字面含義
所謂羈縻，“羈”就是用軍事和政治的壓力加以控制，“縻”就是以經濟和物質利益給以撫慰， 即在少數民族地區設立特殊的行政單位，保持或基本保持少數民族原有的社會組織形式和管理機構，承認其酋長、首領在本民族和本地區中的政治統治地位，任用少數民族地方首領為地方官吏，除在政治上隸屬於中央王朝、經濟上有朝貢的義務外，其餘一切事務均由少數民族首領自己管理。
歷史淵源
就湘鄂西的少數民族地區而言，該政策起源於戰國時期秦滅巴之後。“秦惠王並巴中，以巴氏為蠻夷君長，世尚秦女，其巴氏爵比不更。”秦昭王與巴人盟誓，“秦犯夷，罰黃龍一雙；夷犯秦，輸清酒一鍾。”（《後漢書·南蠻西夷列傳》）秦統一天下仍以“巴氏為蠻夷君長”， 統領舊地。漢高祖時，“酉、辰、巫、武、 沅等五溪”之地，巴氏五兄弟“各為一溪之長”（《十道志》）。因“高祖有天下，三邊外畔 ……會高祖厭苦軍事，亦有蕭張之謀，故偃武一休息，羈縻不備”（《史記·律書》）。經歷隋朝至唐代，羈縻發展成為制度，正式推行。唐武德二年（619年），唐高祖專此下詔：“畫野分疆，山川限其內外，遐荒絕域， 刑政殊於函夏。是以昔王御宇，懷柔遠人，義在羈縻，無取臣屬，朕祇應寶圖，撫臨四極，悅近來遠，追革前弊，要荒蕃服，宜與和親 。”（《冊府元龜》卷174）自此，確立了“懷柔遠人，義在羈縻”的民族政策，使在“遐荒絕域、刑政殊於函夏”的羈縻府州制度得以推行。
五代十國時期，封建割據激烈，少數民族地區各土著首領在羈縻州的基礎上，趁中原各國相互征戰之機，亦相互攻伐，以大並小，以強吞弱。一些強宗大姓擴張勢力，逐漸脫離中央王朝的控制，成為地域性封閉的獨立小王國。
元代疆域圖，黃色部分為直轄區宋朝統一內地之後，順應了五代時期形成的這種情勢，攝唐制並使羈縻政策更加完善，“樹其酋長，使自鎮撫”，並進一步籠絡少數民族首領，對“其有力者，還更賜以疆土”。羈縻政策成為宋王朝統治鄂西少數民族地區的一項極為重要的政策。作為整個治國安邦政策的一個重要組成部分，這項政策在土家族地區有其自身的內容和特點。元朝時逐漸演化完善為土司制度。歷經明朝小規模和清朝大規模的改土歸流，直至中華人民共和國正式廢止土司制度。歷代王朝不管如何更迭因內地採取郡縣制的關係一直都是直轄區，邊疆則採用羈縻制。歷代羈縻有強有弱，強者如唐弱者如元朝，元朝那種軍隊在自己國家行走都會被全殲，打八百媳婦國，一次出兵騷擾過重在四川境內被消滅，一次在貴州境內被消耗殆盡，連雲南行省都還沒有進入。老家嶺北行省亦是在元沒建立前就叛亂不斷，元朝北撤漠北後，韃靼、瓦剌、兀良哈三家開始無休止的爭奪嶺北統治權，直到三娘子時期韃靼王庭藉助明朝的經濟支持才把瓦剌趕出嶺北徹底降服兀良哈，實際版圖控制能力和清實在無法做比較。直到清朝總結歷代治邊疆經驗“改流之法，計擒為上策，兵剿為下策，令其投獻為上策，敕令投獻為下策。”“制苗之法，固應恩威並用。”“南不封王,北不斷親”，“分封以制其力”，“崇釋以制其生”，“以黃教柔順蒙古，中國之上計也”，“建一廟（喇嘛廟）勝養十萬兵”，”聯意以眾蒙古俱傾心阪向達賴喇嘛，此雖系假達賴（指七世達賴），而有達賴喇嘛之名，眾蒙古皆服之……”，“昔日達賴喇嘛存日，六十年來塞外不生一事，俱各安撲。即此可失知其素行之不凡矣”，“本朝崇禮喇嘛，非如元代之謅敬番僧，蓋蒙古最尊奉黃教，興黃教即所以安眾蒙古”。對內蒙古、雲南施行土改歸流；對新疆、台灣施行郡縣制；對外蒙施行盟旗制，說歷代疆域（實際控制）最大亦不為過。
政策內容
羈縻政策的原則是：附則受而不逆，叛則棄而不追。
（一）“即其部落列置州縣。”其疆域往往以某一大姓所形成的自然區域來確定，這一區域既可以劃為一州，也可立為數州，故地域比當時的邊郡要小得多。僅在土家族地區就設定了八十七個羈縻州。就鄂西而言，宋太祖乾德三年(965年)施州歸宋，曾設清江郡軍事，以後置羈縻州郡於清江南境。施州初屬江南西道，後屬夔州路,轄清江（恩施）、建始二縣，在施州南部，還設有安定州、高州、順州、富州等小羈縻州（《宋史·讀方史輿紀要》）。宋仁宗時於來鳳置散毛宣撫司，巴東郡設巴東安撫司。這些羈縻州縣，“大者為州，小者為縣，再小者為峒”。與“即其部落列置州縣”相適應，各州刺史及屬下峒主、頭角官等，均由原部落首領擔任。即以“巴酋長子弟，量才授仕，置之左右”（《資治通鑑》卷188）。首領均須得到朝廷任命，並世襲官位。
（二）軍事上，羈縻州可保留有本部兵馬，即所謂的義軍、土軍、土丁等。朝廷賜民族首領以軍事首領頭銜。其兵馬主要是“慎守封疆”。土丁、土兵是一種寓兵於農的組織，平時為農，戰時出征。朝廷從土家族中選出一定土兵，量給土地 ，平時耕種，不納賦稅，就地參加軍事訓練，輪番在邊砦守戍，必要時調用以征伐不服統治的少數民族首領。鹹平年間“生蠻叛”，宋朝廷徵調高州土兵討伐，擒“生蠻”六百六十餘人，奪回漢人被俘者四百餘人。天聖年間，下溪州刺史叛，又令高州刺史率土兵搜捕。類似這類對少數民族的征伐，不調朝廷一兵一卒。
（三）立柱結盟，劃界定約。為防止各族首領反叛，宋朝地方政府常與各族首領訂立盟誓，刻在銅柱和石柱上。據《施南府志》記載，在施州南二百七十里立鹹平石柱，在施州南三百里立天聖石柱。每次盟誓，有盟主，監盟執行，均受誓主約束。
羈縻政策（四）經濟上，王朝給土著各族施以小利。放鬆或解除土、漢貿易的“監禁”，如“施州蠻” 要求以粟易鹽，即“詔以鹽與之，且許其以粟易鹽”。而土著“又以金銀倍實直質於官易粟，官不能禁”。（《宋會要輯稿》）宋王朝對各族首領的貢賦要求不苛，土地、戶口均不入戶部，但作為朝廷命官的各州首領，則要定期向朝廷納貢。貢物只是當地名貴土產，而對朝貢者往往以重賞。“貢方物者，人賜彩三匹，鹽二十斤；無方物者，人彩二匹，鹽半。”其進上首領，即加賜銀兩（《宋會要輯稿》）。朝廷常常用“因罪絕貢”作為對羈縻州首領的懲罰，因此納貢顯然是政治上一種臣服的標誌。
