基本簡介
社保統籌賬戶，“統籌”一詞在我國最早源自20世紀70年代後成立的社保基金統籌辦公室這一機構名稱，原本指勞動保險制度基金的統籌管理，後來被沿用到各社會保險項目的基金共濟。在國際上，相對應的英文術語為“pooling”，是基金風險池的概念。所以社會保險的統籌層次，既可以從行政管理層級理解，也可以從覆蓋人群的調劑範圍來理解。
社保統籌賬戶試點
新型農村社會養老保險（下稱“新農保”）建設指導意見中指出：“試點階段，新農保基金暫實行縣級管理，隨著試點擴大和推開，逐步提高管理層次；有條件的地方也可直接實行省級管理”。遵循指導意見，絕大多數新農保試點地區都實施了縣級統籌。縣級政府負擔起了新農保經辦、管理、監督的主要工作。較低的統籌層次導致基金互劑、基金保值增值、參保人員流動的困難。當前處於試點階段的新農保制度，面臨著應該由哪個行政層級來主管，以及需要在多大範圍內分散風險等問題，即統籌層次的問題。
管理問題
新農保試點工作展開以來，部分國內學者對新農保基金l統籌層次的現狀、問題和改進方法進行了研究。陝西省勞動和社會保障廳課題組指出，縣級統籌有利於各縣根據經濟發展水平，確定適當的財政補貼標準，落實了縣一級政府責任，也體現了政策的靈活性，有利於為以後實現更高層次的統籌積累經驗。另一方面，部分學者指出，由於基金管理可能長期停留於縣級層次，在目前的公共治理結構和狀況下，基金管理和統籌層次過低，不僅給縣級財政造成了較大的壓力，也很難保證基金安全，不利於基金的保值增值，不利於覆蓋群體的人口流動。新農保中個人賬戶將會積累起大量的養老保險基金，縣級統籌首先要確保資金安全。縣級統籌這種過於分散的基金管理很難進行基金保值增值工作。大量參保戶的省內流動活動也給縣級統籌的新農保基金提出了更多的管理難題。
專家分析
大多數學者認為，必須提高新農保基金統籌層次，各地區應該根據地區的特點，逐步改變當前的縣級統籌現狀為市級統籌，有條件的省份可以考慮逐步上升到省級統籌，最終可能形成全國統一的農村養老保障體系。實施過程中可以一方面抓相關財務制度的完善和監管，另一方面儘快推動新農保基金的省級或全國統籌和管理；或者直接將新農保基金納入財政的社會保障專戶管理。
層次要求
當前，大多數新農保試點地區都處於，縣級管理階段，統莓單位主要負責區域內的新農保基金經辦、管理和監管等一系列工作，實行縣級農保中心、鄉鎮級勞動和社會保障事務開、村級協辦員三級管理的基本方式。
1．流程規範，分工明確村協辦員具體負責新農保參保登記、繳費檔次選定、待圓領取、關係轉移接續等業務環節所需材料的收集與上報，並協助做好政策宣傳與解釋、待遇領取資格認證、摸底調查、農村居民基本信息採集、情況公示等工作。鄉鎮事務所負責對參保人員的參保資格、基本信息、繳費信息、待遇領取資格及關係轉移資格等進行初審，錄入有關信息，並負責受理諮詢、查詢和舉報、政策宣傳、情況公示等工作。縣（市、區）級社保機構負責新農保的參保登記、保險費收繳、基金劃撥、基金管理、個人賬戶建立與管理、待遇核定與支付、保險關係轉移接續、檔案管理、制發卡證、統計管理、受理諮詢、查詢和舉報等工作，並對鄉鎮事務所的業務經辦情況進行指導和監督考核。
2．做實賬戶，加強管理縣級社保機構應為每位參保人員建立個人賬戶。個人賬戶用於記錄個人繳費、集體補助、地方政府補貼、其他補助及利息。參保人員繳納的養老保險費作為“個人繳費”記人：村集體和其他社會經濟組織對參保人員繳納養老保險費的補助或資助作為“集體補助”記人；地方各級財政對個人賬戶的繳費補貼以“政府補貼”名義記入。個人賬戶記錄項目應包括：個人基本信息、繳費信息、養老金支付信息、個人賬戶儲存額信息、轉移接續信息、終止註銷信息等。老農保參保人員轉入新農保時，可將老農保個人賬戶儲存額記入新農保個人賬戶。個人賬戶儲存額目前每年參考中國人民銀行公布的金融機構人民幣一年期存款利率計息。
新農保基金實行收支兩條線管理。新農保基金必須專款專用，不得列支管理費、銀行手續費等支出，任何部門不得擠占、挪用或平調。基金除按規定預留必要的支出外，全部存入銀行或購買國債，所得收益全部納入基金。
參保人員在繳費期間跨縣（市、區）轉移的，轉出地縣級社保機構應將其新農保關係和個人賬戶儲存額一次性轉入新參保地，由新參保地為其辦理參保繳費手續。參保人員轉移到尚未開展新農保試點地區的，其新農保關係暫不轉移，個人賬戶做封存處理，儲存額按有關規定繼續計息。
各地在參保人員跨統籌區域轉移養老保險關係的規定上存在一定差異。部分地區規定參保人員跨統籌區域轉移時可以轉移個人賬戶中的儲存總額全部金額；另一部分地區則規定參保人員跨統籌區域轉移時，只轉移個人賬戶中個人和集體繳費儲存額（不包括財政補貼及利息）；還有地區對在本省、市內跨縣區轉移與跨省、市轉移進行了區分，規定如在本市跨縣區轉移，個人賬戶儲存積累總額全部轉移，如跨省、市轉移只能轉移部分個人賬戶儲存積累。
存在問題
新農保縣級統籌，是指在全縣範圍內統一基本養老保險制度、統一繳費標準與補貼政策、統一基本養老保險待遇政策、統一基金管理和使用、統一業務規程和信息系統。縣級管理過程中，由於地域和人數的局限性，基金只能在小範圍內管理運行、自我周轉；且不同統籌單位間政策不統一，難以互通互聯。這種較低的新農保統籌層次，導致了政策碎片化，抵抗風險能力差，不利於人員流動等一系列問題。
1．政策架構碎片化現階段新農保制度建設方式是有中央主管部門頒布《指導意見》，各試點縣結合自身特點制定具體《實施辦法》。縣級主管部門具有了與資金調度權相應的政策制定權。這一政策建設方式是為了適應我國地區差異大，通過向地方放權的方式體現新農保制度的靈活性。但城鎮基本養老保險的建設經驗告訴我們，低統籌層次的制度靈活性必將造成政策“碎片化”的嚴重結果。現在全國大大小小共約2300多個城鎮基本養老保險的統籌單位，多為縣市級的統籌，數以億計的城鎮人口被“碎片化”的制度分割開來。II]制度的缺陷造成了對參保者的不公平，更形成了難於統一的局面。
目前，各地新農保實施辦法也已顯現出了由於低統籌層次所導致的政策碎片化現象。“一地一策”甚至“一地多策”多種政策共存，在體現地區和參保者需求的同時，也造成了政策不規範、欠合理的問題。統籌層次越低，政策架構就被切割得越細碎，大大小小、層次不等的“統籌範圍”將參保人員劃入不同的管理範圍。因此必須通過提高統籌層次來避免新農保制度建設出現各地為政的局面。可在現階段試點的基礎上，從保障人群、繳費、待遇等多方面完善和細化新農保政策，合理確定統一與靈活性之間的結合點。
各試點地區制定的《實施辦法》中，關於養老保險待遇的規定普遍提到“個人賬戶養老金的月計發標準為個人賬戶全部儲存額除以139。參保人死亡，個人賬戶中的資金餘額，除政府補貼外，可以依法繼承；政府補貼餘額用於繼續支付其他參保人的養老金。無法定繼承人或指定受益人的，個人賬戶資金餘額用於繼續支付其他參保人的養老金。”由此可以看出未領取滿139個月養老金的死亡參保人個人賬戶中的政府補貼部分，可以視作為新農保的調劑基金用於支付高齡（領取月數>139個月）老人的養老金。
從2009年我國各地區人口平均壽命對比可知，由於社會、經濟和自然條件等因素的差異，我國各省份人口平均壽命差異較大。19個省份的人口平均壽命大於71.6歲。①與此同時，各地區60歲以上老人的年齡結構也存在較大差異，老齡化程度不一。
受我國地區人口平均壽命差異和地區人口年齡結構差異的影響，實施新農保的各地區之間必然存在對高齡老人養老金的支付壓力不均衡的情況，人口平均壽命短且高齡老人所占比例小的地區壓力小，反之則壓力大。新農保基金縣級管理過程中，由於地域、人口的局限性，基金只能在小範圍內管理運行、自我周轉，調劑性大大降低。這種保險不是一種社會化、現代化的保險，更像是自我封閉、自給自足的保險。因此，可以通過提高新型農村社會養老保險的統籌層次，來實現在更大的範圍內統一對養老保險基金進行管理和調劑使用，以一部分地區的基金結餘來彌補另一部分地區的基金缺口，實現養老保險在更大範圍內的保障，統籌互濟，有效地集中和轉移風險。
《指導意見》中規定，建立健全新農保基金財務會計制度。新農保基金納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算，按有關規定實現保值增值。在縣統籌的制度安排下，縣級政府對基本養老保險資源就具有了很大的管理支配權。現階段各地基金監管機構制度缺乏的現狀，加之新農保基金尚未納入國家預算管理體系中，催生了地方政府擠占、挪用結餘基金的情況。
此外，為了保持基金總的購買力不降低，還需要進行新農保基金的保值增值。但由於縣級基金分散化的管理，多數縣級新農保經辦機構將有限的養老基金結餘存在銀行，以一年期同期存款利率計息。保值增值手段單一，難以保障參保者的養老金待遇水平。隨著銀行存款利率的不斷調整，農保基金的增值效果不理想，長期下去，勢必出現人不敷出的局面。
從人口老齡化的角度分析，新農保的領取高峰在2045年以後，農保基金大約有35年左右較長的積累周期。因此，把縣一級結餘的農保基金交由高層級部門統籌管理，能夠提高農保基金的使用效益。提高統籌層次可使新農保基金投資環境更好，農保基金相對集中，資金規模較大，投資渠道寬，橫向與縱向的交叉選擇範圍廣，基金投放率高，增值效益大。
隨著全球經濟一體化的發展和我國改革開放的進一步深化以及人力、資金等各種資源的配置進一步最佳化，勞動協作與分工也日趨細化，這使得農村剩餘勞動力轉移和流動的現象更多發生。影響勞動力合理流動的因素很多，養老保險關係能否順利轉移是其中的重要方面。然而新型農村社會養老保險試點地區間相關政策規定差別較大，勞動力在選擇居住地、工作地的跨區域遷徙時受到了一定限制，這容易造成域對優秀勞動力的壟斷，導致人才的區域所有制。
2007年8月，勞動和社會保障部部長田成平在北京召*的亞洲就業論壇上說，近年來我國已有超過2億農村富餘動力實現了向非農領域的轉移。農村勞動力省內流動規蝴年下降，跨省流動規模穩步上升，外出就業主級城市、直轄市和省會城市。
假如新農保長期停留在縣級統籌，我國農度被分割為上千個統籌單位。各統籌單位之間難以互通互聯。各統籌單位為保護自身利益，員的基本養老保險關係時通常會附加一些條件：一是異地轉人需要當地戶籍；二是需要在接收地區為勞動者辦理調動手續；三是在轉入地繳費滿一定的年限後方可享受待遇；四是要求一定數額的轉入基金。當勞動力流動到第3個或第4個統籌地區時，養老保險關係的銜接則更加複雜。
面對大規模農村勞動力外出打工實際情況，基金縣級統籌不利於對外出打工人員的信息核實，還會影響這部分人群按時繳納保險費，造成流動人口雙參雙保或者斷保的情況。通過提高統籌檔次，可以解決省內甚至國內的流動農村人口的新農保信息核對，方便繳納和領取的問題。
可行性
現階段新農保試點工作經驗，加之城鎮養老保險提高統l籌層次工作的示範，結合信息科學技術的飛速發展和信息工程的不斷推進與完善，都為提高新農保統籌層次提供了良好的基礎條件。 首先，現階段全國10%的試點縣，都根據國家新農保指導意見並結合本地特點，制定出了本地區的《新型農村社會養老保險試點工作實施辦法》。各地區針對繳費標準、補貼辦法、養老金水平、特殊人群資助等問題的政策規定進行了細化和補充，但並未形成地區間的較大差異。統一的新型農村社會養老保險制度為養老保險統籌層次的提高搭建了很好的制度平台，起到了積極的作用。
其次，截止目前北京、天津、陝西、吉林、寧夏、青海、黑龍江、上海、福建、湖南、重慶、江西、河南、雲南、西藏、甘肅、新疆、海南、廣西、河北、廣東等20多個省、市、區的城鎮職工基本養老保險已達到了省級統籌標準，積累了較多的相關經驗，總結出了適合地區特色的統收統支型和差額結算型的統籌模式。且國家“十二五”規劃中提出，城鎮養老保險最快5年實現全國統籌，也為新農保提高統籌層次起到了良好示範作用。
再次，新農保試點工作實施以來，為了提高參保戶信息管理技術，部分試點地區已經開始建設信息化工程。例如2008年2月，河南省首個新型農村社會養老保險管理數據中心在南陽社旗建成落戶。2010年4月，河南省人力資源和社會保障廳與中國移動河南分公司共同簽署合作框架協定，啟動包括“新農保”信息化平台在內的5項信息化工程。隨著信息科學技術的飛速發展和信息工程的不斷推進與完善，各經辦機構硬體設施以及辦公自動化水平大大地改善，將會為統籌層次的提高提供技術保障。
目標模式
為了解決新型農村社會養老保險試點實施過程中，由ffi統籌層次而引起的不利於基金調劑，不利於基金安全與保伯增值，不利於參保人員的合理流動等方面的問題，結合國內現有研究成果，借鑑城鎮養老保險工作中積累的提高統籌層級的經驗，本研究認為，新型農村社會養老保險提高統籌層次的目標應該是以“統一政策、分級實施；統一預算、分級調劑；統一考核、屬地管理”為原則的全國統籌。
1.統一政策、分級實施統一政策是指人事與社會保障部制定全國性的新型農村社會養老保險政策，各省、市、縣級主管部門未經批准不再對政策進行調整。試點階段，各地對新農保政策的制度調整集中在繳費標準、補貼形式、養老金水平及特殊人群的保障等方面，所涉及的問題具有一定的普遍性，只是試點時期各地的重視程度和調整方法不同。在現階段試點的基礎上，從保障人群、繳費、待遇等多方面完善和細化新農保政策，合理確定統一與靈活性之間的結合點。
分級實施新農保全國統籌是不可能一蹴而就的，必須分階段、分步驟實施。眾多學者指出，雖然新農保不需要走城鎮基本養老保險縣級統籌到省級統籌，再到全國統籌的老路，但目前新農保制度在覆蓋對象、保費收取、待遇支付、業務經辦等方面與其他社會保障項目之間存在著交叉或者衝突的情況，有些具體問題還需要通過進一步試點才能完全暴露出來，全國統籌並不是新農保的唯一目標，應當在充分跟蹤試點動態的基礎上適時提高統籌層次。
統一預算是指在《社會保險基金財務制度》有關基金預晚定的基礎上，研究細化新農保基金預算編制、執行和審的原則、範圍、方法和程式等，建立規範和統一的新農保金預算制度，逐步推動新農保基金預算工作。分級調劑是國家新農保管理機構通過徵集調劑金的方式繳養老後備金；省級社保管理機構負責各市、縣的基金調和管理部分後備金。在結餘基金留存比例上實施歷年結餘當年超計畫徵收結餘的70%留歸各省（自治區、直轄市），上繳作為全國調劑金。在調劑方式上採用預算內缺口從國家調劑金劃撥彌補；預算外缺口，經國家批准可動用當地部分結餘基金彌補，仍有缺口的由同級財政安排解決。
3．統一考核、屬地管理國家新農保管理機構對全國社保經辦機構的業務進行統一考核。在經費管理方面，實行國家統一監管，各級經辦機構分級負責；在組織管理方面，需對全國各級社保經辦機構招聘各個崗位韻工作人員，在學歷、工作經驗、年齡限制等方面制定統一標準，而機構、人員、幹部管理仍由各省級部門管理。
意義
省級統籌意義不是太大，因為這種流動都是從東部、西部流動到沿海城市，都是跨省的。
把希望寄托在全國統籌，其實是比較遙遠的，一個就是說技術上面沒有問題，但是資金是有問題的，沒有那么痛快就可以掏出這筆錢來。第二個，地方利益的問題，第三個，不能全國統籌有一個非常重要的原因，就是各地社保的賬都是一筆爛賬，可能很多地方有數字沒錢，尤其在地方。
不要造成恐慌，只要是虧空了，中央政府、中央財政一定會拿出錢的，但是如果要去清這筆賬的話，全國統籌肯定要把賬弄清楚，這裡面我估計有很多人要去坐牢，所以這其實是一個最大的障礙。如果說全國統籌一時實行不了，那么就分段記錄，退休地領取。
退休地領取，建立一個中央結算機構，領取的錢是通過中央到省裡面，省裡面通過中央結算機構把這個賬弄清楚，實際上這就可以了。這個設計比起剛才講的那些其實容易多了，而且跟戶籍是沒有關係的。戶籍不是一個最主要的障礙。
統一用戶
據徐樹介紹，黑龍江省在數據大集中模式下順利完成任務，形成了社會保險、就業服務、職業培訓、勞動關係調整等多個系統構成的覆蓋全省的勞動保障信息系統。 省級社保統籌的效果很快就開始顯現。全省統一的社會保險信息網路為人員異地社會保險關係轉移、異地領取養老金等提供了技術支持。“從齊齊哈爾轉到哈爾濱，通過業務系統辦理業務，根本不用來迴轉移賬戶和錢款了。”據徐樹介紹，目前黑龍江省的五個險種和就業、培訓、勞動契約等業務都採用大集中模式，人員基本信息由原來的分庫整合為一庫，解決了過去勞動保障各業務間不通氣的問題。“比如就業機構在審批社會保險待遇時，系統會根據其養老保險狀態，沒有按規定繳費的，無法批准。社會保險機構在審批並軌人員掛賬待遇時，也會自動查詢是否並軌人員，才能進行審批。”此外，重複數據和錯誤數據也得到了清理。“在中心資料庫里每個人都有唯一的自然信息，這保證了人員的社會保障狀態不衝突、不矛盾。僅2007年升級的200餘萬人中，就有50餘萬人的多重養老保險關係得到了清理整合。”
目前，黑龍江省中心資料庫已經管理了1000多萬人口信息，截止到2007年底，符合全國通用標準的社會保障卡已經在黑龍江統一發放了50多萬張。每天通過系統查詢和經辦各項勞動保障業務達120多萬筆，其中醫療保險業務平均每天8000多筆，涉及金額100多萬元，其他社會保險業務每天近3萬筆，涉及金額8000多萬元。
徐樹告訴《中國經濟周刊》：“原來我們是把設備送到地市縣去，地市都不願意上線經辦和管理業務，現在他們主動要求納入進來。某社保局局長說，作假的權利不要也罷，這樣我們可以安心地工作，官也當得穩當了。”
據徐樹介紹說，所謂省級統籌，最關鍵的是社會保險基金的省級統籌和信息管理系統的統一。簡單地說，是資金的統一管理和業務經辦的統一管理和控制。至於機構的垂直管理，倒不是關鍵問題。目前，黑龍江已經實現了社保基金的統一管理，但各市地的基金仍然放在當地的財政專戶里，人員在流動的時候，依然要辦理調轉業務。“真正的省級統籌，社保基金除了統一管理以外，也要統一在一個專用賬戶，這樣才能實現真正的異地經辦，不管人走到哪裡，都可以直接繳納社保。這一點，在技術上沒有難度。但現在之所以放在市地財政專戶，我們的想法是加大市地的責任，避免市地隨意藉口減免企業的負擔而造成收繳率不足。要實現真正的省級統籌，還有許多觀念上的東西需要轉變。”
“黑龍江的省級統籌雖然取得了很大的成效，但由於地區間經濟發展不平衡，一些目前無法解決的相關問題也紛紛出現，比如繳費比例全國最高、退休金倒掛等，這些都表明，我們僅僅只是邁出了省級統籌的第一步。”黑龍江社保局副局長姚麗英說：“但無論出現什麼樣的問題，省級統籌只能前進不能開倒車。”
在姚麗英看來，提高社保統籌層次的一個技術難點，是如何解決由於各地區社會平均工資差距而帶來基本養老金標準的差距問題。“我省各地經濟發展不平衡，實行省級統籌後，計發基礎養老金和過渡性養老金的工資基數，由原來的市地或縣市在崗職工平均工資，改為全省在崗職工平均工資。這樣，原在崗職工平均工資低於全省在崗職工平均工資地區的退休人員，省級統籌後基本養老金就會相應提高；而那些高於全省在崗職工平均工資地區的退休人員，基本養老金就會相應降低。不但出現了基本養老金倒掛的現象，一些在職工資更低的人員繳納養老保險的負擔還更重了。”
