規範定義
其定義可以從三個方面表達：①它是一個連續的雙向地交換意見過程，以增進公眾了解政府機構、集體單位和私人公司所負責調查和擬解決的環境問題的做法與過程；②將項目、計畫、規劃或政策制定和評估活動中的有關情況及其含義隨時完整地通報給公眾；③積極地徵求全體有關公民對以下方面的意見和感覺：設計項目決策和資源利用，比選方案及管理對策的醞釀和形成，信息的交換和推進公眾參與的各種手段與目標。
“公眾參與”是一種有計畫的行動；它通過政府部門和開發行動負責單位與公眾之間雙向交流，使公民們能參加決策過程並且防止和化解公民和政府機構與開發單位之間、公民與公民之間的衝突。
不同定義
俞可平教授說，公眾參與，“就是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動” 。他指的公眾參與是非常泛義上的一個概念，它包括：投票、競選、公決、結社、請願、集會、抗議、遊行、示威、反抗、宣傳、動員、串聯、檢舉、對話、辯論、協商、遊說、聽證、上訪等等。
賈西津認為："公民參與在經典意義上主要是指公民通過政治制度內的渠道，試圖影響政府的活動，特別是與投票相關的一系列行為。“ 公眾參與從政治選舉、影響政府決策的一切行為，發展到公共事務的民主治理。
王錫鋅教授對公眾參與的定義是：“在行政立法和決策過程中，政府相關主體通過允許、鼓勵利害關係人和一般社會公眾，就立法和決策所涉及的與利益相關或者涉及公共利益的重大問題，以提供信息、表達意見、發表評論、闡述利益訴求等方式參與立法和決策過程，並進而提升行政立法和決策公正性、正當性和合理性的一系列制度和機制。”
蔡定劍教授認為：公眾參與“作為一種制度化的公眾參與民主制度，應當是指公共權力在進行立法、制定公共政策、決定公共事務或進行公共治理時，由公共權力機構通過開放的途徑從公眾和利害相關的個人或組織獲取信息，聽取意見，並通過反饋互動對公共決策和治理行為產生影響的各種行為。它是公眾通過直接以政府或其他公共機構互動的方式決定公共事務的過程。公眾參與所強調的是決策者與受決策影響的利益相關人雙向溝通和協商對話。遵循‘公開、互動、包容性、尊重民意’等基本原則。” 因此，我們說的公眾參與的概念排除了選舉，不包括公民或集體單方為個人或群體利益或表達意見而採取的行動，如信訪、維權行動和集體申訴等，也不包括如遊行示威罷工等街頭行動，因為這不是一個互動決策的過程。
王周戶教授認為，“所謂公眾參與，是指政府之外的個人或社會組織通過一系列正式的和非正式的途徑直接參與到權力機關立法或政府公共決策中，它包括公眾在立法或公共政策形成和實施過程中直接施加影響的各種行為的總和。”
主要內容
公眾參與的內容可以分為三個層面：第一是立法層面的公眾參與，如立法聽證和利益集團參與立法;第二是公共決策層面，包括政府和公共機構在制定公共政策過程中的公眾參與;第三個層面是公共治理層面的公眾參與，包括法律政策實施，基層公共事務的決策管理等。
中國當前公眾參與的主要領域有三層面：立法決策層面、政府管理層面和基層治理層面。在立法決策層面主要有：(1)立法聽證、(2)立法遊說。在政府管理方面(包括決策和執法)，我們集中研究：(1)環保領域(包括從政策到執法和行政具體行為的干預);(2)公共衛生領域(如愛滋病和B肝病毒攜帶者等);(3)公共事業管理(如價格聽證、還有什麼其它類似的參與等歸於此類);(4)城市管理/規劃(城市規劃、舊城保護和折遷的行為等);(5)綜合性地方重大事務的決定(如地方公共財政的參與)。在基層治理方面則主要是農村基層民主管理和社區治理。
參與方式
在中國，公眾參與就是：公示、聽取意見、諮詢、聽證等。我們先來了解一下國外的理論，以便於更加全面地了解我們的公眾參與是處於一個怎樣的階段。
1、公眾參與階梯理論
1969年，謝里.安斯坦(Sherry Arnstein)在美國規劃師協會雜誌上發表了著名的論文《市民參與的階梯》(A Ladder of citizen Participation)，對公眾參與的方法和技術產生了巨大的影響，為公眾參與成為可操作的技術奠定了定理性的基礎，至今仍廣為世界各地的公眾參與研究者和實踐者所採用 。
謝里.安斯坦把公眾參與分為八個階梯，從低到高分別為：(1)操縱(Manipulation)、(2)治療 (Therapy)、(3) 告知 (Informing)、(4)諮詢 (Consultation)、5展示(Placation)、 6合作(Partnership)、7權力轉移(Delegated Power)、8 公民控制 (Citizen Control)。我們的公眾參與最多只是停留在前四個階段，還不是真正意義的公眾參與。
2、公眾參與的方法
(1)、信息交流(Information)。信息交流包括提供信息和收集信息。信息交流的方法包括：信息包、小冊子、傳單、情況說明書、網站、展覽，電視和廣播，調研、問卷調查、焦點小組(focus groups)等。
(2)、諮詢(Consultation) 。諮詢通常針對更加具體的計畫和政策，讓公民參與其中、各抒己見，而不是像調查一樣做各種選擇題。諮詢的方法包括：研究、問卷、民意調查、公共會議、焦點小組、居民評審團等。
(3)、參與(Involvement)。參與的形式是互動工作小組、利益相關人的對話、公民論壇和辯論等。
(4)、協作(Collaboration)。協作是讓公眾積極參加、同意分享資源並做出決定。 協作參與的方法是：顧問小組(Advisory Panels)、地方戰略夥伴和地方管理組織等。
(5)、授權決策(Devolved decision-making)。授權決策是參與的最高階段，是一種權力從其掌控者手中轉移的合作參與形式。決策者與參與者交換各自資源和意見，使原本的參與變成了由決策者與參與者共同作出決策。參與的方法是地方社團組織、地區座談小組、社區合作夥伴。
3、公眾參與三個必備條件和八項原則。這三個條件是：第一，信息公開。第二，利害相關人的參與。第三，反饋。八項基本原則是：(1)包容性 ;(2)透明、公開;(3)尊重允諾;(4)可達性;(5)有責性 ;(6)代表性。(7)相互學習;(8)有效性。
4、公眾參與的新方法(1)、市民評審團(Citizens’ Juries)(2);市民意見徵詢組(Citizen’ Panels);(3)、焦點小組(Focus Groups);(4)、顧問小組(Advisory Panels);(5)、地方戰略夥伴(Neighbourhood Partnership);(6)、街區議事會(Comité de quartier);(7)、公共調查 (Enquête publique);(8)、公共辯論(Débat public);(9)、城鎮電子會議(E-town meeting);(10)、政府展示會。
案例運用
波特蘭市城市規劃局將“好萊塢發展規劃”草案的制定分為收集信息、繪製規劃和制定具體規劃三個階段，共12個步驟，並組成了一個由社區居民、商人和房地產業主組成的三方公民工作組，以及由政府機構代表組成的技術顧問委員會，確保公眾的廣泛參與。
這12個步驟分別是：
(1)、公眾接待日。宣傳、為利害關係人郵寄品、首次公眾接待日收集了50多位居民的意見，他們指出了本地區的優點和缺點，他們的基本意願。
(2)、走訪徵求意見。城市規劃局人員在項目地區挨家挨戶地拜訪上千家商業租戶、商業主和地產主，向他們介紹項目並徵詢他們的意見。
(3)、進行書面調查。
(4)、規劃草圖。通過這些公眾會議、走訪、書面調查和巡查，公民工作組和城市規劃局的工作人員繪出規劃草圖。
(5)、公眾展示。
(6)、開公眾座談會並設公眾信箱和投訴渠道。
(7)、聽取三方工作小組的意見。
(8)、技術諮詢評估。
(9)、修改後再確定初步規劃草案。
(10)、規劃局聽證。
(11)、規劃委員會審議聽證。波特蘭市城市規劃委員會召開了2次公開聽證會，考察“好萊塢發展規劃”對公眾意見的反映，然後將建議案提交給波特蘭議會審議。
(12)、議會審議和聽證。市議會就“好萊塢發展規劃建議案”又召開了公開聽證會，對發展規劃做了一些小修改後市議會正式通過“好萊塢發展規劃”，該規劃成為法律。
其中1-3步是信息蒐集階段;4-10步是繪製規劃階段;11-12步是規劃的審議和批准階段。經過這些階段之後，這個規劃就有法律效力了，釘子戶也沒有抗拒的理由了。在城市規劃中，申請規劃階段的參與是很重要的環節。如果想改變公有的土地上或私人的土地上建築，必須要讓利害相關人知道，並讓其發表意見的機會。這樣對公民權利的保護就會比較好。這叫做真正的和諧社會。公眾參與是中國建構和諧社會的根本出路。
