條例發布
浙江省公益林和森林公園條例
（2017年11月30日浙江省第十二屆人民代表大會常務委員會第四十五次會議通過）
條例全文
第一條 為了規範公益林和森林公園的建設、保護、利用和管理，根據《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國森林法實施條例》等法律、行政法規，結合本省實際，制定本條例。
第二條 本省行政區域內國家級、省級公益林和森林公園的建設、保護、利用和管理等活動，適用本條例。
本條例所稱公益林，是指以發揮生態效益和社會效益為主要功能，依據國家和省的有關規定劃定，經批准公布並簽有公益林保護管理協定的森林、林木和林地。
本條例所稱森林公園，是指具備一定規模，森林景觀優美，自然景觀和人文景物集中，經規定程式批准或者命名，可供開展森林旅遊、養生健身、科普教育等活動的區域。
第三條 公益林和森林公園的管理，應當遵循科學劃定、嚴格保護、適度利用、合理補償的原則。
公益林的保護和利用，應當遵循森林自然演替規律，以封山育林為主，輔以必要的人工措施，實行嚴格保育。
第四條 縣級以上人民政府應當將公益林建設、保護和管理納入國民經濟和社會發展規劃，列入政府工作目標考核內容；督促有關部門和下級人民政府履行對公益林和森林公園的建設、保護和管理職責，並將公益林和森林公園的建設、保護和管理經費納入本級財政預算。
鄉鎮人民政府、街道辦事處根據上級人民政府的要求，做好公益林建設、保護和管理的具體工作。
第五條 縣級以上林業行政主管部門負責本行政區域內公益林和森林公園建設、保護和利用的監督管理工作。
發展改革、財政、公安、國土資源、住房城鄉建設、交通運輸、農業、水利、審計、環境保護、文化、旅遊、體育等有關部門按照各自職責，做好公益林和森林公園建設、保護和利用的相關監督管理工作。
第六條 縣（市、區）人民政府應當依照國家和省的有關規定，組織劃定公益林範圍，並將公益林建設規模逐級報送至省林業行政主管部門。
縣（市、區）人民政府組織劃定公益林範圍時，應當與森林、林木、林地的所有權人和使用權人（包括承包經營權人，下同）協商，並徵得其同意。
第七條 國家級公益林建設規模，由省林業行政主管部門審核匯總後，按照國家有關規定上報國務院林業行政主管部門。
省級公益林建設規模，由省林業行政主管部門審核匯總後，報省級人民政府批准。
經批准公布的公益林建設規模不得擅自改變；確需改變公益林建設規模的，應當經原批准機關批准。
第八條 公益林建設規模經批准後，縣（市、區）人民政府應當與森林、林木、林地的所有權人和使用權人簽訂公益林保護管理協定。
公益林保護管理協定應當載明四至範圍及附圖、權益歸屬、保護措施、資金補償、違約責任等內容。
第九條 縣（市、區）林業行政主管部門應當對公益林進行建檔、公布，並設立公益林標示牌。公益林標示牌應當標明公益林類別、面積、管護責任人等內容。
禁止毀壞或者擅自移動公益林標示牌。
第十條 縣（市、區）人民政府應當與有公益林管護任務的鄉鎮人民政府、街道辦事處或者國有林場等單位，簽訂公益林保護管理責任書；有公益林管護任務的鄉鎮人民政府、街道辦事處應當與村集體經濟組織簽訂公益林保護管理責任書。
鄉鎮人民政府、街道辦事處和村集體經濟組織、國有林場等單位，應當根據公益林管護需要劃分管護責任區，配備相應的護林員，落實管護責任。
第十一條 縣級以上人民政府應當組織編制公益林林區林道規劃，提高公益林林區林道建設標準，做好公益林林區林道管護工作。
公益林中生態保護功能低下的疏林、殘次林等低效林，縣級以上人民政府應當有計畫地組織公益林經營單位和個人採取跡地更新、低效林改造、森林撫育等措施進行林相改造，提高公益林的生態保護功能。
縣級以上人民政府應當加大資金投入，對完成跡地更新、低效林改造、森林撫育等林相改造任務的單位和個人，給予適當的補助。
第十二條 禁止將公益林擅自改變為非公益林。確需改變的，應當按照公益林變更調整的規定辦理，同時終止或者變更公益林保護管理協定。省級公益林變更調整的具體辦法由省林業行政主管部門制定。
第十三條 建設工程應當不占或者少占公益林和森林公園林地。確需占用公益林和森林公園林地的，應當符合法律、法規和國家有關規定。
因徵收、占用林地等原因導致公益林減少的，縣（市、區）人民政府應當及時補足。
第十四條 公益林林木只能進行撫育和更新性質的採伐。
有下列情形之一的，林業行政主管部門經過組織專家評審後，可以批准採取相應的方式與強度採伐：
（一）因科研或者實驗、林木良種選育等需要採伐公益林林木的；
（二）因防治森林病蟲害需要根據依法制定的森林病蟲害除治方案採伐公益林林木的；
（三）因建設護林、防火等林業生產設施和營造生物防火隔離帶需要採伐公益林林木的；
（四）因遭受森林病蟲害、火災、雪災等自然災害需要採伐受害公益林林木的；
（五）法律、法規規定的其他情形。
採伐公益林林木的，應當依法辦理林木採伐許可證。
第十五條 國家級公益林林木撫育和更新採伐按照國家有關規定執行；省級公益林林木撫育和更新採伐的具體辦法，由省林業行政主管部門依據國家和省相關技術規程制定。
第十六條 省人民政府應當建立森林生態效益補償機制，根據經濟社會發展情況逐步提高公益林補償標準，優先保障重要生態功能區。
縣級以上人民政府應當設立森林生態效益補償資金，對公益林所有權人或者使用權人進行補償。設區的市、縣（市、區）的補償標準不得低於省規定的標準。
縣級以上人民政府可以通過收購、置換、租賃等方式，逐步提高重要生態功能區國有公益林比重。
第十七條 森林生態效益補償資金應當按照國家和省的有關規定，用於對公益林所有權人、使用權人的補償和公益林保護、管理費用的支出。
任何單位和個人不得挪用、截留森林生態效益補償資金。審計部門應當加強對森林生態效益補償資金使用情況的審計監督。
第十八條 公益林利用以非木質利用為主。在不影響公益林生態功能的前提下，可以採用發展林下經濟、開展森林旅遊等方式綜合利用；在不改變公益林林地用途和性質的前提下，公益林森林、林木、林地使用權和公益林補償收益權可以依法流轉。
鼓勵設區的市、縣（市、區）人民政府利用公益林建設公益性質的森林公園。
第十九條 設立省級森林公園，應當符合下列條件：
（一）已經編制森林公園總體規劃，並且符合全省森林公園建設發展規劃要求；
（二）面積不少於一百公頃，森林覆蓋率在百分之七十以上，但地處城區或者有特殊保護價值的區域除外；
（三）森林風景資源質量等級達到《中國森林公園風景資源質量等級評定》二級以上標準；
（四）森林、林木、林地等權屬清楚，界線明確，並徵得其所有權人、使用權人同意；
（五）法律、法規規定的其他條件。
第二十條 設立省級森林公園，由設區的市或者縣（市、區）人民政府提出申請，報省林業行政主管部門認定命名。
省林業行政主管部門應當自收到申請之日起十個工作日內，組織有關部門和專家對是否符合本條例第十九條規定的條件進行評審；經評審符合條件的，應當自評審結束之日起十個工作日內予以認定命名。未經認定命名，任何單位和個人不得使用省級森林公園名稱。
省級森林公園因森林風景資源質量下降不再符合質量等級標準或者森林公園主體功能無法發揮的，省林業行政主管部門應當撤銷命名並向社會公告。
國家級森林公園的設立和管理按照國家有關規定執行。
第二十一條 森林公園總體規劃由設區的市或者縣（市、區）人民政府按照規範要求組織編制，應當向社會公示並徵求有關部門、專家和周邊公眾的意見，必要時可以進行聽證。
森林公園總體規劃是森林公園保護、建設和經營的依據。規劃期一般不少於十年。規劃期滿前一年，應當根據森林公園保護、建設和經營發展情況組織修編，並重新報省林業行政主管部門審核。未經省林業行政主管部門同意，不得擅自修改森林公園總體規劃。森林公園總體規劃應當向社會公告。
第二十二條 在森林公園內從事旅遊、休閒等經營活動，應當符合森林公園總體規劃，保持森林景觀的自然特性、文化內涵和地方特色，不得破壞森林風景資源、野生動植物資源和生態環境。
設區的市或者縣（市、區）人民政府應當與森林公園的經營單位簽訂森林公園保護與管理協定，明確經營許可權、管護責任、管護要求、環境保護措施、旅遊安全管理和違約責任等內容。
位於森林公園內的商品林，按照商品林進行經營管理。在徵得商品林所有權人、經營權人同意後，可以變更調整為公益林。
第二十三條 森林公園內除法律、法規禁止的行為外，禁止下列行為：
（一）新建、改建墳墓；
（二）擅自圍、填、堵、截自然水系；
（三）擅自建設建築物、構築物和工程設施。
森林公園經營單位應當通過標示牌、語音、簡訊等形式，將森林防火、森林風景資源、野生動植物資源和生態環境保護的注意事項告知旅遊者。
第二十四條 縣級以上林業行政主管部門應當加強公益林和森林公園信息化建設工作，建立公益林、森林公園監測體系和公益林地籍管理信息系統，及時向本級人民政府和上級林業行政主管部門報告公益林和森林公園管理及動態變化情況，並定期向社會公告公益林和森林公園資源與生態狀況。
第二十五條 違反本條例規定的行為,法律、行政法規已有法律責任規定的，從其規定。
第二十六條 違反本條例第二十三條第一款規定，在森林公園內從事禁止行為的，由林業、民政、國土資源、住房城鄉建設等有關行政主管部門，按照各自職責依法處理。
第二十七條 公益林和森林公園的監督管理部門有下列行為之一的，對負有責任的主管人員和直接責任人員由有權機關按照管理許可權給予行政處分：
（一）違反有關法律、法規和本條例有關規定批准採伐公益林林木的；
（二）違反法律、法規和國家有關規定批准徵收、占用林地的；
（三）挪用、截留森林生態效益補償資金的；
（四）違反本條例規定認定命名省級森林公園的；
（五）有其他玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊行為的。
第二十八條 本條例自2018年3月12日起施行。
條例解讀
背景意義
一直以來，浙江省委、省政府高度重視公益林和生態建設，早在2009年，省政府就頒布了《浙江省公益林管理辦法》。實施近10年來，全省公益林建設布局日趨合理，財政投入逐年增加，管理制度不斷完善，森林質量明顯提高，生態環境大為改善。但隨著經濟社會的快速發展，特別是按照新時代對生態建設的新要求，亟需重新修訂，調整補充相關內容，增強可操作性。
（一）是順應新時代新矛盾轉變的需要。
黨的十九大提出中國特色社會主義進入了新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。當前，生態文明建設的方向越來越明確，生態保護的要求越來越高，而公益林和森林公園正是生態環境最重要的物質基礎，保護好公益林，建設好森林公園，就能構築起一道牢固的生態安全螢幕障，為社會提供良好的生態公共產品。《條例》的實施，將會對此作出重要保障。
（二）是與時俱進，完善法律制度的需要。
近年來，我省公益林建設管理工作雖然取得了較大成效，但以往的《辦法》在實施過程中暴露出一些與當前生態保護和林業發展不相適應、需要及時修訂的問題；森林公園的設立一直缺乏明確的法定依據，與人民民眾日益增長的對森林生態旅遊、休閒健康養生、森林文化體驗等森林產品需求的矛盾越來越突出。《條例》的出台，可以從法律制度上彌補和解決這些問題。
（三）是加強依法管理，保障人民民眾權益的需要。
公益林和森林公園建設，涉及到諸多民眾利益問題。但以往在管理過程中遇到的確權問題、資金分配問題、保護與利用等問題，沒有明確的法律依據可以很好地加以解決。有了《條例》這部法律，就可以進一步推進依法管理，有章可循，切實保障人民民眾的合法權益。
內容特點
《浙江省公益林和森林公園條例》共分28條，涉及定義、設立、建設、保護、利用、管理、補償、調整、撫育、採伐、問責等內容。歸納起來有以下幾個突出特點。
（一）以政府為主導，各司其職，共同擔責。
公益林和森林公園產生的巨大生態效益、社會效益和經濟效益，惠及廣大人民民眾，由社會共享,需要大家共同保護和建設，無論是政府、部門、集體、個人都要各盡其責。《條例》明確，縣級以上人民政府應當將公益林建設、保護、管理納入國民經濟和社會發展規劃，列入政府工作目標考核內容，並將建設、保護和管理經費納入本級財政預算,鄉鎮人民政府、街道辦事處做好具體工作。縣級以上林業主管部門負責本行政區域內公益林和森林公園建設、保護和利用的監督管理工作。發展改革、財政、公安、國土資源、住房城鄉建設、交通運輸、農業、水利、審計、環境保護、文化、旅遊、體育等有關部門按照各自職責，做好相關監督管理工作。縣（市、區）人民政府應當與森林、林木、林地的所有權人和使用權人簽訂公益林保護管理協定。
《條例》明確，鼓勵設區的市、縣（市、區）人民政府利用公益林建設公益性質的森林公園，並與森林公園的經營單位簽訂保護與管理協定。
（二）以保護為前提，科學經營，適度利用。
國家對公益林，尤其是天然起源的天然林，實行最嚴格的保護管理，禁止商業性採伐。同時，為了能發揮更大的生態、社會、經濟效益，提出應進行科學經營，加強撫育管理，允許適度利用。本著這一精神，《條例》規定，公益林的保護和利用，以封山育林為主，輔以必要的人工措施；對生態功能低下的公益林，有計畫地採取跡地更新、低效林改造、森林撫育等進行林相改造，並對可以進行撫育和更新性質採伐的情形作了具體規定。同時明確，在不影響公益林生態功能的前提下，可以採用發展林下經濟、開展森林旅遊等方式綜合利用。特別值得一提的是，《條例》把組織編制公益林林區林道規劃、提高建設標準寫進法律文本，為保護公益林創造良好的基礎條件。
（三）以人民為中心，完善政策，保障權益。
公益林和森林公園建設，涉及到千家萬戶老百姓和經營者的切身利益。《條例》充分考慮到這一因素，對相關的政策作了進一步的完善和補充。一是加大生態公益林補償力度。規定逐步提高省級補償標準，設區的市、縣（市、區）的補償標準不得低於省規定的標準。對完成撫育更新任務的單位和個人給予適當補助。任何單位和個人不得挪用、截留森林生態效益補償資金。二是強化協商、協定意識。無論是範圍劃定、管理職責，還是變更調整，都要與森林、林木、林地的所有權人和使用權人協商，並徵得同意，具體內容要簽訂協定。三是放活使用權和收益權。《條例》明確，在不改變公益林林地用途和性質的前提下，公益林森林、林木、林地使用權和補償收益權可以依法流轉。
（四）以法律為準繩，嚴格管理，促進發展。
《條例》從公益林的組織劃定、規劃編制、職責分工，變更調整，到森林公園的設立、認定、標示等各項管理工作都提供了明確的法律遵循。特彆強調了幾個禁止條款：禁止將公益林擅自改變為非公益林；建設工程應當不占或少占公益林和森林公園林地；即便是對公益林實施撫育更新性質的採伐，也應當依法辦理林木採伐許可證。未經認定命名，任何單位和個人不得使用省級森林公園名稱；森林公園內，禁止新建、改建墳墓，禁止擅自圍、填、堵、截自然水系，禁止擅自建設建築物、構築物和工程設施；對質量不再符合標準的森林公園應當撤銷並向社會公布。《條例》還明確應對公益林和森林公園實行信息化動態管理，對違法行為的處置也作了明確規定。
現狀成效
浙江省公益林和森林公園建設起步較早。2001年根據國務院檔案要求，全省開始區劃界定，至目前省級以上公益林建設規模達到4535萬畝，占全省林地面積的46%。分布於主要江河源頭及兩岸、重要幹線通道兩側、大中型水庫及城鎮周邊、生態脆弱等區域。2004年起，全面實施森林生態效益補償基金制度，期間10次提高補償標準，從最初的每年每畝8元，提高到現在的每畝31元（主要幹流和重要支流源頭縣及國家級和省級自然保護區等重要區域省級以上公益林的最低補償標準達到每畝40元），為全國省級最高。各級財政累計投入補償資金達到108億元，受惠農戶1300萬人。公益林建設已經成為浙江林業史上規模最大、投資最多、惠農最廣、時間最長的生態工程，深受全社會和廣大林農歡迎。
第一個森林公園寧波天童森林公園，建立於1982年。經過35年的發展，至2017年底，全省已批建各級森林公園262個，分布11個市74個縣（市、區），總經營面積692萬畝。這些森林公園擁有最優質的森林生態資源，為全社會提供了最優良的生態公共產品。
建設成效主要體現在以下幾個方面。
（一）森林資源快速增長，生態效益極大發揮。據最新浙江省森林資源與生態功能價值監測評價結果，全省林業用地面積9900萬畝，其中優質公益林面積3700萬畝，活立木總蓄積量3.5億立方米，森林覆蓋率達到61%，位居全國前列。全省森林生態服務總價值5342.62億元，在固碳釋氧、涵養水源、固土保肥、淨化大氣、森林旅遊等方面發揮了重要作用，這其中生態公益林建設作出的貢獻最大。
（二）林農權益有效保障，富民能力顯著增強。僅生態補償這一項惠民政策，就惠及333萬戶農戶、1.45萬個村集體組織、330個國有管護單位、2.6萬名專職護林員。以公益林為基礎的生態景觀和森林公園，通過開展森林生態旅遊，帶動周邊村民直接增加經濟收入。據統計，2017年全省省級以上森林公園吸收社會旅遊從業人員近8萬人。
（三）生態產品全民共享，美好生活逐步滿足。當前，走進森林、回歸自然越來越成為人民民眾對美好生活的新需求，生態景觀和森林公園也成了老百姓休閒旅遊、健康養生、陶冶性情的最佳選擇地和香餑餑。據不完全統計，目前，全省省級以上森林公園已創建或參與創建了53處3A級以上旅遊景區，擁有游步道3.76萬公里，車船3560台（艘），床位11.66萬張，餐位29.28萬個。僅2017年旅遊收入達到245億元，接待國內外遊客7362萬人次，逐年大幅提升。依託森林公園開展的各類生態文明教育活動，提高了全社會的生態保護意識。我省森林公園中已有3家被命名為“國家生態文明教育基地”。
下一步，我們將依照《條例》所賦予的法律職責，進一步加強公益林和森林公園管理和建設，將這份重要的生態資產守護好、發展好，使其更好地服務於社會、服務於百姓、服務於人民所希望的美好生活。
