青政辦發[2010]8號
各區、市人民政府，市政府各部門，市直各單位：
《青島市推行國家基本藥物制度最佳化基層醫療衛生體制機制的實施意見》已經市政府同意，現印發給你們，望結合實際，認真組織實施。
青島市人民政府辦公廳
二○一○年三月十五日
青島市推行國家基本藥物制度最佳化基層醫療衛生體制機制的實施意見
根據國家、省實施基本藥物制度的部署要求和市委、市政府《關於深化醫藥衛生體制改革的意見》（青發[2009]15號），市政府決定在七區政府辦社區衛生服務機構和即墨、膠州、膠南三市政府辦基層醫療衛生機構，先行實施基本藥物制度。
一、指導思想、改革目標和基本原則
（一）指導思想
以科學發展觀為指導，堅持保基本、廣覆蓋、可持續，深入貫徹落實國家、省、市深化醫藥衛生體制改革部署要求，順利推行基本藥物制度，最佳化基層醫療衛生體制機制，實現基層醫療衛生機構良性運轉，提高基本公共衛生服務和基本醫療服務能力，促進基層醫療衛生事業可持續健康發展，不斷滿足城鄉居民基本醫療用藥和基本醫療衛生服務需求，提高城鄉居民健康水平。
（二）改革目標
總體目標：基本藥物制度初步建立，基層醫療衛生體制機制進一步最佳化，機構設定布局和服務功能更加合理，基本公共衛生和基本醫療服務能力明顯增強，醫療衛生人員綜合素質顯著提高、人才隊伍更加穩定，人民民眾基本公共衛生和基本醫療服務需求得到基本滿足。
具體目標：2010年，在七區和即墨市、膠州市、膠南市範圍內政府舉辦的社區衛生服務機構、鎮（街道）衛生院先行實施基本藥物制度。具備條件並實行一體化管理的村（居）衛生室，實施基本藥物制度由各區市自行確定。2011年，推廣到平度市和萊西市。
（三）基本原則
1．堅持政府主導，強化區市責任。按照公益性方向，以區市政府為責任主體，加大財政投入，完善布局規劃，積極有序推進基本藥物制度實施。
2．確保基本服務，降低醫藥負擔。政府舉辦的基層醫療衛生機構是公益性事業單位，其功能定位主要是提供基本公共衛生服務和基本醫療服務。確保城鄉居民人人享受到基本醫療衛生服務，確保降低藥價，使城鄉居民得到明顯的實惠。
3．穩定人員隊伍，最佳化人才結構。充分挖掘基層醫療衛生機構現有人力資源潛力，最佳化技術人才結構，不斷提高基層醫療衛生機構的整體服務水平。
4．綜合配套推進，創新體制機制。加大政府投入，配套推進社區衛生服務機構和鎮（街道）衛生院管理體制、分配機制、考核機制和補償機制改革，調動醫務人員積極性，建立基層醫療衛生機構充滿活力和可持續發展的長效運行機制。推廣鎮（街道）衛生院與村（居）衛生室一體化管理模式。
二、主要任務
根據國家、省部署要求，積極推進配套銜接、有效運轉的基本藥物配備使用、供應保障和基本醫療保障報銷制度體系建設；改革基層醫療衛生機構經費補償機制，完善政府投入補助政策；加快推進基層醫療衛生機構管理體制、人事制度、分配製度等配套改革。
（一）按照規定採購配送和配備使用基本藥物
1．嚴格執行《國家基本藥物目錄（基層醫療衛生機構配備使用部分）》（2009版）和《山東省增補藥物目錄（2010年版農村基層部分和社區部分）》，國家307種基本藥物和省216種增補藥物為現階段我市使用的基本藥物。
2．先行實施基本藥物制度的政府辦基層醫療衛生機構，2010年3月1日起，正式啟動實施基本藥物制度；3月15日起，按照基本藥物目錄，根據診療範圍和服務功能，全部配備基本藥物，並按購進價格實行零差率銷售。社會力量舉辦的社區醫療衛生機構應優先配備使用基本藥物，並實行零差率銷售，其原有補償渠道、比例不變。其他醫療機構應配備並優先使用基本藥物。零售藥店應配備和銷售基本藥物。
3．按照《山東省基本藥物招標採購配送實施辦法（試行）》，基本藥物實行省級集中網上公開招標採購、統一定價、統一配送。基本藥物招標採購實行集中招標、集中議價和直接掛網三種方式，執行全省統一採購價格（含配送費用），由通過招標選擇的配送企業統一配送基層醫療衛生機構。生產企業、配送企業和醫療衛生機構根據集中招標採購結果簽訂藥品購銷契約，履行契約規定的責任和義務。通過集中招標和契約約束，壓縮不合理的費用空間，進一步降低藥價水平，同時要保證質量、保證供應。
4．按照省政府規定，2010年3月1日至10月1日為招標採購及配送工作的銜接過渡期。過渡期內，先行實施基本藥物制度的政府辦基層醫療衛生機構，其所需基本藥物仍按原招標採購和配送渠道進行配備。基層醫療衛生機構在省物價部門確定並公布的基本藥物最高採購限價（含配送費用）內，按進價實行零差率銷售。實際進價低於省物價部門公布的基本藥物最高採購限價的，維持實際進價不變；實際進價高於省物價部門公布的基本藥物最高採購限價的，執行最高採購限價。自本實施意見發布之日起，先行實施基本藥物制度的政府辦基層醫療衛生機構，不得再新購進非基本藥物；原有庫存藥品全部按進價銷售，取消藥品加成。8月1日後，不得再行銷售非基本藥物。
（二）提高基本藥物的醫保報銷比例
按照國家、省規定要求，將國家307種基本藥物和省216種增補藥物全部納入基本醫療保障藥品報銷目錄，報銷比例明顯高於非基本藥物。屬於城鎮基本醫療保險甲類目錄中的基本藥物，全額納入城鎮基本醫療保險支付範圍；屬於城鎮基本醫療保險乙類目錄中的基本藥物，納入支付範圍的比例不低於90%。基本藥物全部納入新農合藥品報銷目錄，報銷比例提高10%。
基本藥物全部納入社區衛生服務機構門診統籌報銷範圍，報銷比例比非基本藥物提高10個百分點。
（三）進一步完善以政府為主的多渠道補償機制
實施基本藥物制度後，綜合考慮取消藥品加成和實行績效工資等因素，在推進基層醫療衛生人事分配製度等綜合配套改革的同時，進一步完善以政府投入為主的多渠道籌資補償機制。對政府舉辦的基層醫療衛生機構，按國家規定核定的收支範圍與標準，政府負責其基本建設、設備購置、人員經費與其承擔的公共衛生服務的業務經費。對政府舉辦的基層醫療衛生機構運行成本，通過服務收費和政府補助等方式進行補償，保障其正常運行。政府補助依據編制按照“核定任務、核定收支、績效考核補助”的原則確定。其中，補助資金安排按照核定任務、核定收支、缺口補助、保證工資總額的辦法核定；補助資金分配按照基本補助加績效補助確定，績效補助主要包括績效考核補助和服務量補助。
明確分級負擔責任，按照現行財政體制和政府衛生補助政策，對政府舉辦的基層醫療衛生機構的收支缺口補助，市與市內四區按1：2的比例分擔；市與五市三區按照1：2的比例實行定額補助。
實行政府補助後，政府舉辦的基層醫療衛生機構工作人員的工資水平達到與當地事業單位工作人員平均工資水平相銜接。
（四）加快改革管理體制和人事分配製度
在制定落實全市區域衛生規劃和機構設定規劃、進一步完善基層醫療衛生服務體系的同時，合理核定政府設立的基層醫療衛生機構人員編制，改革基層醫療衛生機構內部收入分配製度，穩步推進基層醫藥衛生體制改革。
1．逐步完善政府主導的管理體制，確保基層醫療衛生機構有序運轉。政府舉辦的社區衛生服務機構、鎮（街道）衛生院由所在區市衛生行政部門統一管理。推廣實施鎮（街道）衛生院對所屬村（居）衛生室實行一體化管理。探索實行區市、鎮（街道）、村（居）醫療衛生機構縱向一體化管理模式。
2．嚴格編制管理。政府設立的鎮衛生院編制由市編委辦按省規定提出我市實施意見，主要依據服務人口數量，並綜合考慮當地經濟和財政狀況、衛生服務需求、地域面積、交通狀況、衛生服務利用率等因素，按服務人口的一定比例核定。要提高專業技術人員編制占總編制的比例，合理確定全科醫生、專業公共衛生人員、護理人員編制數。鎮衛生院編制以區市為單位核實，報市編辦核准，實行總量控制、統籌管理、動態調整。政府設立的城市社區衛生服務機構人員編制，按照《青島市城市社區衛生服務機構設定和編制標準實施意見》（青編辦字[2007]60號）確定的標準，由區對社區衛生服務中心的設定和人員編制的數額提出意見報市編辦審批，以區為單位實行總量控制。
3．建立因事設崗、全員聘用、能上能下的人員管理機制。各區市要按照核定後的人員編制，制定基層醫療衛生機構人事和分配製度改革指導意見，要確保人員隊伍的穩定。基層醫療衛生機構要按照人力資源社會保障部門核准的設崗方案，按照“定編、定崗、不定人”和“公開、平等、競爭、擇優”的原則，在職正式人員競聘上崗，按崗聘用，實行契約管理。
4．建立以服務數量、質量、效果和居民滿意度為核心，公開透明、動態更新、便於操作的工作任務考核機制。市衛生局、市人力資源社會保障局、市財政局制定政府舉辦基層醫療衛生機構績效考核辦法，報市醫改領導小組審核後實施。區市衛生行政部門負責依據績效考核辦法，組織對基層醫療衛生機構進行績效考核，最終的考核結果與政府補助掛鈎。基層醫療衛生機構要完善內部考核制度，對內部職工工作績效進行考核，考核結果與職工收入掛鈎。
5．推行績效工資制度。市人力資源社會保障局按照省規定提出我市的實施意見，報市政府審核後實施。政府舉辦的基層醫療衛生事業單位，其正式聘用到崗的工作人員實施績效工資。基層醫療衛生事業單位績效工資水平，按照與當地事業單位工作人員平均工資水平相銜接的原則確定。縣級以上人力資源社會保障、財政等部門綜合考慮基層醫療衛生事業單位類別、人員結構、崗位設定、事業發展、經費來源等因素，核定其績效工資總量。績效工資由基礎性績效工資和獎勵性績效工資組成。其中，基礎性績效工資占60%，獎勵性績效工資參照工作量和實際貢獻等因素，根據考核結果發放。在職人員實行績效工資的同時，對離退休人員現有津貼補貼進行清理規範，建立離退休生活補貼。生活補貼標準，由縣級以上人力資源社會保障、財政部門確定。
（五）合理規劃布局，健全基層醫療衛生服務體系
基層醫療衛生服務體系的核心是社區衛生服務中心（站）、鎮（街道）衛生院和村（居）衛生室。布局規劃的原則是，依據國家、省建設規劃指導意見，結合各區市提出的規劃需求，按照公益性方向，堅持以政府舉辦為主，鼓勵社會力量參與，形成結構最佳化、布局合理的多元城鄉基層醫療衛生服務體系。
區市主導、綜合平衡。各區市根據總體規劃原則，結合本區市的實際需求，提出本區市的規劃布局主導意見，市發展改革、衛生、財政、城鄉建設、規劃等部門，依據區市意見統一綜合平衡。
分級實施、以獎代補。按照布局規劃，新增的社區醫療衛生服務機構，由提出項目的相關區市作為投資和建設主體，負責組織實施，市級政府適當“以獎代補”。提倡通過盤活資源、調整存量、舊城舊村改造等途徑，配套建設、填平補齊。
通過合理布局規劃，七區原則上達到國家每3－10萬居民或每街道辦事處所轄範圍規劃設定1所社區衛生服務中心的部署要求；五市每個鎮具備1所政府舉辦的鎮衛生院；村衛生室醫療衛生服務覆蓋率服務達到100%；鼓勵具備條件的社會力量，舉辦社區衛生服務機構。
三、保障措施
（一）加強組織領導，搞好協調配合
市深化醫藥衛生體制改革工作領導小組統籌組織和協調推行基本藥物和最佳化基層醫療衛生運行機制工作。各區市政府要高度重視，政府主要領導負總責，成立專門的工作班子，制定具體工作方案。市衛生、編制、發展改革、財政、人力資源社會保障、物價、食品藥品監管等部門要根據各自的職責和工作分工落實責任，進一步細化工作安排和具體實施方案，建立和完善實施機制，把各項目標任務和政策措施真正落到實處。
（二）增加經費投入，確保政府補助及時足額到位
各區市政府要切實搞好資金測算，調整支出結構，逐步增加基層醫療衛生投入，保證實施基本藥物制度補助資金及時足額到位。要強化資金管理，建立健全基層醫療衛生機構財務公開制度，確保政府補助資金分配使用的規範、安全、有效，確保專款專用。
（三）加強調研指導、監督檢查和考核評價，確保規範運行
各區市、各部門要切實加強對有關政策規定落實及改革進展情況的調查研究和工作指導，及時發現和解決工作中出現的新情況、新問題，推動制度逐步完善。建立科學合理的監督檢查機制，加強對基本藥物制度執行情況、藥品採購配送情況、政府補助落實情況等的監督檢查，確保各項工作有序規範運行。進一步完善考核評價機制，逐步建立多方參與、協調高效、公開透明、公平公正的考核評價制度，考核結果納入政府年度績效考核。對制度執行不到位、工作落實不得力的，要嚴肅追究相關責任人的責任。
（四）加快信息化建設，提高醫藥衛生服務管理水平
以推進基本藥物、公共衛生、醫療服務、醫療保障等信息化建設為著力點，結合推進“市民一卡通”，儘快建立健全統一共享、高效便捷的醫藥衛生信息化平台。具體實施方案由市衛生局牽頭，會同市人力資源社會保障局、市財政局、市電政辦抓緊研究提出，報市政府批准後，儘快啟動實施。
（五）加強宣傳培訓，營造良好氛圍
推行基本藥物制度關係到城鄉居民和廣大醫務人員的切身利益，要加強輿論宣傳與引導，提高城鄉居民合理用藥意識、普及合理用藥常識，支持、促進基本藥物制度實施；充分調動基層醫療衛生機構和醫務人員的積極性，形成有利於基本藥物制度實施的良好社會氛圍和改革環境。要制定分類培訓計畫，開展對各級各類人員的業務培訓，為制度的順利實施創造條件。
