一、估價行業的產生與發展
隨著價格改革的不斷深化，原來有98%的商品由國家定價，逐漸演化到3%-5%的商品由政府定價，絕大部分商品已經放開，由市場調節，由此產生了財產價值（價格）認定的需要。從我國近期來看，估價行業從1986年以後，主要是從三個渠道發展起來的。1. 第一個渠道是國有資產管理者為維護所有者的權益發展起來的國家資產評估機構。
國有資產在改革過程中出現了流失，國有資產管理部門看到國有資產在改制、交流、合併過程中的價值認定問題，從維護產權所有者利益出發，開始成立相應評估機構，從事國有資產價值評估。到1991年，國務院下達91號令，即《國有資產評估管理辦法》。國家設立了資產評估師，加強了對國有資產評估機構的管理。
2.國有資產評估有國有資產估價和價格認定兩項內容，是產權所有者維護自身利益的行為。國務院91號令明確規定了4個估價程式：立項，清產，估價，確認。立項由國有資產管理部門決定，清產和估價由其下屬評估機構進行，下屬評估機構向國有資產主管部出具估價報告，價格由國有資產管理部門確認。國有資產評估的程式是產權所有者內部的管理過程，是維護產權所有者利益的估價行為。
3. 國有資產評估機構和評估人員管理模式的發展，目的是為了維護國有產權所有者的利益，由產權所有者成立（或者選定）專業機構對自身財產價值的評估和認定，符合產權所有者要求，也符合商品經濟發展規律。產權所有者內設的價格估價機構是估價行業的重要環節，是產權所有者維護自身利益的必然舉措，內設估價機構有其存在的客觀經濟基礎和社會地位，是從產權所有者利益關係中派生的一支估價力量。
4.第二個渠道是從專業部門權力管理這個角度發展起來的專業評估機構。
由於國有資產評估行為對社會的影響和對利益導向的追求，引起其他政府部門的效仿，紛紛設立不同所有者、不同行業的資產（財產）估價師及相應估價機構，逐步出現了鄉鎮企業資產評估師、房地產估價師、土地估價師、工程造價師、舊機動車鑑定估價師、無形資產評估師、價格鑑證師及其相應的估價機構。註冊會計師、註冊稅務師、律師、市場諮詢機構等，也都涉及財產估價領域。這些部門不是以產權所有者的身份，不是從維護產權所有者利益角度，而是從“確認”、“過戶”、“市場準入”等行政管理職能出發，對資產評估人員和機構進行強制管理。1994年，全國人大制定的《城市房地產管理法》中規定“國家實行房地產價格評估人員認證制度”，使房地產估價師取得法律地位。
以房地產估價師為主的各種專業估價人員和機構的產生，極大地衝擊了國有資產評估工作，引起了部門壟斷、行業分割、惡性競爭、管理混亂。為了規範資產價格評估行為，1994年，原國家計委先後與國有資產管理部門、房地產及土地管理部門聯合發布檔案，規定國有資產評估機構和人員要報價格部門備案，房地產、土地價格評估機構要經價格部門確認。1996年，國家計委頒布《價格評估管理辦法》、《價格評估機構管理辦法》及《實施辦法》，由於受到個別部門抵制沒有完全落實。1998年，國家計委向國務院提請制定《價格評估管理條例》，也受到制約。1999年，國務院成立清理整頓經濟鑑證類社會中介機構領導小組，開始清理整頓經濟鑑證類社會中介機構，將除價格鑑證以外的13類參與資產評估的人員與機構推向市場，與主管的國家機關脫鉤，由事業單位改制為合夥制，或者由估價師成立有限責任公司，包括國有資產評估在內的估價行業全部私有化、市場化。
5.以房地產估價師為主的各種專業估價人員和機構是為產權所有者服務的，不是產權所有者的行為，其業務沒有價格認定的性質，而是價格諮詢。在國有資產評估過程中涉及的價格評估和價格認定，隨著其內設的評估機構被剝離，其價格認定職責和價格評估諮詢職能也發生了分離，成為純粹的諮詢機構。
6.由專業價格評估機構興起引發的亂象，雖然經過清理整頓，但沒有達到預期的效果，原來合併的“三師”及其機構，2004年後又陸續恢復。“部門壟斷、行業分割、惡性競爭、管理混亂”的現象依然存在。
7.第三個渠道是價格部門以維護市場秩序、處理價格矛盾、調解價格糾紛為原則發展起來的價格鑑定認證機構。
8.在計畫經濟時期，為調解價格矛盾，處理價格糾紛、特別是在司法領域處理涉案物品價格鑑定時，一般都有一個贓物估價委員會，由公、檢、法、物價、商業、物資等部門組成，辦公機構設在物價局。公、檢、法、司在社會上遇到價格矛盾，由物價部門負責鑑定處理。隨著改革深化，商業部門、物資部門撤銷，公、檢、法機關在處理案件的時候，很難依託原有的組織形式、組織方法來解決處理價格糾紛和價格矛盾。從1988年開始，各地物價部門開始成立價格鑑證機構。1994年後，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家計委制定一系列的價格鑑定、價格認證管理辦法，為價格鑑定、認證提供了依據。
9.價格鑑證與市場中介機構從事價格評估性質不同，價格鑑證具有行政裁定、政府認定的性質。在清理整頓中，國務院下達《關於規範價格鑑證機構管理的意見》，全國各地價格鑑證機構統一更名為“價格認證中心”，退出市場中介價格評估，成為行使價格行政裁定職能、從事公共服務的國家設立機構，其工作經費列於財政預算。
目前，全國按照行政區劃設立價格認證中心2948個，價格鑑定認證人員1萬9千餘人。此外，全國從事市場價格評估的執業資格有10多個，從業人員20餘萬人，從業機構2萬多個。
二、資產評估的性質和作用
資產評估是一種價格行為，只能按照價格行為的特徵分析其性質和作用。(一)資產價格評估與會計事務的原則區別
有些人用管理會計的思維看待資產評估，其實兩者有很多的不同，是價格核算功能和分配功能的不同表現。1、作用不同。企業的財務管理、成本管理是以現實價格為基礎，實現價格的核算功能，沒有價格決定的職責。價格評估人員則是以預期價格為基礎，供決策者實現價格的分配功能，為資產所有者爭取最大的利益。資產價格評估雖然以財務賬目為基礎，但其工作範圍、難度都遠遠超過一般的會計核算，資產評估屬於價格決策範疇。
2、要求不同。我國在財務會計賬目處理上有一整套完善的管理辦法，有關會計工作的法律法規已經相當完善，要求財務人員只能按照財務的程式和規定從事會計活動，只有遵守，不能更改賬面價格，不能自作主張。註冊會計師也只是根據現有的法律法規、運用自己的知識為當事人服務，不能由主觀意志決定。而價格評估就複雜得多。由於政府價格部門不可能對所有可能出現爭議的相關問題做出具體、明確的規定，資產評估人員由此對資產價格評估結論具有“自由裁量權”。如果評估者屬於諮詢人員或者機構，只具有專家諮詢建議權；如果同時又是資產所有者，則還具有資產價格的決定權。
（二）資產評估機構有維護自身利益的性質
《國有資產評估管理條例》是國務院以公有制財產代理人身份制定的法規，是產權所有者維護自身利益的典範，較好的解決了國有資產評估中的問題。但是，由於房地產、土地部門的介入，這些部門以“國家身份”對專業資產評估進行“市場準入”管理，使國有資產需要進行多次評估，國有資產部門對國有財產評估的管理被邊緣化，引發了對資產評估管理權的爭議。國有資產管理部門借國有資產評估中的一些不規範行為造成國有資產流失，提出清理整頓資產評估機構，對評估機構改制，將資產評估機構推向了市場，並要求國務院將《國有資產評估管理條例》改為《資產評估管理條例》，目的是爭取社會資產價格評估的管理權。
但內設機構推向市場，並沒有使國有資產管理部門擺脫單一所有者的形象，反而引起與價格部門的爭議。
同一所有者或者企業內設的資產價格評估機構具有維護產權所有者自身利益的工作性質，符合市場經濟的發展規律，但在專業部門市場準入管理的鉗制下，失去了自身價值。而清理整頓中被推向市場的資產價格評估機構，由於其社會地位，也不能完全得到產權所有者的信任。最近，一些企業又開始內設評估機構。
如：保險公司成立理賠評估部門進行損失財產評估，作為保險契約的理賠方舉證，維護自身利益。如果索賠方同意就可達成協定；如果索賠方不服，則可以自行聘請其他社會價格評估機構提出諮詢意見，作為自己舉證的證據。雙方如果意見一致，也可以達成協定；如果雙方意見不一，調解也達不成協定，則成為價格有爭議的事項，可以到政府價格部門設立的價格認證機構請求進行價格水平合理性認證，也可以到法院提起民事訴訟。
產權所有者內設價格評估機構，與產權所有者利益一致，是產權所有者的內部行為，不能取消，也不需要國家實行行政許可管理。
（三）資產評估機構有提供價格諮詢作用
資產價格評估是指具有獨立法人資質的社會專業人員和專業機構基於各類市場民事主體的聘請（或者委託）關係，根據特定目的，對約定財產（資產）在特定時點的價值（價格）進行分析、測算和判斷並提供專業意見的市場服務行為。社會價格評估機構一般採用合夥制。資產所有者如果聘請社會價格評估機構，則社會價格評估機構純粹進行價格諮詢服務。資產所有者如果委託社會價格評估機構，則社會價格評估機構則行使代理人職責，職責範圍受委託協定的限制，可以是價格諮詢，也可以是代替所有者進行價格決定。
社會評估機構作為價格諮詢服務，不承擔價格決策的責任，委託者採納了價格評估機構的意見後，要對產生的後果負全部責任。社會評估機構作為代理人，並具有價格決策的職權，由此產生的後果，按照民法的規定，也應由委託人承擔負全部責任。如果委託協定規定了委託人利益受到損害將由代理人賠償時，可以追索代理人的責任。
但是，價格評估與其他中介服務，如財務審計、律師、物形鑑定等行業不同，這些行業都有成型的法律法規依據或者客觀標準，追索失職比較容易。而價格評估、決策涉及的社會、經濟、技術問題遠遠大於會計或者律師，出現失誤後難以判斷責任歸屬，價格評估機構很容易以社會經濟環境、信息不全或者技術方法不同推卸自身的責任，除非明顯造假，否則追索賠償幾乎是不可能的。產權所有者委託社會價格評估機構時，同時委託財產價值決定權，如同出賣“長子權”，風險極大。
產權所有者與社會價格評估機構是平等的民事主體。產權所有者對社會價格評估機構只有選擇權，沒有“市場準入”管理的權力。在利益單方委託下，委託方對評估機構的信任度取決於委託者，社會資產評估機構因為其代表委託方的利益，對第三方的公信度低。如果屬於利益雙方共同委託，社會價格評估機構的地位就發生了變化，這屬於調解、處理價格矛盾，又不屬於社會評估機構的作用範圍。法律法規應當明確規定不允許社會評估機構同時接受利益雙方的委託進行價格評估。
（四）價格評估糾紛處理機制
按照《價格法》和國務院《價格管理條例》的規定，認定價格水平合理性、價格行為合法性，調解處理價格爭議是政府價格部門的職責。經國務院批准，價格部門按照行政區劃分級設立了價格認證機構，履行上述職能。價格認證除與公證一樣，對沒有爭議、或者政府有明確規定的事項進行證明外，還具有對價格不明或者價格有爭議的事項進行確認、確定和裁定的功能。價格確認是由市場主體自主定價，又自願要求國家有關機構確認其行為合法、價格水平合理的行為；價格確定是由市場主體自願提出要求，由國家有關機構按照衡量行為合法性、價格水平合理性的原則和標準確定相應價格的行為；價格裁定是應有價格爭議的市場主體雙方要求，國家有關機構對價格進行裁定，處理價格爭議的行為。而公證只能對沒有爭議的事實、或者政府有明確規定的事項進行證明，他們不能裁定有爭議的事項。律師、會計師也不能裁定有爭議的事項。
由於價格問題的複雜性，政府難以對所有可能出現爭議的相關問題作出具體、明確的規定；而在放開的經營者定價中，會發生許多爭議。政府部門對市場主體遇到價格爭議或者其他需要進行價格證明、請求政府價格部門進行確定、確認或者裁定時，一事一議地解決相關問題，行政費用會大幅度節省。這一職能也使各類市場主體“在不想打官司時，有一個說理的地方”。在價格評估中，利益雙方對價格有爭議，可以提請價格部門進行確認、確定或者裁定。
資產價格評估中的爭議主要有五種類型
1、由企業內設估價機構提供的價格結論，不能被利益相關的另一方採信的；2、由利益一方委託的評估機構提供的價格結論，不能被利益相關的另一方採信的；
3、由利益雙方各自委託的價格評估機構提供的價格結論不同，經雙方協商仍不能達成一致的；
4、委託方因價格評估錯誤對價格評估代理人追償，需要進行價格認定的；
5、由非政府價格部門提出的價格評估（核定）結論，不能被當事人接受的。遇到這類情況當事人可以提出由價格部門進行裁定，這是一種具有法律效力、又節省時間的處理方式。
處理價格爭議事項，需要由利益雙方共同自願向價格部門提出，並同意執行價格部門的裁定。如果由一方提出，價格部門出具的“價格認證書”有可能不被另一方認可。提出方如果需要進行民事訴訟，“價格認證書”則可以作為舉證的材料。如果法庭採信，則可以作為判案的依據；另一方也可以提出異議，由法庭委託進行價格鑑定。
價格鑑定是價格認證在司法領域的套用。按照國務院、最高人民法院、最高人民檢察院、以及公安部、國家發展改革委的檔案規定，各級政府價格部門設立的價格認證機構行使刑事、民事、經濟、行政和仲裁案件中價格鑑定的職能。
價格鑑定、認證實行覆核裁定製度，國家發改委設立的價格認證機構為價格鑑證的最終覆核裁定機構。在民事訴訟或者經濟糾紛中出現的價格爭議，可以按照規定的程式進行，為利益雙方當事人都提供了維護自身利益的實現機制。國家設立專業價格鑑證機構處理價格爭議，調解價格糾紛，是我國的一項創造。十多年的實踐證明，這一價格糾紛處理機制，確保了在處理價格矛盾爭議時的公平、公正。
三、如何處理價格評估中的管理問題
在價格評估領域出現諸多問題，除了對價格評估的性質和作用認識有分歧外，還由於從三條渠道發展起來的資產（財產）價格評估機構，存在相互交叉和相互制約的因素，引起了對資產價格評估管理權的爭議，特別是國有資產管理部門與價格部門對資產評估機構和人員的管理權的爭議，成為當前資產價格評估管理中的核心問題。價格部門認為資產評估就是資產價格評估，受《價格法》的調整，屬於價格部門的管理範圍，國有資產管理部門的管理許可權只限於對國有資產評估的管理。國有資產管理部門則力圖取消“國有”限制，要求對全社會資產價格評估實施管理。價格部門則認為單一資產所有者（代理人）不具備管理全社會事務的地位，國有資產管理者放棄維護所有者利益的價格評估管理權，轉而謀求社會價格評估的管理權，會使自己陷於“角色越位”的尷尬境界。
越過部門職權爭議，從資產價格評估的本質和社會經濟發展的客觀要求，從各類主體的行為性質及相應的工作程式分析，可能會化解這一矛盾,首先要取消專業部門的價格評估市場準入管理。
價格評估本質上是一種諮詢活動，對價格決策者只起建議和參謀作用。這種行為只是產權所有者自身價格決策活動的組成部分，屬於當事人自行定價的範圍，即《價格法》規定的市場調節價範圍。從這種意義上看，對價格評估活動並不需要進行“市場準入”管理，類似的機構資質和人員準入管理原則上都應當取消，特別是從部門權力管理這個角度發展起來的各種專業評估機構和人員，如：房地產估價師、土地估價師、工程造價師，舊機動車鑑定估價師、無形資產評估師、森林資產評估師、珠寶評估師等，更沒有實行“市場準入”管理的必然性。
實施專業估價機構管理依據最充分的可能是房地產估價。其實，在《中國城市房地產管理法》中也只是提出房地產交易實行價格評估，房地產估價人員實行資格認證。但這一法律對房地產估價制度如何設計並沒有明確規定，也沒有明確實施部門，更沒有提出實行“市場準入”管理。房地產管理部門利用“過戶登記”的行政管理職能對價格評估進行干預，既沒有過硬的法律法規，也沒有必要的社會經濟基礎。房地產買賣是當事人的權利，以什麼價格交易完全是產權所有者的行為，這與“過戶登記”確認產權沒有任何關係。
只要交易合法，房地產部門就應當無條件地進行“過戶登記”，並不應該以是否經過“估價”，特別是經過房地產部門審批的機構和人員進行估價為由，限制過戶登記。這種管理方式和程式也為“尋租”創造了條件。
當然，如果是為了保全房地產交易稅收要求進行估價，則應是稅務部門的職責，由其他部門進行管理。
正是房地產估價管理方式的出現，並不斷強化這種管理，以及隨後其他部門的效仿，才使我國估價行業的管理偏離了方向，對國有資產價格評估管理產生了巨大的衝擊，也促使國有資產管理部門全力爭要社會價格評估管理權。取消以部門權力管理為基礎的各種專業價格評估機構和人員市場準入管理制度，是改變當前價格評估管理混亂的關鍵。其次使國有資產價格評估管理回歸原位。
要充分肯定國有資產管理部門設立評估機構（或者獨自選定評估機構）的合理性和必要性。這是產權所有者維護自身利益的正當行為。2000年將國有產權所有者設立的價格評估機構完全推向市場是不妥的。不允許公有制部門設立價格評估機構，是對公有制形式企業的產業歧視，也不符合憲法。認為公有制部門進入中介行業會產生“腐敗”也是片面的。不是公有制產生腐敗，而是管理不當產生腐敗。應當恢復產權所有者設立價格評估機構為自身利益服務的合法地位，使國有資產管理部門對資產評估的管理回歸原位。
國務院制定《國有資產評估的管理辦法》，較好地解決了國有產權所有者在資產價格評估中維護自身利益的問題，只是由於其他部門的衝擊和具體實施部門認識和管理上的問題，使這一法規沒有得到落實。
四、證券管理部門的評估是政府職能
證券市場中的資產價格評估有兩重性質。一是申請上市的企業對自身資產價值的認定，這種評估與單個所有者資產價格評估沒有區別，可以自行評估，也可以聘請人員評估。二是國家證券管理部門對企業自報資產價值的審核，則帶有國家認定的性質，屬於國家職能。按照一般規則，這種國家職能的“價格認定”應當由國家證券管理機關內設機構進行，或者由國家機關聘請社會評估機構和專業人員協助進行，社會評估機構代理證券管理機關對申報企業進行審核確認，只對國家證券管理機構負責。聘請（委託）社會價格評估機構所需要的經費由國家承擔。國家管理機關也可以向申請企業收取審核費用，實行收支兩條線管理。然而，現實經濟中不是這樣。證券管理機關強制上市企業委託其指定的社會資產價格評估機構進行評估，經費由企業承擔。社會評估機構一方面代表證券管理機構對企業進行審核，另一方面收取企業委託費用，與企業利益緊密相連，必然要對企業負責。這種管理方式使三方利益相互聯結，不可能保持公平公正，也為“尋租”創造了條件。
如果證券管理機構繼續具有申請上市公司資產價值審核職能，就應當建立內設的上市企業資產價格審核認定機構，也可借用社會資產價格評估機構協助完成自身的審查核定職能。
五、重申其他資產價格評估的自主性
對其他非國有資產涉及的價格評估問題，原則上應當由當事人自行決定，或者內設價格評估機構為維護自身利益服務，或者聘請（委託）社會價格評估機構進行估價。國家不必進行直接干預，更不需要“市場準入”管理制度。只需要作一些必要的行為規範，如，產權所有者設立的價格評估機構只能為本產權所有者內部服務；同一所有者內部的價格評估矛盾由該產權所有者管理部門自行處理；社會價格評估機構不得同時受理有利害關係的產權所有者雙方的價格評估等。如果個別行業價格評估人員需要實行資格認證，則由具有執業資格管理職能的部門制定相應管理辦法。六、進一步完善價格糾紛處理機制
不同產權所有者因生產經營、契約簽訂、抵押質押、理賠索賠、物品拍賣、企業上市、財產分割、工程造價、清產核資、法律訴訟等情形，對相關財產或服務價格的估價出現爭議或者糾紛的，按照當前價格評估糾紛處理機制處置。對當前價格評估糾紛處理機制進一步完善，制定相應的法律法規，加強價格鑑證立法，完善價格鑑證機構。
