案例分析
一、歐盟農業環境補貼措施的內涵及其歷史演進
(一)歐盟農業環境補貼措施的界定
在歐盟看來，農業環境補貼措施旨在給那些在自願的基礎上申請加入與環境保護和鄉村維護相關的環境承諾的農民提供支付(補貼)。農業環境措施是將環境問題納入共同農業政策的一個關鍵要素。它們通過對農民的環境服務提供支付以鼓勵農民保護和改善在其農地里的環境。農民承諾自己最低期限至少為5年的期間裡在法律義務之外採用環境友好型農耕技術。作為回報，農民獲得支付以補償其因根據農業環境契約規定適用這些環境友好型農耕實踐而致的額外費用和收入損失。各成員國可在國家、地區和本地的層面上來設計農業環境措施以適應歐盟境內多樣化的特殊農業耕作制度和環境條件。農業環境措施多種多樣，但每一措施都至少有兩個目標：一是減少與現代農耕相關的環境風險，二是保存自然和人工培育的景觀。這兩個目標在環境措施中的取捨取決於現實區域的情況，例如在農業集約化經營地區經常集中於減少環境風險(例如，減少化肥和殺蟲劑的投入、種植冬季植被以防硝酸鹽的浸出等)。環境承諾必須超越通常的良好農耕實踐基準。良好農耕實踐根據強制性的法定管理要求和任何期待理性農民應採取的環境關愛程度予以確定。
(二)歐盟農業環境補貼措施的歷史演進
從歐共體環境行動方案規定中可以看出歐共體對農業環境問題的認識有一個不斷深化、農業環境補貼措施有一個不斷改革與完善的過程。這些行動方案描述了對未來環境立法的建議，也規劃了歐共體環境政策的未來走向。歐盟農業環境補貼措施作為歐共體環境行動方案中的主要內容之一，反映在歐共體共同農業政策一系列改革進程之中。二十世紀八十年代始，歐共體中少數成員國在其國內開始創製農業環境措施。1985年歐盟委員會在農業結構條例第19條中對該措施從立法上予以確認，但各成員國卻保留選擇使用的權利。
歐共體最初的環境行動方案確認農業對自然環境產生影響。然而，第一、第二個環境行動方案表明，最初歐共體對這些環境影響的認識非常有限，基本上處於探索階段。在第三個環境行動方案有效期內，歐共體委員會審查了與農業有關的環境問題以及該產業所經歷的社會經濟問題。委員會承認農業將被確定為：原因之一——有時候甚至是主因——引起動植物種群的滅絕，和諸如濕地等有價值的生態系統的破壞，以及在某些情況下增加了地下水和地表水污染的風險。到1991年，當歐共體提出改革共同農業政策的時候，人們已認識到了農業支持體系在鼓勵農業集約化和對環境造成破壞中所起的作用。在提出改革的建議中，歐共體委員會指出，農業具有雙重功能——生產糧食和保護環境，對環境的關注意味著應當支持農民運用較低集約化生產方式、執行環境友好措施，成為環境管理者。
1992年，歐共體在共同農業政策改革中專門制定了第2078/92號農業環境措施理事會條例，要求所有成員國要在其本國領域內引入該措施。1993年，共同體的第五個環境行動方案將農業確定為對環境具有重要影響的五個經濟部門(其餘四個分別是工業、能源、交通和旅遊)之一，並對交叉遵守進行了表述，指出保險的分配以及其他補償支付應該“完全滿足環境義務”。1999年該農業環境條例的規定併入農村發展條例作為共同農業政策改革2000議程的一部分。合併的目的有助於實現農村發展規劃的一致性。在本輪改革時，歐共體委員會就已建議：共同農業政策改革中有關環境改革的哲學基礎是，農民應該遵守基本的環境標準而無需補償。然而，如果社會希望農民提供超過這一基線的環境服務時，那么這種服務就需通過農業環境補貼措施進行特殊購買。2002年，第六個環境行動方案突出強調了農業在保護生物多樣性和景觀方面的作用。當前的行動方案尤其反映了農業的雙重功能。它要求採取進一步措施，實現環境保護措施與農業生產政策一體化，同時也儘量確保更多的財政資源支持有利於保護和加強環境的農耕習慣方式。今天，歐共體委員所倡導的這一雙軌制(交叉遵守與自願性環境協定並行)方法已構成了共同體農業環境政策的核心。在歐盟，農業環境問題是一個亟需解決的問題，但同時也是一個支持農民在其農場裡採取強化環境資格措施的機會。農業環境措施在滿足由農業提供的環境成果的社會需求方面發揮了至關重要的作用。粗放農耕制度，鑲嵌式般的景觀，環境友好型農業技術以適應特定區域的需要，或粗放牧場制度備受推崇。農業環境支付鼓勵農民採用能提供積極的環境成果的農業生產活動或生產集約化水平，而與此同時不讓盈利的觀點成為必然的首選目標。
二、歐盟農業環境補貼措施的主要形式和內容
(一)主要形式
我們可以從歐盟農村發展政策的變革中梳理出農業環境補貼措施的主要形式。麥克薩里改革和2000議程改革使提供給農民的直接支付與其農業生產相聯繫。這種聯繫經常是指直接支付與農業生產要求的“掛鈎”。即應將“適當的”環境條件附加於所有向農民發放的直接支付之中。第1259/99號條例規定，當向農民發放直接支付時：……成員國應該根據農業用地使用情況、或有關生產的以及反映潛在環境影響的情況來，考慮採取適當的環境措施。這些措施可包括：(1)支持，作為農業環境承諾的交換；(2)一般法定的環境要求；(3)構成直接支付某一條件的特定環境要求。該條例還規定，成員國應該對未遵守規定措施而造成嚴重生態後果的行為，規定適合的且成比例的處罰。第1259/99號理事會條例規定了三種方法，通過這些方法可以實現環境保護要求與農業生產政策的一體化。其中兩種方法是交叉遵守的基礎措施。一方面，成員國可以將直接支付與達到特定的環境條件有條件地結合起來。另一方面，成員國可以要求接受者遵守其國內的一般環境法律。但是，第三種選擇(支持，作為農業環境承諾的報答)使成員國確信，只需農民參與作為其鄉村發展項目一部分的自願環境土地管理契約，就能達到一定的環境保護目的。後來在第1698/2005號條例中將農村發展政策措施可明確地分為四個主要領域，其中第一、二領域分別為增加農業和林業部門的競爭力(基軸1)和改善環境及鄉村景觀(基軸2)。
根據基軸1，將環境保護融入到農業生產中的措施可以分為兩大類：一類是有關農民環保問題的知識，另一類是為資本項目提供財政援助，以改善農場可能達到的環境標準。為了幫助提高農民對與農業相關的環境問題的認識，1698/2005號條例授權成員國提供財政支持，以幫助那些農民降低在使用農場諮詢服務時所可能發生的成本。該條例還授權成員國給那些首次作為某一農業占有地的主管、年齡在40歲以下的青年農民提供財政支持。
基軸2為歐洲共同體提供了採取有效措施積極管理農場的機會，以促進保護環境和強化農村景觀。“致力於基軸2項下的資源應有助於歐盟層面的三大優先領域：生物多樣性和高自然價值的農業和林業系統及傳統農業景觀的保育和開發；水；氣候變化”。他們鼓勵各成員國將其國內措施集中於下列關鍵性的行動中：
1．促進環境服務和動物友好型的耕作方法
2．保育農耕景觀和森林
3．應對氣候變化
4．強化有機農業的作用
5．鼓勵環境/經濟雙贏的倡議(促進農村旅遊和本地化美景的供給)
由上圖可知，歐洲共同體為考慮處理這些政策目標採取了多項重要措施。其中發展遲緩地區計畫和農業環境補貼措施的重要性特別突出，它們在共同體整個農村發展政策開支中分別占l4%和20%。由於1698/2005號條例列出了超過20項成員國有可能採用的農村發展措施，顯然發展遲緩地區計畫和農業環境補貼措施對共同體基軸2項下的關鍵目標(即強化環境和鄉村)起到了核心作用。
(二)歐盟農業環境補貼措施的主要內容
2003年，歐盟出台了農業生態環境的最低標準指標體系，並以此作為指導歐盟成員國進行農業生態環境補貼的綱領性檔案。歐盟各成員國依據農業生態環境的最低標準指標體系並結合本國的實際情況制訂出符合本國國情的農業生態環境的最低標準指標體系。2005年歐盟農業與農村發展總司對農業環境措施的一般原則、類型及其適用情況進行了梳理，主要分為以下兩類，其特點詳細介紹如下：
1．與農業生產相關的土地管理
(1)投入物削減：該類措施包括化肥和植物保護產品的削減。當它成為“綜合農業”的組成部分時，也可以和作物輪作措施相結合。也可從其他措施中獲得投入物的削減，例如，有機農業。預期的影響包括：確保水質、促進生物多樣性和改善土壤質量。
(2)有機農業：應界定明確且有控制方法並納入一系列的措施，如投入物削減、輪作、畜禽的粗放養殖。預期的影響包括：改善土壤質量，保持水質和促進生物多樣性。
(3)畜禽的粗放養殖：期望對水質、土壤質量、生物多樣性和自然景觀的維護產生積極的影響。
(4)可耕地轉換成草地和輪作：可耕地轉換成草地能對水質、土壤質量、生物多樣性和自然景觀的維護產生積極的影響。輪作措施的影響具有多變性，如果環境目標界定清晰，那么它們會對水質、土壤質量、生物多樣性和自然景觀的保持將產生積極的影響。
(5)套種和遮蓋作物、緩衝帶(例如農業緩衝地帶)防止水蝕和火災：套種和遮蓋作物能夠對水質、土壤質量和生物多樣性帶來積極影響，農田緩衝帶對生物多樣性和水質有積極影響，並且有助於水土流失。其他多樣化的措施也能用以防止水土流失和火災。
(6)特殊的生物多樣性或自然利益地區的活動：在這些區域促進生物多樣性的措施數量眾多且多樣化，例如，延緩割草期以保護鳥巢，建立緩衝地帶和削減投入物。這些也許對水質和水量會有次要的積極影響。
(7)遺傳多樣性：這一措施關注的是該區域內的地著珍稀物種的培育，農耕做法正處於消失的危險以及如何自然適應於本地和地區條件和在遺傳沖刷的威脅之下讓植物基因資源得以保存。計畫之內的影響是針對遺傳多樣性的，但也可能對自然景觀產生積極影響。
(8)現存的可持續和粗放耕作制度的維持：該目標項下包含許多措施。預期對生物多樣性、自然景觀和特殊情形下的水質及土質產生積極影響。
(9)農耕景觀：這一措施是指維持能帶來特色景觀的農業系統。此類措施一般對生物多樣性產生積極影響。這反映了這樣的事實：許多農田生物多樣性取決於該區域特定風格的農業所需的那些特徵，而這些特徵也會產生傳統自然景觀。
(10)用水削減措施：像通過薄膜覆蓋種植等措施那樣減少灌溉或者減少土壤中水損失從而來保護水資源。
2．與非生產性土地管理相關的措施
(1)休耕(已被廢止)。
(2)已被放棄的耕地和林地的保養：通過繼續為仰賴農業的動植物物種提供棲息地產生積極影響，也對自然景觀產生積極的作用，它還有助於避免火災，這些結果也為生物多樣性和水土流失帶來積極的影響。
(3)鄉村和自然景觀的維持：該類措施尋求保護諸如線性容貌(籬笆、石頭牆)和點性容貌(獨立的樹、池塘等)那樣的景觀面貌。這些措施不僅對景觀也對生物多樣性起積極作用。
(4)公眾準入：該措施尋求為公眾提供接近農業土地之上環境利益的機會。
補貼啟示
歐盟農業環境補貼措施的啟示
《國家環境保護“十二五”規劃》中指出：“農村環境污染加劇，重金屬、化學品、持久性有機污染物以及土壤、地下水等污染顯現。部分地區生態損害嚴重，生態系統功能退化，生態環境比較脆弱。”切實解決突出我國農業環境問題已成為國家的戰略需要。歐盟農業環境補償措施的相關立法及其實踐對於解決我國當前和未來突出的農業環境問題在理念創新上、立法建構上和措施設計上均有所啟示。
1．匡正理念引方向
農業補貼項目建立在環境管理理念之上。現行歐盟農業共同政策的目標已趨多元化，與以前只重視糧食生產不同的是，現已轉向保障食品安全、環境保護和農村發展等多重目標。2003年6月的改革，第一次提供這樣一個平台，今後的農業支持項目建立在環境管理理念之上，真正致力於保護土地。農業環境補貼措施正是這種範式轉變的結果。我國過去理念上沒有將農業環境保護納入到國家環境保護的整體規劃之中，作為wro的一員，我國農業要實現可持續發展，農民要增收，農村要發展，環境要保護都離不開政府的補貼和支持，因此，農業政策的目標不應是單一的，至少應該考慮農產品供給、農民增收、農業環境的保護、農村社區的發展等多元目標，農業補貼項目也要建立在環境管理理念之上，從價格支持轉向收入支持，將生產支持資金導向環保項目，將取得農業補貼與保護農業環境、農村發展相掛鈎。農業環境補貼措施恰恰可以為我國的農業補貼提供正當化、合法化的理由。
2．解決問題學方法
歐盟把與農業環境保護的相關問題納入歐共體的環境保護政策之中，允許各成員國可根據所用農地情況或所用生產類型而採取其認為合適的農業環境補貼措施。這些措施可以包括以換取農業環境承諾、一般強制性環保要求的支持和以特定的環境要求作為條件的直接付款。成員國也獲準可對發生不遵守這些環境要求的行為決定將採取何種措施。如果這樣的環境要求沒有得到尊重，那么從補貼計畫而獲得的惠益可能被削減直至取消。同時歐盟在立法中明確規定了提供者獲得原則，也即：在法律義務之外採用環境友好型農耕技術，因根據農業環境契約規定適用這些環境友好型農耕實踐(為社會提供農業生態服務)而增加額外費用和收入損失的農民，理應獲得相應的補償(政府購買)。歐盟實行強制性遵守與自願性環境計畫相結合的雙軌制立法方法。制度性地將農業補貼導向環境保護、改善動物福利、防止生物多性喪失或減少等，以有助於解決因農業所引發的水、空氣和土壤污染等問題，提升食品安全，支持農村發展。而我國目前還沒有系統地給農民設定應該遵守的基本環境標準，更不用說給農民設定強制性的環境保護義務，至於農民為社會提供的環境服務應否給予補償，以及應設計何種農業環境補貼措施予以補償急待法律上的完善。歐盟解決農業環境問題的做法為我國未來農業生態補償立法提供了可供借鑑的方法路徑：即可明確規定交叉遵守制度，細化符合環保標準的付款條件，嚴格法定的管理要求，即明文規定我國農民在行使從政府所設立的項目中獲得補貼權利的同時，必須要遵守國家規定的農業環境保護義務。從法律的權利與義務衡平的角度來看，在不給農民額外增加負擔的情況下，明確要求農民履行保護農業環境的義務。同時對農民所提供的超出其法律義務的生態服務應由政府以補貼的方式予以購買，由農民與政府簽訂土地環境管理契約的方式予以實現。
3．因地制宜置措施
歐盟農業環境補貼措施具有靈活性。它能滿足其他手段所不能達到的特定環境需求。尤其是其實施的多樣性表明它能夠對土地上非常多樣的狀況作出回應。各成員國可根據地區或本地化特點來設計相關措施更易於精確地滿足環境的需求，並在適當的層面上引入農業環境補貼措施以確保它們能對本地的條件作出回應。我國作為農業大國，農業環境在整個環境保護中占據相當重要的地位，當前我國農業環境問題日趨嚴重，各地的農業環境狀況又千差萬別，如何實現農業可持續發展，歐盟的做法或許給我們些許啟示，應充分發揮地方各級政府在農業環境保護工作的積極性，由它們因地制宜地制定和執行適合於我國國情的多樣化的可供核查的農業環境補貼措施，諸如削減農業生產投入物、提倡粗放養殖畜禽、推進有機農業、維持現存可持續和粗放耕作制度、維持鄉村和自然景觀等，既保證糧食安全又平衡農業環境安全。同時在執行生態補償政策時，除了依靠政策激勵農民保護生態環境外，還應像歐盟那樣幫助提高農民對與農業相關的環境問題的認識，並給農民提供培訓和環境諮詢服務。
