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各市、縣人民政府,省人民政府各部門:
為認真貫徹落實黨中央關於深化財稅體制改革的總體部署,充分發揮財政作為國家治理基礎和重要支柱的職能作用,加快中原崛起、河南振興、富民強省,現就深化財稅體制改革提出如下意見。
檔案內容
一、深化財稅體制改革的總體要求
改革開放30多年來,按照中央部署,我省財稅體制改革穩步推進,成效顯著。特別是1994年實施的分稅制改革及隨後的調整、完善和穩健運行,對充分發揮各級積極性、促進經濟社會發展、全面擴大開放、保障和改善民生髮揮了重要作用。但隨著經濟社會發展和各方面形勢變化,現行財稅體制存在的問題和不足日益顯現,突出表現在:預算管理制度不規範、不透明,不適應治理現代化要求;稅收制度不健全、不完善,不利於發展方式轉變、社會公平和市場統一;政府間事權與支出責任劃分不清晰、不合理,不利於建立健全財力與事權相匹配的財政體制;財政資金分配方式和投入方式改革不到位,部分財政資金使用分散、效用較低,與事業發展成效關聯度不高,對社會資本的撬動作用不強。這些矛盾和問題相互交織,不僅影響財政自身的穩定性和可持續性,而且影響重大戰略、政策實施效果和治理現代化進程,迫切需要進行整體性、適應性改革。
(一)指導思想。全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神和省委九屆七次全會精神,著眼完善和發展中國特色社會主義制度、推進治理體系和國家治理能力現代化,立足我省實際,堅持穩中求進、改革創新,充分發揮各級積極性,以改進預算管理、完善稅收制度、明確事權和支出責任為重點,建立統一完整、法治規範、公開透明、運行高效,有利於最佳化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現長治久安的可持續的現代財政制度,為加快中原崛起、河南振興、富民強省進程提供財稅制度保障。
(二)基本思路。一是依法理財。樹立法治理念,將財政運行全面納入法治化軌道。二是明確事權。在中央與地方事權與支出責任調整基礎上,合理調整並明確省、市、縣各級事權與支出責任,促進各級政府各司其職、各負其責、各盡其能。三是透明預算。逐步實施全面規範的預算公開制度,推行民主理財,建設陽光政府、法治政府。四是提高效率。改革財政資金分配方式和投入方式,推行科學理財和預算績效管理,健全運行機制和監督制度,促進經濟社會持續健康發展,不斷提高人民民眾生活水平。
(三)基本原則。一是處理好政府與市場的關係,切實轉變政府職能,使市場在資源配置中起決定性作用,更好地發揮政府作用,激發市場和社會活力。二是發揮各級積極性,既保障省級履行調控責任、實施重大改革、推進基本公共服務均等化和協調區域發展能力,又切實保護市、縣級利益,調動和發揮市、縣級改革的主動性和創造性。三是兼顧效率與公平,在提高效率的基礎上更加注重公平,讓發展成果更多、更公平地惠及全體人民。四是統籌當前與長遠利益,既圍繞穩增長、調結構、防風險、惠民生等重大任務,著力解決影響當前經濟社會科學發展的突出障礙和民眾反映強烈的突出問題;又著眼長遠,切實增強財政可持續性,推進構建有利於以人為本、科學發展的體制機制。五是堅持總體設計和分步實施相結合,既明確改革邏輯順序、主攻方向,增強改革的整體性、系統性、協調性;又清晰制定各項改革的路線圖和時間表,準確把握各項改革措施出台的時機、力度和節奏,確保改革協同、穩健和實效。六是堅持協同推進財稅體制改革與其他改革,既充分發揮財稅體制改革作為整體改革突破口和基礎支撐的作用,統籌推進其他改革;又使財稅體制改革與其他改革相互銜接,相互協調,形成合力,順利推進。
二、加快建立全面規範、公開透明的現代預算制度
(一)建立透明預算制度。除涉密信息外,所有使用財政資金的部門均應公開本部門預決算,所有財政資金安排的“三公”經費(因公出國、境費,公務用車購置及運行費,公務接待費)都要公開。政府預決算支出全部細化公開到功能分類的項級科目。專項轉移支付預決算按項目、按地區公開。積極推進財政政策公開。按經濟分類公開政府預決算和部門預決算。逐步將部門預決算公開到基本支出和項目支出。適應預算公開要求,健全預算標準體系。
(二)完善政府預算體系。清理規範重點支出同財政收支增幅或生產總值掛鈎事項,一般不採取掛鈎方式。對重點支出根據推進改革的需要和確需保障的內容統籌安排,優先保障,不再採取先確定支出總額再安排具體項目的辦法。結合稅費制度改革和法規修訂,逐步取消城市維護建設稅、排污費、探礦權和採礦權價款、礦產資源補償費等專款專用的規定,統籌安排這些領域的經費。政府收支全部納入預算管理。政府預算體系要定位清晰,分工明確。建立將政府性基金預算中應統籌使用的部分列入一般公共預算的機制,加大國有資本經營預算資金調入一般公共預算的力度。加強社會保險基金預算管理。
(三)改進年度預算控制方式。公共預算審核的重點向支出預算和政策拓展。向本級人大報告支出預算的同時,要重點報告政策內容。科學預測收入預算,強化依法徵稅。在國務院批准的債務限額內,省政府可以在一般公共預算內舉借用於無收益的公益性事業發展的一般債務,在政府性基金預算內舉借用於有收益的公益性事業發展的專項債務。市、縣級政府確需舉借的一般由省政府代為舉借。國有資本經營預算按照收支平衡的原則編制,不列赤字。
建立跨年度預算平衡機制。一般公共預算執行中如出現超收,超收部分用於化解政府債務或補充預算穩定調節基金。如出現短收,通過調入預算穩定調節基金或其他預算資金、削減支出實現平衡;如採取上述措施後仍不能實現平衡,省級報本級人大或其常委會批准後增列赤字並報財政部備案,在下一年度預算中予以彌補,市、縣級政府通過申請上級政府臨時救助實現平衡並在下一年度預算中歸還。政府性基金預算和國有資本經營預算如出現超收,超收部分結轉下年安排;如出現短收,通過削減支出實現平衡。
實行中期財政規劃管理。財政部門會同各部門研究編制三年滾動財政規劃,對未來三年重大財政收支情況進行分析預測,對規劃期內一些重大改革、重要政策和重大項目,按照各級政府支出責任納入中期財政規劃安排。強化三年滾動財政規劃對年度預算的約束,各部門規劃中涉及財政政策和資金支持的,要與三年滾動財政規劃相銜接。
(四)完善轉移支付制度。最佳化轉移支付結構,增加一般性轉移支付規模和比例。大力清理、整合、規範專項轉移支付。對競爭性領域的專項轉移支付逐一甄別排查,凡屬小、散、亂以及效用不明顯的堅決取消,其餘需要保留的要改進分配方式,減少行政性分配,引入市場化運作模式,逐步與金融資本相結合,引導帶動社會資本增加投入。完善省級專項資金管理辦法,規範專項資金項目設立,嚴格控制新增項目和資金規模,建立健全專項資金定期評估和退出機制。清理現行配套政策,對屬於上級財政承擔支出責任的事項,一律不得要求下級安排配套資金。健全財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鈎機制。
(五)加強預算執行管理。強化預算約束,預算未安排的事項一律不得支出。年度預算執行中除救災等應急支出通過動支預備費解決外,一般不出台增加當年支出的政策;對必須出台的政策,通過以後年度預算安排資金。不同預算科目、預算級次或項目間的預算資金需要調劑使用的,按照財政部門的規定辦理。加快預算下達和預算執行進度。加強財政結轉結餘資金管理。規範國庫資金管理。一律不再新設專項支出財政專戶,現有財政專戶除經財政部審核並報國務院批准保留的外,其餘專戶在兩年內逐步取消。完善國庫現金管理,合理調節國庫資金餘額。嚴格權責發生制核算範圍。規範和清理財政借墊款。
(六)強化財政績效管理。改革教育、科技、文化等事業費分配機制,探索按服務對象、服務質量和成果分配財政資金的辦法,提高資金使用效率。推進政府向社會力量購買服務工作,降低公共服務成本,提高公共服務質量。推廣使用政府與社會資本合作模式,促進社會資本參與基礎設施投資和運營。政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質納入相應政府預算管理。推進財政涉企資金基金化改革,把市場作用和政府作用有機結合,放大財政資金的槓桿和引導作用,發揮市場在微觀層面的競爭性作用。健全預算績效管理機制,績效評價重點由項目支出拓展到部門整體支出、政策、制度和管理等方面,評價結果作為調整支出結構、完善財政政策和科學安排預算的重要依據。嚴肅財經紀律,嚴格監督財政資金分配使用,嚴厲查處違法違規行為。
(七)規範政府債務管理。依法建立以政府債券為主體的政府舉債融資機制,剝離融資平台公司政府融資職能。對政府債務實行限額控制,分類納入預算管理。嚴格限定政府舉債程式和資金用途。省政府在國務院批准的債務限額內,核定分地區和省本級一般債務和專項債務限額。債務資金只能用於公益性資本支出和適度歸還存量債務。建立健全債務風險預警及應急處置機制,防範和化解債務風險。推行權責發生制的政府綜合財務報告制度,建立考核問責機制和政府信用評級制度。
(八)全面規範稅收優惠政策。落實中央統一部署,除專門的稅收法律、法規和國務院規定外,其他法規、發展規劃和區域政策不得突破國家統一財稅制度、規定稅收優惠政策;未經國務院批准,不能對企業制定財政優惠政策。清理規範各類稅收優惠政策,違反法律、法規的一律停止執行;有明確時限的到期停止執行,未明確時限的設定政策終結時間點。建立稅收優惠政策備案審查、定期評估和退出機制,加強考核問責,嚴懲違法違規行為。
按照中央統一部署,實施增值稅、消費稅、資源稅、環境保護稅、房地產稅、個人所得稅改革,建立有利於科學發展、社會公平、市場統一的稅收制度體系。強化稅源專業化管理,最佳化納稅服務,創新個體工商戶和發票管理方式,加強國稅、地稅合作,推進信息共享,嚴格風險管理,建立高效的稅收征管制度,提升征管質量和水平。
三、建立事權和支出責任相適應的制度
(一)適當調整省和市縣收入劃分範圍。對中央明確為地方稅的稅種,切實做好相關稅收政策制定和實施工作。資源稅收入按財政部要求調整為省級收入。在兼顧稅收征管效率的前提下,將年度間波動幅度大、流動性強、地區之間稅基分布懸殊的稅種作為省級財政收入或主要由省級財政分享。將稅基穩定分布均衡、市縣具有信息優勢、與當地公共服務質量密切相關的稅種作為市縣收入。
(二)合理界定省和市縣事權與支出責任。根據中央與地方事權和支出責任劃分,界定省與市縣事權和支出責任。跨區域和外部性強的事務明確為省級事權或省與市縣共同事權,省級承擔相應支出責任。市縣負責區域性公共產品和服務,承擔相應支出責任。具有地域管理信息優勢但產生跨區域外部性的公共服務作為市縣事務,但省級承擔一定支出責任。事權和支出責任調整後,省級相應承擔均衡區域內財力差距的責任。
四、改革時間安排
在財稅體制改革中,預算管理制度改革先行,稅制改革按照中央部署推進,省與市縣收入、事權與支出責任劃分改革在中央與地方相關改革方案出台後進行。按照中央要求,2014-2015年,預算制度改革取得決定性進展;2016年,深化財稅體制改革的重點工作和任務基本完成;2020年,各項改革基本到位,基本建立現代財政制度。
各地、各部門要根據本指導意見制定實施方案,細化目標任務,認真組織實施。
