基本信息
2015年1月27日，農業部等6部門印發《關於認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》。
意見
關於認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見
農經發〔2015〕2號
按照2015年中央1號檔案和《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發〈關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見〉的通知》（中辦發〔2014〕61號）有關精神要求，現就認真做好農村土地承包經營權確權登記頒證工作提出如下意見。
一、進一步統一思想認識
以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是我國農村的基本經營制度，近年來，各地圍繞堅持和完善這一制度，按照有關法律政策要求，積極開展土地承包管理服務工作，保持了現有土地承包關係的穩定，為發展現代農業、維護農村穩定奠定了堅實的制度基礎。但是，隨著工業化、信息化、城鎮化和農業現代化深入發展，因歷史原因形成的承包地塊面積不準、四至不清等問題逐漸顯現，成為制約農業適度規模經營和“四化”同步發展的突出問題，必須高度重視，認真加以解決。
農村土地承包經營權確權登記頒證是集中開展的土地承包經營權登記，是完善農村基本經營制度、保護農民土地權益、促進現代農業發展、健全農村治理體系的重要基礎性工作，事關農村長遠發展和億萬農民切身利益。開展這項工作，有利於強化對農民土地承包經營權的物權保護，穩定農民土地經營的預期，增加農民的財產性收入；有利於保持土地承包關係穩定，激發農村生產要素的內在活力，促進土地經營權流轉，發展農業適度規模經營；有利於完善農村社會管理，妥善解決土地承包的突出問題，促進農村社會和諧穩定，推進城鄉發展一體化。各地區、各部門要進一步統一思想認識，站在戰略和全局的高度，把它作為全面深化農村改革的重要任務，作為一件非做不可，必須做好的大事，從農村的實際出發，深刻認識開展土地承包經營權確權登記頒證工作的重大意義，自覺把思想和行動統一到中央的決策部署上來，以高度的政治責任感和歷史使命感做實做細這項工作。
二、進一步明確總體要求
開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作，必須準確把握中央關於全面深化農村改革的精神，堅持和完善農村基本經營制度，按照保持穩定、依法規範、民主協商、因地制宜的原則，採取中央統一部署、地方全面負責的辦法，積極穩妥地推進。要通過確權登記頒證，解決好承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，為開展土地經營權流轉、調處土地糾紛、完善補貼政策、進行征地補償和抵押擔保提供重要依據；要通過確權登記頒證，建立涉及土地承包經營權的設立、轉讓、互換、變更、抵押等內容的登記制度，確認農戶對承包地的占有、使用、收益等各項權利，強化對土地承包經營權的物權保護；要通過確權登記頒證，建立健全土地承包經營權信息套用平台，實現對土地承包契約、登記簿和權屬證書管理的信息化，加強土地承包經營權確權登記成果的套用，方便民眾查詢，利於服務管理，更好地服務於現代農業和新農村建設。
各地要按照中央要求，在穩步擴大試點的基礎上，用5年左右時間基本完成土地承包經營權確權登記頒證工作。要結合當地實際，科學制定工作方案，明確時間表和路線圖，先易後難，試點先行，分期分批地推進，既不能急於求成，也不要等待觀望，確保進度服從質量。對一些試點工作有基礎的地區，要認真總結經驗，加強監督檢查，抓緊健全制度，為整體推開創造條件；對一些先期已開展過確權登記頒證工作的地方，可以對照這次土地承包經營權確權登記頒證要求，本著缺什麼、補什麼的原則進行完善；對一些少數民族及邊疆地區，可以在確保社會穩定的前提下，從當地實際出發，合理安排時間進度。
2015年繼續擴大試點範圍，在2014年進行3個整省和27個整縣試點的基礎上，再選擇江蘇、江西、湖北、湖南、甘肅、寧夏、吉林、貴州、河南等9個省（區）開展整省試點。其他省（區、市）根據本地情況，擴大開展以縣為單位的整體試點。
三、進一步把握政策原則
開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作，政策性、專業性強，既要解決問題，又要防止引發矛盾，必須把握好政策原則，得到民眾認可，經得起歷史檢驗。
（一）堅持穩定土地承包關係。開展土地承包經營權確權登記頒證，是對現有土地承包關係的進一步完善，不是推倒重來、打亂重分，不能藉機調整或收回農戶承包地。要以現有承包台賬、契約、證書為依據確認承包地歸屬。對個別村部分民眾要求調地的，按照法律法規和政策規定，慎重把握、妥善處理。對於確因自然災害毀損等原因，需要個別調整的，應當按照法定條件和程式調整後再予確權。
（二）堅持以確權確地為主。土地承包經營權確權，要堅持確權確地為主，總體上要確地到戶，從嚴掌握確權確股不確地的範圍，堅持農地農用。對農村土地已經承包到戶的，都要確權到戶到地。實行確權確股不確地的條件和程式，由省級人民政府有關部門作出規定，切實保障農民土地承包權益。不得違背農民意願，行政推動確權確股不確地，也不得簡單地以少數服從多數的名義，強迫不願確股的農民確股。
（三）堅持依法依規有序操作。按照物權法定精神，嚴格執行《物權法》、《農村土地承包法》、《土地管理法》等法律法規和政策規定，按照農業部制發的相關規範和標準，開展土地承包經營權調查，完善承包契約，建立登記簿，頒發權屬證書，確保登記成果完整、真實、準確。對確權登記頒證中的爭議，有法律政策規定的，依法依政策進行調處。對於一些疑難問題，在不違背法律政策精神的前提下，通過民主協商妥善處理。權屬爭議未解決的，不進行土地承包經營權確權登記頒證。加強土地承包經營權確權登記頒證成果的保密管理，保護土地承包權利人的隱私。
（四）堅持以農民民眾為主體。農民民眾主動參與、積極配合是搞好土地承包經營權確權登記頒證的關鍵。要做深入細緻的宣傳、動員和解釋工作，讓農民充分了解確權登記頒證工作的目的、意義、作用和程式要求，充分發揮農民民眾的主體作用，變“要我確權”為“我要確權”。特別要注意組織老黨員、老幹部參與確權登記頒證工作，充分發揮他們熟悉情況、調解紛爭的積極作用。村組集體的土地承包經營權確權登記頒證方案，要在本集體成員內部充分討論，達成一致，切實做到農民的事讓農民自己做主。承包地塊面積、四至等表格材料要經過農戶簽字認可。對於外出不在家的農戶，要採取多種方式及時通知到戶到人，充分保障其知情權、選擇權、決策權。
（五）堅持進度服從質量。土地承包經營權確權登記頒證是長久大計，不能怕麻煩、圖省事，必須做細做實，確保質量。各地要根據實際，統籌安排資源，科學把握進度，分期分批，積極穩妥推進。先抓好試點，及時發現問題，找到解決辦法，然後在總結經驗的基礎上逐步擴大範圍，不搞齊步走，不強求百分之百。要實行全程質量控制，把握關鍵環節，守好質量關口。
（六）堅持實行地方分級負責。按照中央要求，地方各級尤其是縣鄉兩級對本行政區域內的土地承包經營權確權登記頒證工作全面負責。要強化屬地管理，層層落實責任。省級主要承擔組織領導責任；地市級主要承擔組織協調責任；縣鄉兩級主要承擔組織實施責任，是開展土地承包經營權確權登記頒證工作的關鍵主體，領導要親自掛帥、精心組織、全面落實。
四、進一步抓好重點任務
開展農村土地承包經營權確權登記頒證，核心是確權，重點在登記，關鍵在權屬調查，各地要從實際出發，一個環節一個環節地做好工作。
（一）開展土地承包檔案資料清查。依據農村土地所有權確權登記發證材料、土地承包方案、承包台賬、承包契約、承包經營權證書等相關權屬檔案資料進行清查整理、組卷，按要求進行補建、修復和保全，摸清承包地現狀，查清承包地塊的名稱、坐落、面積、四至、用途、流轉等原始記載；摸清農戶家庭承包狀況，收集、整理、核對承包方代表、家庭成員及其變動等信息。有條件的地方，可以把檔案清查、整理與土地承包管理信息化結合起來，推進土地承包原始檔案管理數位化。
（二）開展土地承包經營權調查。對農村集體耕地開展土地承包經營權調查，查清承包地權利歸屬。重點是做好發包方、承包方和承包地塊調查，如實準確填寫發包方調查表、承包方調查表、承包地塊調查表，製作調查結果公示表和權屬歸戶表。以農村集體土地所有權確權登記結果為基礎，以第二次全國土地調查成果為依據，充分利用現有的圖件、影像等數據，繪製工作底圖、調查草圖，採用符合標準規範、農民民眾認可的技術方法，查清農戶承包地塊的面積、四至、空間位置，製作承包地塊分布圖。調查成果經審核公示確認，作為土地承包經營權確實權的現實依據。對公示內容有異議的，進行補測核實。
（三）完善土地承包契約。根據公示確認的調查成果，完善土地承包契約，作為承包戶取得土地承包經營權的法定依據。對沒有簽訂土地承包契約的，要重新簽訂承包契約；對承包契約丟失、殘缺的，進行補簽、完善。實際承包面積與原土地承包契約、權屬證書記載面積不一致的，要根據本集體通過的土地承包經營權確權登記頒證方案進行確權。屬於原承包地塊四至範圍內的，原則上應確權給原承包農戶。未經本集體成員協商同意，不得將承包方多出的承包面積轉為其他方式承包並收取承包費。土地承包契約記載期限應以當地統一組織二輪延包的時點起算，承包期為30年，本輪土地承包期限屆滿，按屆時的法律和保持現有土地承包關係穩定並長久不變的政策規定執行。
（四）建立健全登記簿。根據這次確權登記頒證完善後的承包契約，以承包農戶為基本單位，按照一戶一簿原則，明確每塊承包地的範圍、面積及權利歸屬，由縣級人民政府農村經營管理機構建立健全統一規範的土地承包經營權登記簿，作為今後不動產統一登記的基礎依據。登記簿應當記載發包方、承包方的姓名、地址，承包共有人，承包方式，承包地塊的面積、坐落、界址、編碼、用途、權屬、地類及是否基本農田，承包契約編號、成立時間、期限，權利的內容及變化等。已經建立登記簿的，補充完善相關登記信息；未建立的，要抓緊建立。承包農戶自願提出變更、註銷登記申請的，經核實確認後，予以變更或註銷，並在登記簿中註明。
（五）頒發土地承包經營權證書。根據完善後的土地承包契約和建立健全的土地承包經營權登記簿，在確保信息準確無誤、責任權利明確的基礎上，按規定程式和修訂後的土地承包經營權證書樣本，向承包方頒發土地承包經營權證書，原已發的土地承包經營權權屬證書收回銷毀。承包經營權證書載明的戶主或共有人，要體現男女平等的原則，切實保護婦女土地承包權益。實行確權確股不確地的，也要向承包方頒發土地承包經營權證書，並註明確權方式為確權確股；承包方有意願要求的，發包方可以向承包方頒發農村集體的土地股權證。為與不動產統一登記工作銜接，今後可按照“不變不換”的原則，承包農戶可以自願申請、免費換取與不動產統一登記相銜接的證書，避免工作重複和資金浪費。抓緊研究制定統一的不動產登記簿冊和權屬證書辦法，在條件具備時實施。
（六）推進信息套用平台建設。充分利用現有資源，完善、建立中央與地方互聯互通的土地承包經營權信息套用平台，並以縣級為單位建立土地承包經營權確權登記頒證資料庫和土地承包經營權登記業務系統，實現土地承包契約管理、權屬登記、經營權流轉和糾紛調處等業務工作的信息化，避免重複建設和各自為政。以縣級土地承包經營權確權登記結果和現有資源為基礎，逐級匯總，完善、建立中央和省地縣四級土地承包經營權確權登記頒證數據匯總和動態管理制度。研究制定土地承包經營權登記業務系統與不動產登記信息平台的數據交換協定，與不動產登記信息平台實現信息共享。
(七) 建立健全檔案管理制度。土地承包經營權確權登記頒證過程中形成的文字、圖表、聲像、數據等檔案材料，是對國家、社會有保存價值的重要憑證和歷史記錄。各地要按照農業部、國家檔案局制發的《農村土地承包經營權確權登記頒證檔案管理辦法》，堅持統一領導、分級實施、分類管理、集中保管的原則，認真做好土地承包經營權確權檔案的收集、整理、鑑定、保管、編研和利用等工作。檔案管理工作應當與土地承包經營權確權登記頒證工作同步部署、實施、檢查和驗收，做到組織有序、種類齊全、保管安全，確保管有人、存有地、查有序。
五、進一步加強組織領導
農村土地承包經營權確權登記頒證事關重大，各地要強化組織領導，確保各項工作穩步推進，把好事辦好。
（一）健全工作機制。各地要按照中央要求，建立健全黨委政府統一領導、部門分工協作、民眾廣泛參與的工作機制，統籌協調，合力推進。各有關部門要按照當地黨委政府的任務分工，認真履行好職責。農業部門承擔牽頭職責，負責綜合協調、組織實施和工作指導；財政部門負責根據實際需要統籌安排相關資金，加強資金監管；國土資源部門負責免費提供最新的全國土地調查和農村集體土地所有權確權登記等成果，並配合做好土地承包經營權確權登記頒證與不動產登記工作的有效銜接；農村工作綜合部門負責研究有關政策；法制工作部門負責研究完善有關法律法規；檔案部門負責指導土地承包檔案管理。要加強村組土地承包經營權確權登記頒證工作的組織領導，切實發揮農村基層黨組織、村委會和農村集體經濟組織的職能作用，動員和組織廣大農民民眾積極參與到土地承包經營權確權登記頒證工作中。
（二）加大宣傳培訓。採取多種形式，利用各種媒介，生動形象地開展宣傳活動，引導和營造穩步推進土地承包經營權確權登記頒證工作的良好輿論氛圍和工作環境。根據當地實際，編印土地承包經營權確權登記頒證的明白紙、宣傳冊，解讀政策，澄清疑惑，明確要求。創新宣傳方式方法，把貼標語、刷宣傳欄、寫公開信等傳統手段與電視、電話、廣播、網路等現代手段相結合，融合民眾喜聞樂見的現場解答、戲曲表演等手段，擴大宣傳範圍，提高宣傳效果。加強培訓，形成具有專業素質的政策指導隊伍、現場操作隊伍。要制定培訓計畫，編印培訓教材，培養師資，分層次、分對象開展培訓。創新培訓方式，把專家講解和現場教學有機結合，提高培訓的針對性和實用性，確保廣大基層幹部和相關技術人員得到必要的培訓。
（三）嚴格資金管理。土地承包經營權確權登記頒證工作經費納入地方財政預算，中央財政給予補助。各地要切實強化土地承包經營權確權登記頒證工作經費管理，嚴格執行預算法律法規及財政資金管理規定，努力降低工作成本，確保資金使用安全、高效。
（四）探索創新解決問題的方式方法。鼓勵各地從實際出發，探索解決土地承包經營權確權登記頒證工作遇到的困難和問題。深入基層，深入民眾，深入實際，開展調查研究，及時掌握和反映土地承包經營權確權登記頒證工作出現的新情況、新問題。認真總結試點中各地創造的好做法、好經驗，加強交流學習，更好地指導面上工作。對於苗頭性、傾向性和具有共性的問題，要在深入研究和廣泛論證的基礎上，提出政策建議，涉及全國性的重大政策要及時請示。對局部性的問題，鼓勵各地按照 “一村一策”或“一事一議”的辦法，通過實行差異化、區別性的措施予以解決。具體到一個村，要注意依靠民眾，用民眾接受的辦法解決問題。
（五）強化監督檢查。建立健全土地承包經營權確權登記頒證工作情況報告、監督檢查和成果驗收制度。認真執行土地承包經營權確權登記頒證工作進展情況定期上報規定，定期通報各地工作進展情況。加強檢查監督和情況調度，及時掌握工作進展情況，對發現的問題及時提出處理意見。研究制定土地承包經營權確權登記頒證成果檢查驗收辦法。土地承包經營權確權登記頒證任務完成後，原則上由縣級組織自查，地市級組織核查，省級組織驗收，具體由各省確定。全國將適時組織抽查，工作整體完成後向黨中央、國務院報告。
各省（區、市）要按照本意見的要求制定具體的實施方案，並報農業部備案。工作中遇到的困難和問題及時報告。
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2015年1月27日
