial economy）。
1.2 政府介入的正當性
那么，政府在一定程度上犧牲現有產業政策，開展創業政策的理由是什麼？ 我們在什麼地方可以找到創業政策的正當性？ 關於這個問題OECD(2003)推出多樣的說法。其外，Reynolds et al.（1999）主張,雖然巨觀條件有利於創業活動，只是這個巨觀條件不能夠促進一定水平度以上的創業活動，因此需要政府的微觀介入。 Audretsch and Beckmann（2007）從歷史角度來主張創業政策的重要性。他們從歷史經驗看到在Solow經濟下的資本投資（physical capital）促進政策和在Romer經濟下的研發投資（knowledge capital）促進政策沒得到在經濟成長方面上的成功。所以，他們強調以經濟成長跟現有政策的連線環節所創業政策的重要性。
一般來說，關於創業政策的正當性，我們可以先討論市場失敗。支持創業政策的學者們認為政府介入可以改善市場失敗對創業活動和中小企業發展帶來的負面影響。因為信息不均衡（information asymmetry）、不完善的市場結構（uncompleted market structure）、在產品和服務供給方面上的規模不經濟 （economy of scale in the supply of good and service）、房地產不足（shortage of premises）、事業需要的服務和培訓不足（business development service and training）、結構性市場失敗（systemic Market failure），中小規模新創企業可能會失去競爭優勢。在這種情況下政府通過介入會改善中小新創企業面臨的困難狀況。還有關於市場失敗，Auerswald(2007)主張到目前為止學者們一般指出以不完全占有性為市場失敗的主要原因，但是根據實際經驗來看的話比不完全占有性更重要的市場失敗原因是信息不均衡。然後他還主張為了改善信息不均衡問題政府得實行更細心的政策。
還有，關於創業政策的正當性，我們可以考慮創業活動帶來的外部效用。雖然，對創業活動帶來的外部效用還沒有充分的實證研究結果（Parker,2005），而實際上是領先創業者的創業活動本身轉移給另外的創新者寶貴的信息，更加上促進社會全面的創業活動。OECD（2003），Reynold（ 1999）等詳細說明創業活動帶來的正面外部效用。
1.3 可能的政府介入渠道
我們通過上述片段探討了對創業活動政府介入的正當性。關於這些創業政策的正當性和內涵問題 Audretsch and Thurik (2007)進一步推進探討引用 Carree et al.,（2002）介紹均衡創業活動水平這個概念(entrepreneurship activity equilibrium, E*)。他們的意思就是各個國家或地區擁有經濟固有的均衡創業活動水平，因此各個政府為了達到均衡創業活動水平必須得介入實行有關政策。 Carree et al.,(2002）在研究過程中利用的創業活動水平指標是均衡自己事業所有比率(business ownership rate)。他的研究表明，創業活動水平不太均衡的國家的增長率不高。 對關於這個均衡創業活動水平影響的因素,Audrtsch and Thurik（2007）綜合 Verheul (2002), Wennekers et al.,(2002) 等的研究提示一個框架（framework）。與此同時，他們建立對創業活動水平有影響的因素以及政府可能會介入的渠道（channel）。
1.4 創業政策的內涵
通過整理上述文獻，我們可以說 “創業政策”是在一個地區或國家為達成經濟目標促進創業活動並保持均衡創業活動水平的有關政策。尤其是，Lundstrom and Stevenson(2005)認為, “創業政策”是為激勵一國或地區經濟主體的創業精神並提高其創業活動水平而採取的政策措施,它針對創業過程的前期、中期和後期各個階段,著眼於創業者的創業動機、機會和技能,並以鼓勵更多的人創建自己的企業作為首要目標。Hart(2003) 認為,“ 創業政策”可以從“創業”和“政策”兩個角度來理解:對於“政策”,可以採用一個寬泛的政府政策的定義,而“創業”則可定義為開創或擴張新企業的過程。創業政策的目的就是為Schumpeter式的企業家從事創新與創業活動營造良好的環境和氛圍。創業政策的範疇涵蓋從地方到中央甚至國家以外的多方位政府活動。Degadt (2004) 認為 “創業政策”包含兩層含義：一是激勵更多的人創建企業，提高初創企業的存活率；二是營造更好的創業環境，為新企業創造更好的成長機會等。實際實行可能的創業政策我們在下個章可以深入討論。（李政、鄭豐 2006）
2. 創業政策的外延
2.1 創業政策的範圍關於創業政策的範圍，學者們具有不同的意見。Hart,（2003）主張創業政策局限於對新創企業（emerging firm）有關的政策。他對創業政策得包括創業活動促進的巨觀政策和教育政策的見解不太同意。其反對理由就是這一些巨觀政策和教育政策目標的對象不是具體限定的。相反，Lundstrom and Stevenson（2007）主張這一些巨觀和教育政策對創業環境發揮決定性影響作用，因此創業政策應該包含這一些政策在內。 不過，這些學者們都同意創業政策應該針對除了現有中小企業之外創業之前的組織或者新創企業。 Stevenson and Lundstrom（2001）表明創業政策是在開始前階段、開始階段以及開始後42個月的階段里的創業過程，通過設計和傳遞動機、技能和機會這三要素來鼓勵更多的人選擇創業，使他們開始步入創業幼兒期和早期階段。 Hart(2003)也強調創業政策就是政府在地區、產業及國家層面促進創業活動的政策，其作用是用來減少初創企業面臨的不確定性 (Hart, 2003)。
2.2 跟中小企業政策的差別
為了更深入地探究創業政策的外延我們一定要討論創業政策和跟創業政策類似的中小企業政策的關係。 從政策的目標對象來講，創業政策與傳統的中小企業政策具有區別又存在相互交織的關係（Stevenson and Lundstrom,2001）。創業政策的目標對包括開始前階段、開始階段、開始後42個月之內的新創企業。不過，中小企業政策的政策目標對象包括現有成立的中小企業。因此，兩個政策的政策在政策目標上有一定程度的交織部分。中小企業政策局限於已成立的現有企業，但是創業政策的目標對象範圍比較廣泛。（Stevenson and Lundstrom 2005）
然後，我們接著討論創業政策和中小企業政策的另外的差別。首先這兩個政策具有不同的總體目標。創業政策是對創業的環境產生正的影響，通過一些措施激勵較多的人才走過創業的歷程。相反，中小企業政策是創造比較好的條件，來提高中小企業的生產力和競爭力。 中小企業政策的主要目標是增強現有的中小企業，使它們有自己的舞台與大企業的競爭中；創業政策的目標是通過培育出大量的創業者，刺激高水平的創業活動，自然主要關注個體。
第二，這兩個政策採取的政策方向不一樣。創業政策關注在人們從創業警覺、創業前的動機到創業過程中的需求支持，而中小企業政策強調對現有小企業的支持。（Stevenson and Lundstrom,2001）
第三，創業政策很大部分是通過軟的政策措施，例如指導和促進創業，而中小企業政策更多利用硬的政策手段，例如採取財政補貼的方式降低購買廠房和設備的成本 （Stevenson, Lundstrom,2001）
第四，往往所有國家的政府裡面中小企業政策專門負責的政府機構存在。但是創業政策專門負責的政府機構不存在。因此創業政策的推行需要各個地區或者國家很多有關部門的合作和支持(Audretsch and Beckmann, 2007)。
3. 創業政策的類型
3.1 經濟社會背景和創業政策各個地區或國家都處於不同經濟社會背景，因此它們實行不同體系的創業政策。Lundstrom and Stevenson （2007）通過實證分析下了結論，各個國家根據它們處於的不同經濟社會背景採取不同類型的創業政策。他們比較13個國家的創業政策綜合性指標（entrepreneurship policy comprehensiveness, EPC）、創業活動人口比率（total entrepreneurship activity index, TEA）、 自己事業所有比率(business ownership, BO)。他們的比較分析結果顯示澳大利亞、台灣、愛爾蘭、挪威等已經創業活動水平高的國家不再採取全面的創業政策，而它們國家聚焦於新創企業支援、技術創業促進等特定創業政策。相反，英國、荷蘭、芬蘭、瑞典等創業基礎較弱的國家還注重於創業教育、創業文化改善等基本政策。根據這一些實證分析，他們主張政策執行者在政策採用時應該考慮各個地區和國家處於的經濟社會背景。
3.2 4個創業政策導向和其框架
之前，他們根據10個國家的創業政策分析分類各個地區和國家採取的4種創業政策類型。(Lundstrom and Stevensdn 2001). 然後，他們進一步推進對13個國家的比較分析進一步完善這4種分類體系。(Lundstrom and Stevenson, 2007) 。簡單整理如下。
第一類是中小企業政策推廣。對採用這類政策的國家來說，創業政策是聚焦於對已存在的中小企業政策的推廣。它們的政策主要集中於信息提供、事業計畫諮詢、自營業培訓、小規模貸款等。澳大利亞、加拿大、瑞典、台灣等採取等採取這類政策。就是因為它們已實行比較完整的中小企業支援政策。
第二類是新企業創立政策。這類政策聚焦於減小有關創立企業和市場進退的限制規定。採用這類政策的國家用公司法改正或建立一站式服務平台促進新企業的創立。這類國家一般處於經濟成長停滯、高失業的狀態。
第三類是細分創業政策。這類政策刺激特定人群增加創業活動。目標人群被分成兩類，一類包括婦女、青年、少數民族、原住民、移民者等在內。這類政策追求就業創出、社會和諧、性平等、勞動市場整合和富創出。對這類人群實行創業政策是美國、加拿大、瑞典。另外一類是技術創業者。對這類目標人群細分的政策包括大學孵化器資金支持、研發成果商業化目的基金造成、大學風險投資支援、創業諮詢平台建立、國家級事業計畫比賽在內。荷蘭、澳大利亞、台灣、丹麥、英國等國家集中於這類創業政策。
第四類是全面創業政策。13個國家中採取全面創業政策的國家總共4個就是英國、芬蘭、荷蘭、丹麥。這些國家通過政府各部門之間的合作推進整個方面的創業政策。是因為這些國家認為創業政策以整個經濟運用政策的主要一部分。 這分類模型可以成為判斷有一些國家採取的創業政策屬於什麼類型創業體系結構的判斷標準。所以這模型可能會很有用於評價實際創業政策評價過程。
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