清代海外領事制度論略

但是，清政府及駐外公使對設領意義的認識還是極為有限的。 此間，清政府之所以執行積極的在外設領政策，是有其一定的歷史背景的。 ”B34最後，清政府對海外設領的重視，也是朝野輿論推動的結果。

外國正式向中國派駐領事，始於1842年。中英《江寧條約》首次規定，開放廣州、福州、廈門、寧波、上海五處為通商口岸，並允許英國派設領事。此為外國在華設領之始。隨後，美、法、俄、德等國也先後在各口設立領事。由於清政府長期閉關自守，昧於西方近代外交慣例，並未對西方的設領做出積極的對等反應。
清政府真正意識到設領的必要性是在19世紀70年代中期，這是與海外華人遭受迫害，急需保護分不開的。1860年《天津條約》使華工出國合法化，海外華民人數激增，交涉事件也日益繁多。1872年，清廷得知古巴、秘魯華工有被虐事件，便於1873年派留美學生主事陳蘭彬、幫辦容閎前去調查。根據他們的報告，清政府得知了華民在外被虐的慘狀，因此，決定“必須照約於各國就地設立領事等官，方能保護華工,以免被外邦恥笑，啟輕視中國之心”①。
就在清政府對設領態度日趨積極的時候，與中國定有條約的日本，千方百計阻撓中國按約設立領事，行使領事裁判權。1875年，日本駐北京臨時代辦鄭永寧，向清政府發出照會,要求修約,清政府命李鴻章與之談判。從這次交涉中，掌握清實際外交大權的李鴻章感到日本“有不願中國即設領事之意”，認為日本一再令“華民歸地方官照料，似欲握治罪生殺之權，久之或釀成釁端，目前也貽誚各國”②。此外，他又認識到“日本為我切近之患”，與西洋及南洋各地不同，可以設官“偵探彼族虛實動靜，隨時詳報，似與中外大局有裨”③。因此，李鴻章產生了“遣理事官一端，實有難再從緩之勢”④的想法。這說明清當權者，在設領認識上比以前有所提高。
1875年，清政府正式派遣郭嵩燾為駐英公使，以此為肇始，在世界各主要國家次第派駐了使節。從1877年到1894年，清政府先後在新加坡、橫濱、大阪、長崎、檀香山、古巴、舊金山、紐約、加里約設立了領事館。
在此階段內，清政府雖然對設領事館已經認同，但對其究竟能發揮多大作用，應在何處設立，認識還是比較模糊的。由於領館為初設時期，並沒有先例可循。因此，清政府對領事館的經費、人員編制等問題的安排，主要採納了駐外使節的意見。在領館經費上，郭嵩燾主張“但允發給開辦經費，其應支薪水聽從籌劃”⑤”。他認為，中西方立國之本不同。西方以商為本，其向國外派駐領事保護商民，而商民又反過來支持國家，這是與國家大政互相促進的；而中國以農為本，鮮有在外經商之民，且與國內聯繫較少，因此，他認為“以有用之經費，資無名之支銷，於國計無裨絲毫”。“今日多一豪舉，歷數年亦必多一貽累。”⑥主張由商民自籌領事薪水。郭嵩燾在清當權者中可算開明之士，其見識也不過如此。他的意見正好符合清政府“用無虛糜”的期望，因此被採納。後來，陳蘭彬也主張古巴、檀香山領事經費由商民自籌。但此種主張事實證明是行不通的。
在領事人選上，駐外公使首先推舉僑領出任領事。如新加坡，雖然其領事任用當地華人胡漩澤主要是迫於英國的壓力，但郭嵩燾也認為他“為其地人民所推服……英國官員皆倚信之，臣以新加坡領事，非胡漩澤無可充承者。”⑦陳蘭彬認為檀香山領事陳國芬“華洋夙著聲望”，可任用其為領事。駐外公使還主張，如無合適的僑領可充此職，便從隨員中選派。如駐日公使何如璋，主張在橫濱、大阪、長崎選派隨員為領事。
但是，清政府此後對領事人選問題有了新的認識。曾紀澤出任公使時，針對上述情況，進一步提出對領事素質的要求。他認為，在一些通商大埠如新加坡，華洋交涉較多，“該處領事官實有聯絡邦交，保護商民之責，必得精明強幹之員，方足以膺茲巨任。”⑧主張任命有才能的人充任。
在此時期內，經過駐外公使與清政府的努力，中國駐外領事館初具規模。但是，清政府及駐外公使對設領意義的認識還是極為有限的。如郭嵩燾認為“設立領事，取從民願而已，毫無當於國計”⑨。曾紀澤雖然認識到設領“確有微益”，但也認為“吾華領事不能幹預政務，木強負氣者，將啟口舌之爭。柔懦無能者，適招輕侮之，漸有損無益，不如已也。”⑩因此，他主張只在少數幾處通商大埠，如新加坡、西貢、香港設立領事。李鴻章認識到設領可以獲取情報，有益邊防，但僅就日本一隅而言。總體看來，清朝統治者對海外設領事館的深層意義並沒有進一步認識。之所以如此，這主要還由於統治集團缺乏全面的國際政治知識，對華僑在海外辛勤勞動給國家的巨大貢獻，也缺乏足夠重視,因此，在設領問題上沒有給予充分的關注。雖然如此，領事館作為與中國傳統迥異的事物，畢竟被接受，這本身也顯示了清政府在外交近代化過程中的進步。
二
從19世紀80年代中期到甲午戰爭之前，是清政府在海外設領的低潮時期。在長達近10年的時間裡，清政府只在箱館（1886）、檳榔嶼（1893）兩處設立了副領事。雖然這與列強的阻撓不無關係，如英國竭力反對清政府在香港設領，日斯巴尼亞（西班牙）力阻中國在小呂宋（今菲律賓）設領。但是，最根本的原因還是在於清政府自身的消極態度。一方面，已設領事之處，雖然華民受苛虐的狀況得到緩解，但並沒有使其處境得到根本改善；另一方面，80年代中期出使經費已入不敷用。基於以上考慮，對設領意義並沒有深刻認識的清朝最高決策者不願在海外增設領事。1887年10月，張之洞在派人赴南洋考察後上奏朝廷，認為在南洋各地“設立領事一節，事甚切要，勢亦可行”，“倘蒙朝廷設立領事，加以撫循，則人心自然固結，為南洋之無形保障，所益非淺”B11。考慮到實際困難，擬請在小呂宋先行開辦。但是，總署經過討論後認為“此次該督所奏，自係為廣樹藩籬，接聯眾志起見，惟其中商埠形勢，設官樞紐實與歷辦領事之成案，有不能概論者。通籌利病，約有數難”B12。其困難是：首先，是西班牙阻撓，對於小呂宋“設官一節，決不鬆口，此為發端之難也”B13。其次，為籌費之難。張之洞主張在小呂宋設領，經費由商民自籌。總署在新加坡、古巴領署自籌經費失敗後，指出“現使費支絀萬分，何應此籌費之難亦！”B14再次，便為稽查之難。在小呂宋設立領事，“遠既不能呼籲出使大臣，近亦難以咨稟粵中大吏，勢成孤立，與不設同”B15。最後，即領事管束之難。“既於領事一舉一動，耳目難周。倘有不肖人員，染習外洋服食居處之奢靡，動以領事署經費為名，事事苛派無度，是使華民重受其困，反為國家斂怨。” B16誠然，上述情況也確實存在，但以此作為不願設領之理由，是完全站不住腳的，這足可以看出清廷態度之消極。而此種態度，在甲午戰爭之前，清政府基本上沒有改變。
然而，就在清政府最高決策者對設領猶豫不決時，有少數官員卻對此有遠見卓識。除粵督張之洞外，滇督王文韶、御史鍾德祥、駐英法意比公使薛福成及駐美日秘公使張蔭桓，均對此有較深刻的認識。其中，以張之洞、薛福成最為突出。
張之洞之所以積極主張在外洋設領，是有其更深層的考慮。他認為，就國防而言，在外洋各埠設立領事，能夠更好地組織華僑，捐資購造護商兵船，既增強華僑的自衛能力，同時又可以有利於中國海防。早在1885年，他就上奏朝廷，主張勸令外洋各埠華商捐資購造快船，並設外洋海軍統領統帶之。平時周巡各島護商，一旦中國有事，也可酌調駛至南洋一帶，以助聲勢。“從此皇威遠播，海外華民鹹蒙刈安之福，似於中外大局不無裨益。”B17基於此，張之洞特彆強調“南洋各島設官，不外保民集捐二事。而以保民為首要，誠能為民興利除害，則民情愛戴，自無不急公慕義踴躍輸將。”B18這樣，他認為才會有更多資金購造兵船，拱衛中國海防。此外，張之洞還認識到，設領對中國既有經濟利益，又有助於內政穩定。他指出，海外華民常常為祖國捐賑捐餉，不忘本源。不少華僑年年寄款回鄉，倘能保護無虞，則海外僑民從此與國內“聲息長通，不忘歸計，日推日旺，實為中國無形之益。”B19更何況“出洋華民，數逾百萬，中國生齒日繁，藉此消納不少。近年各國漸知妒忌，苛虐驅迫，接踵效尤。若海上不安其居，即歸內地。沿海驟增，此無數遊民何以處之？”B20因此，他認為只有在外洋設領，切實保護華民，使其在外安居樂業，才會有助於國內安定。
同張之洞一樣，薛福成也認識到在海外設領對於國內經濟發展及內政穩定的作用，而且對此強調得更為突出。這是與其一貫的“重商”思想是一脈相承的。他認為，西方各國，商業發達，除本國重視外，其設領護商也是一個重要的因素。中國也應在外洋設領保護商民，這樣，才會“商政日興，民財日阜”B21。
此外，中外貿易存在著巨大逆差，而華民出洋傭工經商，不失為彌補此逆差的一種有效途徑。此外，薛福成還指出，設領有利於中國外交，可以使國家地位提高。領事在彼國駐紮，可以更準確地了解彼國的實際情況。這樣，駐外使臣在與所駐國進行交涉時，“以領事官所報為憑，方能使洋官有所顧忌。”B22即“稍有交涉即籌建設，蓋枝葉繁，則根本固；耳目廣，則聲氣靈；民氣樂，則國勢張，自然之理也！”
同時，薛福成對領事本身的功能也提出了看法。他指出，應對領事的作用給予正確認識。領事並不能像有些官員所認識的那樣：“一設領事，華民即為所轄，竟無異管理地方者。”B23領事“無管轄華民之權，實有保護華民之責”B24。其只能按照條約，合理合法地保護華民。
在設領的原則上，薛福成指出，由於中國在立約之初，不諳西方公法，只給對方在中國設領之權利，而沒有我在外洋設領之條文。“一經我國設立領事，彼不免喧賓奪主之嫌，又礙其暴斂橫徵之舉。”B25因此，必定堅拒，或支吾延宕，但只要我據理執言，“因勢利導，始終堅持，諒彼無詞以難我，及早圖之，則難者漸化為易”B26。
正是由於薛福成在設領問題上有如此深刻的認識，因此行動上也更為積極。在出使之初，他就與英外交部就香港設領之事進行交涉，由於總署顓頊和英國的阻撓，薛福成在香港設領的努力功虧一簣。但經過其不懈的努力，終於使新加坡領事館升為總領事館,在檳榔嶼添設副領事,並於1894年春與英簽定了《中英續議滇緬界務商務條款》，獲得了在仰光設領的權利。
縱觀此階段，清統治集團內的某些有識之士，在設領認識上，表現出一種更為寬闊開放的視野，其已不僅僅局限於“保民護商”的觀念，開始全面認識到設領對於國防、內政、外交等方面的重要作用，實現了認識上的巨大飛躍。雖然他們的主張並未被清政府所採納，其活動也收效甚微，但是，對清政府以後設領決策的改變，起了不可忽視的作用。
三
甲午戰爭之後，以在朝鮮設領為契機，清政府的設領態度發生了變化。1896年，委辦朝鮮商務總董唐紹儀請求“特派總領事駐紮漢城，妥議稅則，並派領事分駐各口。”B27總理衙門議後認為“自應及早開辦”B28。此時清廷同意向朝鮮派駐領事，是有其考慮的。戰後，原中國藩屬朝鮮“獨立”，為了維護原宗主國的體面，清廷主張在朝只設領事，以此杜絕雙方互遣使臣。正如總署在奏摺中所說：“準設領事，不立條約，不遣使臣……以存屬國之體。”B29”此外，為保護華民而設領的因素也是不可忽視的，由於華人去朝者較多，唐紹儀指出，若不設領事“凡遇交涉及爭訟事件，無人保護，於國體商情諸多窒礙。”B30以在漢城設領為始，到1900年，清政府先後在仁川、釜山及小呂宋、海參崴、甄南浦，設立了領事。
1901年清政府實行新政之後，設領態度漸趨積極。1901年，清政府在與荷蘭議定商約時，一面令呂海寰與盛宣懷在國內與荷蘭議約，訂立領事關係的條文，一面令蔭昌與其外交部交涉在荷屬地設領問題。力主“內外堅持，多期得當。”B31之後，清政府加快了設領步伐，從1902年到1911年的幾年中，在海外設立領事達27個（內含7個名譽領事），其數量之多是以前幾十年無法相比的。這也充分說明了清廷的態度。此間，清政府之所以執行積極的在外設領政策，是有其一定的歷史背景的。
首先，它是出於吸引僑資、振興商業的需要。1900年，八國聯軍侵華以後，清廷內外都面臨著嚴重的統治危機。在此種形勢下，清政府不得不實行變法，發展資本主義工商業。因此，擁有較強經濟實力的華僑，開始被清政府所重視。1902年初，清政府頒布了一項允許並鼓勵僑商向採礦業投資的法令。1903年，清廷兩次諭令地方各督撫切實保護歸國華僑。之後，農工商部右侍郎楊士琦也奉命出洋考察商務。其回國後，上奏朝廷“東西各國，重視商務，凡商民之在外國者，必設領事保護之，視為通例，所以旅居樂業，商務日益擴張。”B32因此，楊士琦積極主張在外洋設領。這樣，在清政府吸引僑資、發展工商業的過程中，以“保護商民”為主要職能的領事，開始被清政府所重視。
其次，清政府此舉也是出於抵製革命、鞏固統治的目的。戊戌變法之後，康梁逃亡海外，在華僑中宣傳變法，主張實行君主立憲。他們的改良主義對一部分華僑上層人士很有吸引力，在世界五大洲的一百七十多個市鎮建立了保皇會，並向華僑募捐了不少資金。同時，以孫中山為首的革命派也在海外華僑中積極活動。同盟會在南洋、歐洲、美洲等地都設有支部，特別是在華僑最多的南洋，到1908年時，僅英荷殖民地就有同盟會分會及通訊處100多個。革命派的活動在經濟上得到了華僑的大力支持，據不完全統計，僅1907年至1908年的幾次起義，就得到華僑捐助約200000元B33。改良派與革命派的活動使清廷大為恐慌，急欲派設領事，控制海外華民，消弭革命派及康梁的影響。廣西巡撫張鳴歧在奏摺中說“誠能派設領事，密布耳目，就近常川查探，則逆黨舉動偵察自明確。”B34
最後，清政府對海外設領的重視，也是朝野輿論推動的結果。由於張之洞、薛福成的大力倡導，到20世紀初，清政府內有很多官員都充分認識到設領的重要性。他們紛紛上書，主張清政府早設領事。駐藏大臣聯豫、幫辦溫宗堯認為“國家派駐領事官，當可隨時勸導，各僑同心聯絡，整頓工商，以期前程發達”B35。滇督丁振鐸主張在河內、海防設立領事，認為這樣可以有益於雲南財政。且“舉凡邊務稅務募工交犯等事胥關緊要，無華民駐彼以通中外之情，其勢恆虞捍格，是領事之設誠有不如緩者”B36。當然，這其中也有為消弭革命而設領之成分，如御史徐定超：“增添領事……遇事保護，既不見凌於外國，自可尊重國權。僑民託庇，隱消反側。”B37但從總體來看，主張以保商護民，增進中國國力而設領為其主流。而此時，海外僑民也上書請求設領保護。他們指出，由於海外公布的針對華民的條例越來越多，對華民苛虐日勝一日。而於“各國商民，宴然無恙。蓋以各國均有國家設領事保護。中國無之，無怪乎商務之絀，商民之困，岌岌乎不可終日也！”B38請求速設領事，“實屬急不容緩也！”B39”
清政府在此時期內，領館建設方面也有了新的進展。從1904年起，清政府開始採用名譽領事。“名譽領事通常為接受國的一個當地居民在那裡，他有自己的工商企業或某種私人職業。要求他履行的職責總是有限的。他將接受酬金或開支津貼而不拿政府的固定薪金”B40。駐意使臣許珏呈準外務部請委任義大利人雅納威充中國駐納波里名譽領事。隨後，清政府在莫三比克、馬賽、波鐸、折弩瓦（熱那亞）、挪威、奧國共7個地方設立了名譽領事B41。名譽領事一般來說，沒有職業領事更為有效地履行職責，但在當時經費異常支絀的情況下，在華民較少，交涉不多的地方，採用名譽領事，也不失為一種選擇。
1876年的出使章程中規定了領事官的薪俸，但由於當時領事館還未設立，因此，並沒有對各領館人員定編定崗及規定其薪俸總額。其後，清政府在領館設立後很長一段時間內對此都沒有明確的規定。1906年和1907年，清政府規定了《變通出使設立員缺及薪俸章程》B42。在上述章程中，清政府始將領事官定為是實官，以官階高低確定品秩大小。總領事官四品，領事官五品，副領事官五品。清政府還根據事務的簡繁，對各領事館進行了定編定崗，並根據薪俸標準確定各館的薪俸總額。此次改訂章程，對領館做出了較為明確的規定。這表明在新的歷史條件下，清政府對領事事務的日益重視。
綜上所述，清政府對在海外設立領事的認識和實施，是從堅拒到接受及至日益重視，其間經歷了一個較長的過程，這表明了清政府在艱難而又緩慢的掙扎中，終於實現了外交觀念與僑務政策的巨大轉變。這既是張之洞、薛福成等有識之士努力的結果，又是在新形勢下的被迫之舉。在世界大勢發生巨變的情況下，清政府不得不打開國門，走向國際社會，接受西方的外交理念，力求用其維護本國的利益。駐外領事館的設立，是中國外交近代化不可避免的選擇，是社會轉型的組成部分，也是中國進一步走向世界的重大進步。這不僅為民國時期領事制度的進一步完善奠定了基礎，也為中國此後的外交活動提供了寶貴的經驗，這些均是有一定意義的。
注釋：
①《總署奏請派員出使美日秘國保護華工折》，《清季外交史料》，文海出版社，第79頁。
②④《論日本約章》，《李文忠公全集·譯署函稿》，文海出版社，第2943頁。
③《論遣官駐日本》，《李文忠公全集·譯署函稿》，文海出版社，第2944頁。
⑤⑥⑦⑨《使英郭嵩燾奏新加坡設立領事片》，《清季外交史料》，文海出版社，212、211頁。
⑧《揀員補領事疏》，《曾惠敏公（紀澤）文集》，文海出版社，第143頁。
⑩《倫敦致總辦書》，《曾惠敏公（紀澤）文集》，文海出版社，第488—489頁。
B11B20《派員周曆南洋各埠籌議保護折》，《張文襄公（之洞）全集·奏議》，文海出版社，第1828頁。
B12B13B14B15B16《總署奏遵議南洋各埠擬在小呂宋設立總領事折》，《清季外交史料》，文海出版社，第1403、1402、1403、1402頁。
B17《勸令僑商購造護商兵船片》，《張文襄公（之洞）全集·奏議》，文海出版社，第1151頁。
B18B19《會籌保護僑商事宜折》，《張文襄公（之洞）全集·奏議》，文海出版社，第1273、1271頁。
B21B22B23B24B25B26《使英薛福成奏英屬各埠擬添設領事保護華民折》，《清季外交史料》，文海出版社。
B27B28B29B30中央研究院近代史研究所《清季中日韓關係史料》第8卷。
B31《清實錄》，中華書局。
B32《農工商部侍郎楊士琦請設西貢河內爪哇領事片》，《清季外交史料》，文海出版社。
B33洪絲絲：《華僑對辛亥革命的貢獻》，吳澤：《華僑史研究論集》一，華東師範大學出版社。
B34《中國第一歷史檔案館光緒朝朱批奏摺》，中華書局。
B35《駐藏大臣文宗堯奏請應援約設印度嘎里嘎達領事折》，《清季外交史料》，文海出版社。
B36《滇督丁奏河內應援約設立領事以重交涉折》，王克敏、楊毓輝《光緒丁未（三十三）交涉要覽》，文海出版社。
B37《御市使徐定超請速設議院保護華僑以維人心弭民變折》，佚名，《清末籌備立憲檔案史料》，文海出版社。
B38B39《南洋華商呈商約大臣歷陳被虐情形請設領事稟》，《清季外交史料》，文海出版社。
B40戈爾·布思：《薩道義外交實踐指南》，楊立義、曾浩、曾寄萍譯，上海譯文出版社。
B41錢實甫：《清季中外使領年表》，文海出版社。
B42《光緒丙午（三十二）年交涉要覽》中上篇，文海出版社。