政策全文
國務院關於加強困境兒童保障工作的意見
國發〔2016〕36號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
兒童是家庭的希望，是國家和民族的未來。在黨和政府的高度重視下，我國保障兒童權益的法律體系逐步健全，廣大兒童合法權益得到有效保障，生存發展環境進一步最佳化，在家庭、政府和社會的關愛下健康成長。同時，也有一些兒童因家庭經濟貧困、自身殘疾、缺乏有效監護等原因，面臨生存、發展和安全困境，一些衝擊社會道德底線的極端事件時有發生，不僅侵害兒童權益，也影響社會和諧穩定，是全面建成小康社會亟需妥善解決的突出問題。
困境兒童包括因家庭貧困導致生活、就醫、就學等困難的兒童，因自身殘疾導致康復、照料、護理和社會融入等困難的兒童，以及因家庭監護缺失或監護不當遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導致人身安全受到威脅或侵害的兒童。為困境兒童營造安全無虞、生活無憂、充滿關愛、健康發展的成長環境，是家庭、政府和社會的共同責任。做好睏境兒童保障工作，關係兒童切身利益和健康成長，關係千家萬戶安居樂業、和諧幸福，關係社會穩定和文明進步，關係全面建成小康社會大局。為加強困境兒童保障工作，確保困境兒童生存、發展、安全權益得到有效保障，現提出以下意見。
一、總體要求
（一）指導思想。全面落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，按照黨中央、國務院決策部署，以促進兒童全面發展為出發點和落腳點，堅持問題導向，最佳化頂層設計，強化家庭履行撫養義務和監護職責的意識和能力，綜合運用社會救助、社會福利和安全保障等政策措施，分類施策，精準幫扶，為困境兒童健康成長營造良好環境。
（二）基本原則。
堅持家庭盡責。強化家庭是撫養、教育、保護兒童，促進兒童發展第一責任主體的意識，大力支持家庭提高撫養監護能力，形成有利於困境兒童健康成長的家庭環境。
堅持政府主導。落實政府責任，積極推動完善保障兒童權益、促進兒童發展的相關立法，制定配套政策措施，健全工作機制，統籌各方資源，加快形成困境兒童保障工作合力。
堅持社會參與。積極孵化培育相關社會組織，動員引導廣大企業和志願服務力量參與困境兒童保障工作，營造全社會關心關愛睏境兒童的良好氛圍。
堅持分類保障。針對困境兒童監護、生活、教育、醫療、康復、服務和安全保護等方面的突出問題，根據困境兒童自身、家庭情況分類施策，促進困境兒童健康成長。
（三）總體目標。加快形成家庭盡責、政府主導、社會參與的困境兒童保障工作格局，建立健全與我國經濟社會發展水平相適應的困境兒童分類保障制度，困境兒童服務體系更加完善，全社會關愛保護兒童的意識明顯增強，困境兒童成長環境更為改善、安全更有保障。
二、加強困境兒童分類保障
針對困境兒童生存發展面臨的突出問題和困難，完善落實社會救助、社會福利等保障政策，合理拓展保障範圍和內容，實現制度有效銜接，形成困境兒童保障政策合力。
（一）保障基本生活。對於無法定撫養人的兒童，納入孤兒保障範圍。對於無勞動能力、無生活來源、法定撫養人無撫養能力的未滿16周歲兒童，納入特困人員救助供養範圍。對於法定撫養人有撫養能力但家庭經濟困難的兒童，符合最低生活保障條件的納入保障範圍並適當提高救助水平。對於遭遇突發性、緊迫性、臨時性基本生活困難家庭的兒童，按規定實施臨時救助時要適當提高對兒童的救助水平。對於其他困境兒童，各地區也要做好基本生活保障工作。
（二）保障基本醫療。對於困難的重病、重殘兒童，城鄉居民基本醫療保險和大病保險給予適當傾斜，醫療救助對符合條件的適當提高報銷比例和封頂線。落實小兒行為聽力測試、兒童聽力障礙語言訓練等醫療康復項目納入基本醫療保障範圍政策。對於最低生活保障家庭兒童、重度殘疾兒童參加城鄉居民基本醫療保險的個人繳費部分給予補貼。對於納入特困人員救助供養範圍的兒童參加城鄉居民基本醫療保險給予全額資助。加強城鄉居民基本醫療保險、大病保險、醫療救助、疾病應急救助和慈善救助的有效銜接，實施好基本公共衛生服務項目，形成困境兒童醫療保障合力。
（三）強化教育保障。對於家庭經濟困難兒童，要落實教育資助政策和義務教育階段“兩免一補”政策。對於殘疾兒童，要建立隨班就讀支持保障體系，為其中家庭經濟困難的提供包括義務教育、高中階段教育在內的12年免費教育。對於農業轉移人口及其他常住人口隨遷子女，要將其義務教育納入各級政府教育發展規劃和財政保障範疇，全面落實在流入地參加升學考試政策和接受中等職業教育免學費政策。支持特殊教育學校、取得辦園許可的殘疾兒童康復機構和有條件的兒童福利機構開展學前教育。支持兒童福利機構特教班在做好機構內殘疾兒童特殊教育的同時，為社會殘疾兒童提供特殊教育。完善義務教育控輟保學工作機制，確保困境兒童入學和不失學，依法完成義務教育。
（四）落實監護責任。對於失去父母、查找不到生父母的兒童，納入孤兒安置渠道，採取親屬撫養、機構養育、家庭寄養和依法收養方式妥善安置。對於父母沒有監護能力且無其他監護人的兒童，以及人民法院指定由民政部門擔任監護人的兒童，由民政部門設立的兒童福利機構收留撫養。對於兒童生父母或收養關係已成立的養父母不履行監護職責且經公安機關教育不改的，由民政部門設立的兒童福利機構、救助保護機構臨時監護，並依法追究生父母、養父母法律責任。對於決定執行行政拘留的被處罰人或採取刑事拘留等限制人身自由刑事強制措施的犯罪嫌疑人，公安機關應當詢問其是否有未成年子女需要委託親屬、其他成年人或民政部門設立的兒童福利機構、救助保護機構監護，並協助其聯繫有關人員或民政部門予以安排。對於服刑人員、強制隔離戒毒人員的缺少監護人的未成年子女，執行機關應當為其委託親屬、其他成年人或民政部門設立的兒童福利機構、救助保護機構監護提供幫助。對於依法收養兒童，民政部門要完善和強化監護人撫養監護能力評估制度，落實妥善撫養監護要求。
（五）加強殘疾兒童福利服務。對於0—6歲視力、聽力、言語、智力、肢體殘疾兒童和孤獨症兒童，加快建立康復救助制度，逐步實現免費得到手術、康復輔助器具配置和康復訓練等服務。對於社會散居殘疾孤兒，納入“殘疾孤兒手術康復明天計畫”對象範圍。支持兒童福利機構在做好機構內孤殘兒童服務的同時，為社會殘疾兒童提供替代照料、養育輔導、康復訓練等服務。納入基本公共服務項目的殘疾人康復等服務要優先保障殘疾兒童需求。
三、建立健全困境兒童保障工作體系
強化和落實基層政府、部門職責，充實和提升基層工作能力，充分發揮群團組織優勢，廣泛動員社會力量參與，建立健全覆蓋城鄉、上下聯動、協同配合的困境兒童保障工作體系。
（一）構建縣（市、區、旗）、鄉鎮（街道）、村（居）三級工作網路。
縣級人民政府要建立政府領導，民政部門、婦兒工委辦公室牽頭，教育、衛生計生、人力資源社會保障等部門和公安機關、殘聯組織信息共享、協調聯動的工作機制，統籌做好睏境兒童保障政策落實和指導、協調、督查等工作。要參照農村留守兒童救助保護機制，建立面向城鄉困境兒童包括強制報告、應急處置、評估幫扶、監護干預等在內的困境兒童安全保護機制。要依託縣級兒童福利機構、救助保護機構、特困人員救助供養機構、殘疾人服務機構、城鄉社區公共服務設施等，健全困境兒童服務網路，輻射城鄉社區，發揮臨時庇護、收留撫養、福利服務等功能。
鄉鎮人民政府（街道辦事處）負責民政工作的機構要建立翔實完備的困境兒童信息台賬，一人一檔案，實行動態管理，為困境兒童保障工作提供信息支持。鄉鎮人民政府（街道辦事處）要暢通與縣級人民政府及其民政部門、婦兒工委辦公室和教育、衛生計生、人力資源社會保障等部門以及公安機關、殘聯組織的聯繫，並依託上述部門（組織）在鄉鎮（街道）的辦事（派出）機構，及時辦理困境兒童及其家庭社會救助、社會福利、安全保護等事務。
村（居）民委員會要設立由村（居）民委員會委員、大學生村官或者專業社會工作者等擔（兼）任的兒童福利督導員或兒童權利監察員，負責困境兒童保障政策宣傳和日常工作，通過全面排查、定期走訪及時掌握困境兒童家庭、監護、就學等基本情況，指導監督家庭依法履行撫養義務和監護職責，並通過村（居）民委員會向鄉鎮人民政府（街道辦事處）報告情況。村（居）民委員會對於發現的困境兒童及其家庭，屬於家庭經濟貧困、兒童自身殘疾等困難情形的，要告知或協助其申請相關社會救助、社會福利等保障；屬於家庭監護缺失或監護不當導致兒童人身安全受到威脅或侵害的，要落實強制報告責任；並積極協助鄉鎮人民政府（街道辦事處）、民政部門、婦兒工委辦公室和教育、衛生計生、人力資源社會保障等部門及公安機關、殘聯組織開展困境兒童保障工作。
（二）建立部門協作聯動機制。
民政部門、婦兒工委辦公室要發揮牽頭作用，做好綜合協調、指導督促等工作，會同教育、衛生計生、人力資源社會保障等有關部門和公安機關、殘聯組織，推動各有關方面共同做好睏境兒童保障工作。民政、教育、衛生計生、人力資源社會保障、住房城鄉建設等社會救助管理部門要進一步完善政策措施，健全“一門受理、協同辦理”等工作機制，確保符合條件的困境兒童及其家庭及時得到有效幫扶。民政、教育、衛生計生部門和公安機關要督促和指導中國小校、幼稚園、託兒所、醫療衛生機構、社會福利機構、救助保護機構切實履行困境兒童安全保護機制賦予的強制報告、應急處置、評估幫扶、監護干預等職責，保障困境兒童人身安全。
（三）充分發揮群團組織作用。
各級群團組織要發揮自身優勢，廣泛開展適合困境兒童特點和需求的關愛、幫扶、維權等服務，發揮示範帶動作用。工會、共青團、婦聯要廣泛動員廣大職工、團員青年、婦女等開展多種形式的困境兒童關愛服務，依託職工之家、婦女之家、兒童之家、家長學校、親職教育指導中心、青少年綜合服務平台等，加強對困境兒童及其家庭的教育指導和培訓幫扶。殘聯組織要依託殘疾人服務設施加強殘疾兒童康復訓練、特殊教育等工作，加快建立殘疾兒童康復救助制度，加強殘疾兒童康復機構建設和康復服務專業技術人員培訓培養，組織實施殘疾兒童康復救助項目，提高康復保障水平和服務能力。關工委要組織動員廣大老幹部、老戰士、老專家、老教師、老模範等離退休老同志，協同做好睏境兒童關愛服務工作。
（四）鼓勵支持社會力量參與。
建立政府主導與社會參與良性互動機制。加快孵化培育專業社會工作服務機構、慈善組織、志願服務組織，引導其圍繞困境兒童基本生活、教育、醫療、照料、康復等需求，捐贈資金物資、實施慈善項目、提供專業服務。落實國家有關稅費優惠政策，通過政府和社會資本合作（PPP）等方式，支持社會力量舉辦困境兒童托養照料、康復訓練等服務機構，並鼓勵其參與承接政府購買服務。支持社會工作者、法律工作者等專業人員和志願者針對困境兒童不同特點提供心理疏導、精神關愛、親職教育指導、權益維護等服務。鼓勵愛心家庭依據相關規定，為有需要的困境兒童提供家庭寄養、委託代養、愛心助養等服務，幫助困境兒童得到妥善照料和家庭親情。積極倡導企業履行社會責任，通過一對一幫扶、慈善捐贈、實施公益項目等多種方式，為困境兒童及其家庭提供更多幫助。
四、加強工作保障
（一）強化組織領導。各地區要將困境兒童保障工作納入重要議事日程和經濟社會發展等規劃，完善政策措施，健全工作機制，及時研究解決工作中的重大問題。要完善工作考核，強化激勵問責，制定督查考核辦法，明確督查指標，建立常態化、經常化的督查考核機制，定期通報工作情況，及時總結推廣先進經驗。民政部、國務院婦兒工委辦公室、教育部、公安部、國家衛生計生委等有關部門和全國婦聯、中國殘聯要積極推動制定完善兒童福利、兒童保護和親職教育、兒童收養等法律法規，為困境兒童保障工作提供有力法律保障。加強各級各部門困境兒童工作信息共享和動態監測。
（二）強化能力建設。統籌各方資源，充分發揮政府、市場、社會作用，逐步完善兒童福利機構或社會福利機構兒童部、救助保護機構場所設施，健全服務功能，增強服務能力，滿足監護照料困境兒童需要。利用現有公共服務設施開闢兒童之家等兒童活動和服務場所，將面向兒童服務功能納入社區公共服務體系。各級財政部門要最佳化和調整支出結構，多渠道籌措資金，支持做好睏境兒童保障工作。各地區要積極引導社會資金投入，為困境兒童保障工作提供更加有力支撐；要加強困境兒童保障工作隊伍建設，制定兒童福利督導員或兒童權利監察員工作規範，明確工作職責，強化責任意識，提高服務困境兒童能力。
（三）強化宣傳引導。加強兒童權益保障法律法規和困境兒童保障政策宣傳，開展形式多樣的宣傳教育活動，強化全社會保護兒童權利意識，強化家庭履責的法律意識和政府主導、全民關愛的責任意識。大力弘揚社會主義核心價值觀和中華民族恤孤慈幼的傳統美德，鼓勵、倡導、表彰鄰里守望和社區互助行為，宣傳報導先進典型，發揮示範帶動作用。建立健全輿情監測預警和應對機制，及時妥善回應社會關切。
各地區、各部門要根據實際情況和職責分工制定具體實施辦法。民政部、國務院婦兒工委辦公室要加強對本意見執行情況的監督檢查，重大情況及時向國務院報告。國務院將適時組織專項督查。
國務院
2016年6月13日
檔案解讀
經李克強總理簽批，國務院日前印發《關於加強困境兒童保障工作的意見》（以下簡稱《意見》）。
困境兒童包括因家庭貧困導致生活、就醫、就學等困難的兒童，因自身殘疾導致康復、照料、護理和社會融入等困難的兒童，以及因家庭監護缺失或監護不當遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導致人身安全受到威脅或侵害的兒童。《意見》指出，為困境兒童營造安全無虞、生活無憂、充滿關愛、健康發展的成長環境，是家庭、政府和社會的共同責任。做好睏境兒童保障工作，關係兒童切身利益和健康成長，關係千家萬戶安居樂業、和諧幸福，關係社會穩定和文明進步，關係全面建成小康社會大局。
《意見》強調要以促進困境兒童全面發展為出發點和落腳點，堅持問題導向，最佳化頂層設計，強化家庭履行撫養義務和監護職責的意識和能力，綜合運用社會救助、社會福利和安全保障等政策措施，分類施策，精準幫扶，為困境兒童健康成長營造良好環境。要加快形成家庭盡責、政府主導、社會參與的困境兒童保障工作格局，建立健全與我國經濟社會發展水平相適應的困境兒童分類保障制度，困境兒童服務體系更加完善，全社會關愛保護兒童的意識明顯增強，困境兒童成長環境更為改善、安全更有保障。
《意見》針對困境兒童生存發展面臨的突出困難和問題，從保障基本生活、保障基本醫療、強化教育保障、落實監護責任、加強殘疾兒童福利服務等五方面提出具體措施。在生活保障方面，將困境兒童分類納入孤兒保障、特困人員救助供養、最低生活保障、臨時救助等範圍。在醫療保障方面，對重病、重殘兒童，居民基本醫療保險和大病保險給予傾斜，醫療救助對符合條件的適當提高報銷比例和封頂線；對低保家庭兒童、重殘兒童、納入特困人員救助供養範圍的兒童參加城鄉居民基本醫療保險給予相應補貼。在教育保障方面，對家庭困難的殘疾兒童，積極推進包括義務教育、高中階段教育在內的12年免費教育，推動建立隨班就讀支持保障體系。對監護缺失、監護不力和不當的困境兒童，分類明確了替代監護的責任主體和相應程式，同時對缺少監護人的服刑人員和強制隔離戒毒人員未成年子女等做了相應安排。加強殘疾兒童福利服務，對於0－6歲視力、聽力、言語、智力、肢體殘疾兒童和孤獨症兒童，加快建立康復救助制度等。
《意見》提出，要強化和落實基層政府、部門職責，充分發揮群團組織優勢，廣泛動員社會力量參與，建立起覆蓋城鄉、上下聯動、協同配合的工作體系。構建縣、鄉、村三級工作網路，在縣一級建立強制報告、應急處置、評估幫扶、監護干預等機制，在鄉鎮一級建立困境兒童信息台賬，在村（居）民委員會設立兒童福利督導員或兒童權利監察員。
