簡介
行政諮詢，是指行政機關在進行重大行政行為以及其他依法應當經過諮詢的行政行為時，通過向專門諮詢機構或人員諮詢，由諮詢機構及人員對有關信息進行分析判斷提出諮詢報告或意見，以供行政機關作出決定時參考的活動。
起源與發展
我國的行政諮詢活動歷史長、範圍廣，有關記載比比皆是。從歷史記載看，諮詢起源於行政決策的實踐，旨在以此來彌補決策者的欠缺，保證決策正確。現代行政管理與社會各方面的關係越來越密切和複雜。重大行政決策，常是多目標的決策，涉及政治、經濟、軍事、外交、文教、衛生、生態與環境等方面。決策的複雜性迫切要求組織不同領域的專家和學者，形成各種從事決策研究的諮詢機構，集中他們的智慧與才能，開展跨學科的多層面的綜合性調查研究，為行政管理出謀劃策。現代行政諮詢機構以科學理論為指導，以現代技術為手段，能及時獲取處理大量信息。既能適應複雜多變的環境，也能大大減少失誤的機率，為決策提供可靠的依據。
行政諮詢的特徵
現代行政諮詢的特徵有：
1、綜合性
2、相對獨立性
3、智慧型性
行政諮詢的作用
1、提供決策目標的背景材料。
2、擬定並論證各種決策方案。
3、預測行政活動的發展變化。
4、解答疑難和擴充知識。
行政諮詢與行政信息的關係
(一)行政諮詢有賴於行政信息的掌握與運用
1、信息的內容決定諮詢服務的範圍。
2、信息的完整性決定諮詢服務能力。
3、信息獲取與加工的及時性決定諮詢服務的應變性與主動性。
4、信息加工的科學性決定諮詢服務的可靠性。
(二)行政諮詢對行政信息工作具有積極作用
1、行政諮詢使行政信息的獲取更具有針對性。行政信息工作是為行政管理服務的，這種服務性質決定了信息工作必須符合行政管理的要求或需要。
2、行政諮詢為信息加工提供了依據。行政信息因其發生、形成或套用條件(時間、地點、套用者、相關信息等)不同，其價值的大小、內容的取捨、加工程度的深淺以及加工速度的快慢等都會有所不同。
3、行政諮詢為信息傳遞明確了要求。行政諮詢的內容、性質和所涉及的範圍、層次等，對信息傳遞提出了具體要求，直接決定著信息傳遞諸因素的確定或調整。
4、行政諮詢促進了信息管理的完善。諮詢工作體現或提出了行政管理對信息工作的新要求和更高標準，這對行政信息的管理具有促進作用。不僅如此，諮詢過程實際上又可看作是對信息管理效果的檢驗。為能及時提供可靠信息作為諮詢服務的基礎，這就要求信息管理者在管理上下功夫，保障各要素的有機結合，充分發揮信息系統的作用與效能。以外，行政諮詢對信息貯存和潛在價值的挖掘等也有積極意義。
建立行政諮詢法律制度的必要性
中共十一屆三中全會以來，隨著體制改革的不斷深化，行政諮詢方式也逐漸受到重視。首先，各級政府及行政主管部門普遍設立各種研究室，如：政策研究室、法規研究室、調研室等。其次，各級政府設立各種供行政諮詢用的專業調查研究機構。如：政策研究中心、經濟情報研究所、科技情報研究所、經濟研究中心、經濟法規研究中心等等。再次，各地興起各種各樣的社會諮詢服務公司以及一些高校和科研單位也設立以發展各種事業為目的的調查研究機構。這些研究機構，對行政諮詢中發揮著重要作用。但是，我國的行政諮詢起步較晚，缺乏法律制度，行政諮詢機構也面臨著人才、技術、經費等困難，使該行政方式未發揮應有作用。此外，法學界有關研究尚未系統深入，對法制發展也有影響。
隨著我國社會民主和法治建設的不斷進步，對行政諮詢也越來越受到重視。中共十六大報告指出：“正確決策是各項工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制，完善專家諮詢制度，實行決策的論證制和責任制，防止決策的隨意性”。最近，中共中央關於“十一五”規劃的意見中又指出：“深化投資體制改革，完善投資核准和備案制度，規範政府投資行為，健全政府投資決策責任制度。加快建設法治政府，全面推進依法行政，健全科學民主決策機制和行政監督機制”。建立行政諮詢制度的任務被提到議事日程上來。建立行政諮詢制度是依法行政、科學行政、民主行政以及提高行政效率的要求。
首先，是依法行政的要求。依法行政不但要求行政行為的結果合法，還要求作出行政行為的過程合法，並且要求行政機關及其工作人員對實體性違法和程式性違法均應當承擔法律責任。目前，在我國由於沒有制定有關法律法規，未形成行政諮詢的法律制度。對行政機關和行政人員以及對諮詢機構和諮詢人員，法律法規沒有任何權力職責、權利義務、法律責任的要求。作為行政機關及其人員，進行諮詢活動往往成為該行政機關領導人的開明之舉，對諮詢意見任意處置，沒有任何約束力。既可以無視正確的諮詢意見，主觀任性我行我素；也可以玩弄權術，假託公意，枉法裁量。作為諮詢機構及諮詢人員，參加諮詢活動提供諮詢意見也會成為附庸權勢為人作嫁，或不負責任敷衍了事，或看人眼色為人裝潢門面。如此，既起不到行政諮詢的應有作用，又成為違法行政的藉口。
其次，是行政行為科學化的要求。行政諮詢的重要任務是集中和分析信息，形成正確意見，以供行政機關決定。通過行政諮詢，可以利用專門機構及專業人員的技術、專業、經驗等優勢進行綜合研究和分析，對行政目標、價值、條件、相關因素、可能性等準確把握，提出各種方案以供選擇。這要求制定法律法規，確定法律規範，形成制度，嚴格執行。
第三，是民主行政的要求。民主行政要求行政機關承認行政相對方的主體地位，給與公眾參與行政的機會，以保證行政活動符合最廣大人民利益。行政諮詢是民眾參與行政的方式之一，諮詢機構及其人員，為使諮詢報告或諮詢意見更能反映民意，必須聯繫廣大人民民眾。這要求有關法律法規規定公眾的知情權、參與權等權利，規定有關的方法、形式、措施等內容。
第四，是提高行政效率的要求。行政效率是指國家行政機關及其工作人員行使行政權力，從事行政管理活動所得到的社會效果，與所消耗的人力、物力、財力、時間等要素的比例關係。提高行政效率，降低行政成本，也是當代行政的重要課題。有關法律法規應當規定行政諮詢程式，保證通過行政諮詢使行政機關在較短的時間內綜合各方面因素，平衡各方面利益，參考諮詢意見，儘快作出行政決定。
外國行政諮詢簡況
（一）美國
美國行政諮詢歷史較長。在二戰後，由於行政機關數量的擴大，行政決定的技術性增強以及行政民主制度的發展，諮詢委員會的數目和影響力大為增加。1982年，聯邦政府諮詢委員會達到878個。當然，不斷發展的諮詢委員會也帶來了不少弊端，比如，諮詢重複，不公開，行政機關過多的把權利委託給諮詢委員會行使等等。本世紀60年代，美國政府開始加強對諮詢委員會的監督。1972年，制定了《聯邦諮詢委員會法》。該法適用於對行政機關提供意見和建議、本身沒有決定權力的聯邦行政諮詢機關。該法規定了諮詢委員會的組織、活動原則、監督、檔案和會議的公開。1976年國會制定《陽光中的政府法》以後，《聯邦諮詢委員會法》也經過修改。諮詢委員會的會議公開適用《陽光中的政府法》標準，檔案公開適用《情報自由法》的標準。美國法律規定諮詢委員會是指國會法律設立的、或美國總統設立或利用的、或聯邦行政機關設立或利用的，向總統或聯邦行政機關或聯邦官員提供建議或意見的委員會或類似的團體，以及該委員會或團體的分支機關。根據這一定義，聯邦諮詢委員會可以分為兩類：（1）由國會、總統或行政機關設立的提供建議或意見的正式諮詢委員會；（2）不是由政府設立而是由政府利用的取得建議或意見的委員會或類似團體。後一類是社會組織被政府利用提供意見的非正式的諮詢委員會。[②]美國已將行政諮詢作為行政決定過程中的法定程式，並且有完善的法律規範，行政諮詢制度在美國的行政立法與制定政策方面發揮著重要作用。
（二）日本
日本政府內部的決策諮詢機制主要包括兩個方面：（1）政府系統內部自下而上的“稟議制”。所謂“稟議制”，是指在決策時，先由基層主管單位提出構想，制訂政策方案，逐級呈報，逐級審議，最後由最高決策者拍板定案的決策制度。採取“稟議制”決策，它的最大好處是發揮了基層單位決策的主動性與創造性。（2）戰後日本政府系統內部設立了許多決策諮詢機構，有審議會、協定會、調查會等，其中大多數叫審議會。所謂審議會，就是對某項事務進行調查審議的合議制機關，是總理府或各省、廳根據省、廳設定法的有關規定或單項審議會的設定法而建立的。審議會的許可權是根據總理大臣或主管大臣的諮詢進行調查和審議，可以參與行政機關的決策，也可行使獨立的調查權，或就此類問題提出自己的見解。審議會的組織成員包括學術界、企業界、輿論界、民眾團體以及離職的政府官員等各界知名人士。審議會委員由政府有關部門任命，除個別審議會設有專職委員外，絕大多數成員都是兼職的，任期一到兩年。辦事機構由政府有關部門的相應機關充當，委員人數由有關法律規定。審議會的成員與政府官員（指主管經濟的事務次官、局長與課長）類似，幾乎不受內閣交替的影響。這客觀上保證了政策的連續性和穩定性。各級地方政府也設有類似的有關經濟或其他問題決策的審議會。日本的許多法律都明確規定了審議會制度。如《都市計畫法》規定國家設立都市計畫中央審議會。日本《關於行政機關保有的信息公開的法律》（簡稱《信息公開法》）第三章也詳細規定了對不服申請向審議會的諮詢程式和信息公開審查會的設定、組織、委員、會長、合議體、事務局和調查審議程式。該法規定審議會的諮詢報告對行政機關無強制力，但報告必須公開。這無疑賦予了輿論的強制力量。[④]日本政府重視諮詢機構的作用，以此調整各方面的利益關係和溝通情況，保證行政決定的正確性。
（三）德國
德國法律規定，政府決策中的一切公開項目都必須公之於眾，以招標形式委託諮詢機構進行預測和評估，諮詢的結果再由政府部門組成的專家顧問委員會審核通過後方能實施。德國政府內部最著名的諮詢機構是“鑑定總體經濟發展的專家委員會”，是根據聯邦法律於1963 年8 月14 日建立的。該委員會成員共有五名，該成員必須是能夠擔當此項工作的行家，在年齡上無限制。委員由聯邦政府提名，聯邦總統任命，任期五年並可連任。由於該委員會工作是獨立的，要求其成員既不能屬於政府或聯邦及州的某一立法團體，也不能在某一公司法人中服務，所以一般都選擇教授擔任此職。該委員會的任務是：定期鑑定總體經濟形勢及其可以預見的發展。每年11 月寫成的年度鑑定報告，除遞交聯邦總理外，還可公開發表。該委員會還向所有負責經濟政策的主管機構和公眾輿論提供諮詢。《德國聯邦行政程式法》就對諮詢委員會主席的職權、諮詢委員會的召開與決議的作出以及委員會的會議筆錄等做了詳細而明確的規定。
（四）法國
法國中央行政機關中，除執行機關外，還有很多諮詢機關。他們向行政機關提供意見，供後者決策參考。在通常情況下，諮詢機關的意見沒有拘束力。1983年，法國中央政府的諮詢機關數目達到兩千多個。這些機關的組織和活動差別很大，按其重要程度的不同，分別規定在憲法、法律或條例中。諮詢機構在法國行政體系中占有重要地位，他們的主要任務就是根據行政管理的需要，對各自所涉及的領域發生的問題進行客觀公正的研究，提出意見和建議，供決策者參考。最高行政法院除行政審判任務外，還繼續保持著諮詢作用，主要是對政府的法律草案和條例提出意見。經濟與社會委員會由經濟界和社會團體的代表以及專家組成，屬於經濟和社會性質的法律草案、計畫，政府必須徵求該委員會的意見；該委員會也可就經濟計畫和經濟行動綱領的執行，向政府提出意見。[⑥]
（五）英國
英國的諮詢機構是為了給部長或者行政官員提供獨立的專業諮詢而設立的。其諮詢機構形式多樣。有些諮詢機構主要用來考慮新的立法的必要性；有些主要用來法律執行方面的政策選擇。有些諮詢機構是根據國會的制定法任命；有些是因為該政府部門需要獲得信息和建議而任命；還有些則是因為某一特殊的行政目的而被任命並有一定的任期。比較重要的諮詢機構有內閣設立的皇家委員會、部長任命的部門諮詢委員會、議會設立的公共生活標準委員會、非政府設立但政府必須諮詢其意見的專門諮詢委員會以及1997年以來發展起來的特別工作組。英國諮詢機構的主要特點是：（1）中立；（2）不用長期僱傭；（3）能夠保證聘用最優秀的人才；（4）保證競爭。英國的行政諮詢機構形式靈活而具有效率。
