問責數字之城
建設數字城市、全面實現城市的信息化意味著必須對市民負起更大的責任——加強政府與民眾的直接對話，改變代理人機制，打通政府與民眾之間不透明的中間環節，使得政府問責機制扁平化、透明化，把為人人服務的職能真正落到實處。
本刊記者武佳劉佳
“城市除了對旅遊者而言仍是一個文化幽靈外，將不復存在。”麥克盧漢1967年的預言，正隨著網路的縱深蔓延漸漸成為現實。舊式的城市正在被數字浪潮所淹沒，網際網路極大的改變著城市的基礎設施，這一全新的基礎設施將產生新型的社會關係，一種更加智慧型化的新型城市將得以創建。城將不城？
威廉？J?米切爾在《伊托邦——數字時代的城市生活》回答了上述問題。“現在已經到了重新確定城市的規劃和發展，重新審視建築學作用的時候了。當然，回報很高，風險也很大。但是我們別無選擇，我們實際上已經無法後退。我們必須學會建立‘伊托邦’(E-topia與Utopia烏托邦對應)——提供電子化服務、全球互聯的城市。”
數字浪潮在席捲了經濟之後，開始向城市建設的各個角落蔓延。12月12日，第六屆數字中國發展高層論壇顯示，數字中國建設已經取得重大進展，全國中型以上城市幾乎均已開展數字城市建設。同一時期，遠在丹麥的哥本哈根氣候大會於12月19日落下帷幕。會議在爭議中結束，圍繞節能減排的“責任”無疑是爭議的焦點，城市建設過程被各國首腦用顯微鏡放大。
低碳經濟、清潔能源、電子商務、數字醫療……以環境保護為原點，帶動了整個城市的發展方向，數位化在實現了環保的同時，進一步打消了人與人之間的溝通障礙，成為了營造未來之城的不二法門。
城市是數位化的載體，數位化社會的最新成果將在城市建設的過程中展現。過去政企不分、“政績”至上的機制使得政府、企業乃至給人必須重新審視自身在城市建設中所肩負的經濟責任、社會責任、環境責任、服務責任以及因為責任而生的一系列新的問題。
面對問題，我們做到了什麼？又缺失了什麼？
示意圖 標準之爭
數字城市的概念最早來源於數字地球。1998年1月31日，美國副總統戈爾在美國加利福尼亞科學中心發表了題為“數字地球：在21世紀認識我們的行星”的講演中，提出了“數字地球”的新概念——在三維地球的數字框架上，按照地理坐標集成有關的海量空間數據及相關信息，構建一個數位化的地球，即“數字地球”。“數字地球”勾勒出人類數位化生活的美好願景，很快，在這次演講之後，世界上眾多國家和地區都將“數字城市”的研究與建設作為其搶占科技、產業和經濟制高點的戰略之一。
事實上，數字城市具有雙重含義。一方面，數字城市是指以遙感、全球定位系統(GPS)、地理信息系統GIS等空間信息技術為主要手段，對信息資源進行整合的支撐平台或環境，是城市實體在計算機中的虛擬表達；另一方面，數字城市也是以城市信息基礎設施建設為平台，開發、整合、利用各類信息資源，實現城市的經濟、社會、生態各個運作層面的智慧型化、網路化、數位化。
可以說，數字城市不是一個單純的技術和工程的概念，而是一個集技術、管理、人文、經濟於一體的系統。因此，數字城市建設不是高新技術產品和信息基礎設施的簡單堆積，而是信息化發展模式在城市運轉中全方位的滲透與融和，是實現城市信息化的徹底革命。
在數字城市的建設過程中，標準始終處於重要的地位。但目前的情況是，標準和政策法規建設滯後，至今並沒有一個能滿足數字城市建設要求的、完整的標準系統。雖然測繪、計算機等行業已有相關的標準，但數字城市作為一個多學科交叉、多行業相關、多系統集成的複雜的巨系統工程，還缺乏整體規劃和統一標準、規範。例如，信息資源的整合、信息套用的開發並不全面系統，眾多行業信息化套用的“點”尚未有效整合成數字城市的“面”，信息孤島現象普遍存在等等。
美國麻省理工學院認為，數字城市的建設標準包括寬頻覆蓋、面向公共服務的計算和創新服務(滿足個人、企業服務的政府信息基礎服務)三個部分；中科院可持續發展戰略研究小組則把數字城市的建設標準衡量為數位技術、城市信息管理、電子政務、電子商務、城市智慧型交通等五項指標。
綜合國內外權威機構設立的標準，結合當前我國數字城市的基本國情，我們認為中國數字城市應該有全新的考量標準，包括城市人均GDP，數字通信公共基礎建設(包括城市寬頻覆蓋面及套用、無線網路覆蓋面及套用、數位電視覆蓋面及套用)，面向服務的計算及套用(包括政府網站和套用、信息採集及發布渠道、城市金融信息化程度、城市商業信息化程度)以及地理信息系統服務套用等四個方面。
為什麼要數字城市
上海正在勾勒出數字城市的輪廓，毫無以為，世博會是上海數位化進程的加速器。這場探討人類城市成活的盛會，將給未來城市建設帶來新的啟發。
據了解，低碳技術、通信技術以及智慧型化技術等將成為2010年上海世博會中主要的亮點。這意味著上海將藉助數位化手段來打造一個城市的未來，跟隨者世博會的步伐，上海也將成為國內數字城市建設的新樣板。
低碳技術將成為未來城市發展不得不重視的重要內容。哥本哈根氣候會議上各國的僵持與糾結似乎向人們昭示了低碳經濟的重要性和高難度。碳排放量往往暗示著一個城市工業發展速度和規模，已開發國家不願意過多承擔氣候責任的主要原因就在於此。低碳技術則是打破這一論斷的有效手段。低碳與數位化的結合，使得電網、交通、物流甚至農業智慧型化，節能化，網際網路本身就是低碳的代表，電子商務、視頻會議等溝通方式進一步降低了人們在流通過程中帶來的損耗。
通信技術則有可能將現實生活變為信息，把信息放在網路上共享，使人們能無時間差獲取信息。3G時代給隨時隨地的信息傳遞提供了可能。信息的自由流動或將打破原有的政企之間、政府和民眾之間、企業和民眾之間、民眾和民眾之間的信息不對稱，有利於打通不透明的中間環節，變自上而下的統治模式，為扁平化的平等治理模式。通信技術引發的數位化將加速政府從全能型政府向服務型政府的轉型過程。
物聯網是對智慧型化技術最好詮釋，也是未來數字城市的核心內容。讓所有機器互聯互通、使一切設備充滿智慧，似乎已經不再是烏托邦裡面的夢想。2009年，IBM、惠普、思科、英特爾還有各大運營商們，都開始了在物聯網上的布局。IBM中國董事長錢大群在今年的IT兩會上表示：“網際網路帶來了物聯網，帶來了新的經濟的發展，物聯網的發展能夠使得傳統工業也提升競爭力，實現現代化。”
電子病例結束了患者在醫院徹夜排隊的顯現，還能讓你不必每次都帶著大量的診斷報告在不同的醫院跑來跑去；GPS系統可以儘可能找到最優路線，減少交通擁堵問題；電子政務平台增加了市民和政府的互動關係，能讓政府更好體察民意；甚至嵌在食品中的RFID能幫助消費者追蹤到食品來源，確保食品安全……“低碳經濟+通信技術+物聯網”構建的數字城市試圖以最低的成本為人類創造最大的價值，已成為不可阻擋的趨勢。
瞄準服務“靶心”
國外的數字城市建設一般經歷了三個階段：城市信息基礎設施建設階段、政府和企業信息系統建設階段和數字城市全面建設階段。經過了11年的時間，已開發國家已經走過了以信息基礎設施建設為中心的起步期，進入到以電子政務、電子商務和社區信息化建設為中心的全面發展期。電子政務、電子商務和社區信息化成為數字城市的三大“引擎”，推動經濟社會的全面信息化。
與西方國家基於“後城市化”時代背景提出的“數字城市”所不同，中國的數字城市則是城市化與信息化並舉，承載著城市機制和管理方式變革的重任。因此，當數字城市浪潮席捲中國時，舶來的“數字城市”需要面臨著不少本土化的改造過程。
我國城市信息化建設於2000年前後開始較大規模興起，到了“十一五”已不斷趨於理性化。記者了解到，自2005年原建設部發布《關於推廣北京市東城區數位化城市管理模式的意見》以來，已經先後確定了三批51個城市(區)作為全國數位化城市管理工作試點城市(區)，目前33個城市通過了驗收。至此，三批建設已經進入尾聲。
經過多年的推動和部分示範城市立竿見影的成效，如今數字城市套用的深度和廣度已經發生了巨大的變化，從以往的技術驅動型向更注重為政府、企業和民眾服務轉型，而這也反映了建設數字城市的核心責任所在——服務。
當局必須明確的是，數字城市是“市民工程”，而非“政績工程”，因此，數字城市建設必須貼近大眾，服務民生，通過各種教育和宣傳手段普及信息知識，增強市民的信息意識，使全體市民都能享受數字城市的益處，才能更好地促進數字城市的發展。
以2009年獲得“全國數字城市建設示範市”的太原市為例，新建成的數字太原地理信息公共平台，把全市多部門、多行業的信息和數據進行有效整合和開發套用，為全市各政府部門、企事業單位及市民提供全新的、開放的、互動的地理信息服務平台。太原市要求各相關部門要按照《政府信息公開條例》的要求進行網上公開，與地理信息相關的內容都應在數字太原地理信息公共平台上發布，做到全市電子政務“一張圖”管理。
類似的還有“數字武漢——規劃國土線上”評測平台，為市民提供了電子地圖、規劃成果公開與公示、地價查詢、在建項目及拆遷信息查詢等多項服務，在房地產市場魚目混珠的時候，給市民帶來了切實的保障。
事實上，為了把握“服務”這一核心，我們仍有許多事情要做。從數字城市的服務效益上看，國外城市政府上網數量很大，例如，加拿大有540個州、直轄市、地區、縣、市、鎮的政府機構上網；實現網上辦公的涉及所有業務的部門；政府普及網上服務，特別是其中的城市規劃項目在網上徵求市民意見，充分體現出了程式規範、法制健全、過程透明、尊重民意的特點，數字城市的服務效益很高。
而我國數字城市的政府網站群雖然數量較大，但政務網上服務的數量、質量和效益發展並不平衡。相當一部分政府網站服務內容單薄，缺乏個性化、人性化和專業化服務；對信息構建重視程度不夠，界面設計不盡合理，可用性、易用性和親和力不足；公眾參與渠道不暢、套用效果不理想，公眾參與的積極性與滿意度不高。
從管理城市上升到服務城市民眾，是數字城市深化的必經之路。政府公共服務的信息化，必須面向社會，以公眾需求為本，注重效益和效率，解決網上公共服務缺失，使信息消費成為一種大眾化、平民化的消費，使更多的人能夠以較低的成本獲取知識和有效信息，才能實現真正有價值的發展空間，否則數字城市只是徒有形式的虛談。
然而，必須注意的是數字城市的成功，技術並不是第一位，只有依靠管理機制的變革，才能從根本上解決數字城市的發展的障礙。在城市化發展進程中，由於體制原因，問題往往都出現在中間不透明的環節，建設數字城市的責任就是把政府與人民之間溝通的渠道透明化，加強公共服務建設，打破城市治理的各個方面。
打通不透明的中間環節
2008年，我國已開展了30多個數字城市建設，據國家測繪局數據顯示，2009年我國將開展60到80個數字城市的建設與套用。相比還處於數字城市建設初期的中國，已開發國家已經走過了以信息基礎設施建設為中心的起步期，進入全面發展期。中國要想趕超，就必須對民眾負起更大的責任——加強政府與民眾的直接對話，取消代理人機制，打通政府與民眾之間不透明的中間環節，使得政府問責機制扁平化、透明化，把為人人服務的政府職能真正落到實處。
我國的城市管理模式，經歷了一個由管理到服務、由人治到法治、由重物到重人、由單一主體到多元管理的漸進過程。市場經濟地位的確立和招商引資熱潮的興起，進一步加強了城市之間競爭態勢，再加上市民生活水平的提高，城市生產生活環境較以往顯得更加重要，城市管理理念逐漸由管制向服務轉變。但在一些核心問題上，如權力空間劃分交叉重疊、重視行政疏導忽視法規建設、外部監督力度不足、管理流程缺少反饋環節、行政理念落後於經濟社會發展等等，仍然存在相當問題。
龐大臃腫的管理機構、劃分模糊的管理空間造成了政府面對不同的管理對象，或者多頭管理或者無人問津的情況，相互扯皮的現象時常發生；粗放管理方式，對於城市管理信息的接受和處理的被動和滯後，以及過多的依賴突擊式管理，造成了亂了管、管了再亂的局面；對城市管理各職能部門的工作成效缺乏統一的評價標準及合理的、可操作性強的強化機制，對各職能部門形式化的制約和監督機制……這些造成了政府和民眾之間晦澀的屏障，體制性的問題造成了政府辦事效率低下，服務職能得不到良好的延展。
面對這些問題，政府最大的責任在於實現工作重心由以職能為核心向著以流程為核心的轉變。而以流程為核心就是要把政府的社會責任制度化、透明化，減少中間代理人環節。市民作為委託人與政府的代理人之間存在著信息不對稱關係。作為政府與市民的中間環節，代理人可以即不承擔直接責任又不受市民的直接監督。代理人的“舞弊”行為往往直接損害了委託人利益的同時，對政府的政績造成了壓力。
數位化就是要改變這種信息不對稱，數位化城市管理模式極大的提高了城市管理效率。以北京市東城區為例，自2004年10月24日系統投入運行以來，政府系統本身對城市管理問題的發現率達到90%以上，而過去只有30%左右；任務派遣準確率達到98%；問題處理率為90.09%，問題平均處理時間為12.1小時，而過去要1周左右；結案率為89.78%，平均每周處理問題360件左右，而過去每年只能處理五六百件，城市管理水平明顯提高。
數位化城市管理模式有望打開一條為人人服務的數字路徑。一方面，信息傳遞的快速準確使得各類損害、危險能夠在第一時間被發現、解決；另一方面，數位技術使得組織人員的集約化分工配置成為可能，專業部門不再承擔發現問題、捕獲信息的責任，從“監督”工作中解放了出來，市民藉助網際網路的力量更廣泛的取代了他們的職能。
放大居委會模式
儘管取得了一些發展，目前的數字城市建設還都是形象工程，處於基礎設施階段。政府還沒有從管控職能中走出來，治理模式上還處於自上而下的模式，並沒有達到居民共治的效果。
什麼是居民共治？想了解這個問題，不妨觀察一下中國的居委會。幾乎每一個社區都是自己的居委會，簡而言之，居委會是居民進行自我教育、自我管理、自我建設、自我服務的民眾性自治組織，在基層政權或者它的派出機關的指導下進行工作。
居委會的發展模式各異，但任何形式的居委會的基本職能和任務有相似的成分：維護居民的合法權益、教育居民履行依法應盡的義務、辦理本居住區居民的公共事務和公益事業、向人民政府或者其它的派出機關反映居民的意見、要求和提出建議。
雖然並非政府機關，居委會確實擁有了行政關係的職能。於是新的問題誕生了：居委會會不會滋生腐敗？
答案似乎不太樂觀，一條“貪污侵占近2500萬居委會腐敗窩案10人獲重刑”的訊息讓人觸目驚心，還有許多訊息證實不少居委會把“魔爪”伸向了貧困居民的“低保”。但從另一個角度來看，居委會的腐敗模式相對較少，腐敗行為更容易被發現、整治。
明確的職能劃分、簡單的辦事流程、相互關聯的組織結構使得居委會內部形成了共同治理的組織模式。對內，基於共治模式的居委會成員相互之間的制衡和監督也就更多；對外，由於居委會與民眾之間的直接互動，他們信息交流過程中不透明的環節基本被打通，居民可以清楚了解居委會的辦事模式。
而數字城市的建設，相當於把居委會的透明管理模式放大化，實用性和易操作性是數字城市管理模式的發展方向。在數字城市建設過程中，為人人服務是城市發展的核心問題，各種數字手段要充分考慮到使用者的接受程度，降低操作門檻，像居委會大媽一樣“平易近人”；加強市民互動平台和市政專業平台以及政府職能平台的互聯互通，通過對數據新興統一管理而避免信息孤島的出現；形成專門化、常規化的信息披露機制，可以以統計部門為信息發布主體，以網站作為主要發布渠道，建立信息溝通平台，讓市民成為城市管理的建設者和監督者。
數位化過程中的越位與缺位
“數字城市完全依靠政府投資的模式肯定不能長久，它需要得到社會各界的關注和支持。”中國科學院和工程院院士李德仁如是說。眾所周知，數字城市的建設需要巨額、長期、持續的投入，而對運營能力的考驗更加關鍵。在數字城市建設初期，是政府搭台、政府唱戲；但隨著數字城市的深入化發展，商業化運營的實現顯得十分必要，數字城市的建設更多地是政府牽頭，大型企業鼎力支持，周邊產業配合以及人民的參與。
然而，一個不容忽略的事實是，在目前數位化建設過程中，政府的領導作用沒有得到有效的發揮，在部分數位化建設上，政府過多的干涉反而無法讓企業積極發揮主觀能動性，甚至出現了一些“建”為“看”的現象，導致花瓶工程、政績工程的出現。
曾有一位專家講述了這樣的故事：某市的地下管網信息系統承包給當地電信去做，電信需要完整的數字地圖做基礎圖層，於是找到當地的測繪部門。測繪部門開口要價240萬元，少一分錢也不給。電信公司在一氣之下花了近300萬元聘請最先進的技術公司做了一個比測繪部門還要完整的城市基礎地圖。
為數不少的部門，抱著“小而全”的思想，守著自己的一畝三分地。而數字城市的整體框架往往強調在統一的基礎平台上實現各部門的套用，條條林立的行政體制仍是大一統難以逾越的鴻溝。
中國工程院院士王家耀曾詳細指出了我國數字城市建設存在的六大主要問題。其中之一就是數字城市建設的實效和作用發揮不明顯。造成這一問題的主要原因，首先是現行政府機構的傳統觀念(如時間限制、空間限制)，人們學習和生活方式的新觀念尚未樹立起來。其次是現行的政府機構設定不夠合理，“建”與“用”兩張皮。此外，數字城市作為一種全新的工作平台，對政府公務員的思想素質、業務素質和知識結構提出了新的更高要求。
世界上第一個無線城市美國費城的建設，或許能帶給我們更多的啟示。2005年，美國費城正式開始無線城市的建設，而這個“世界第一”的最早提出，源自於2004年7月一場競爭激烈的市長選舉，其中一方為了獲得勝利，向民眾承諾了一個美好的“無處不在”的無線寬頻覆蓋前景。可以說，這是一項完完全全的“政績工程”。很快，在政府的主導招標下，2005年初，費城開始在全市部署無線寬頻網路。然而由於客戶發展速度過慢，造成運營成本過高，並且其廣告加直接收費的模式根本不能保證運營的持續性，運營商EarthLink退出，費城計畫擱淺。後來經過兩次反覆，費城無線覆蓋也只完成了80%，用戶數量停滯不前。
在這之後，芝加哥、休斯敦、巴黎、倫敦、新加坡……世界上眾多城市的無線計畫陸續出台，並開始了規模不一的無線建設，但除了新加坡運營良好外，其他城市都面臨著運營與建設困境，有些難以為繼，有些長期擱置，有些甚至陷入了與當地運營商的訴訟當中。
經過近幾年的積澱，無線城市建設開始出現新的變化。以政府為主導運營的模式被擱置後，無線城市建設出現了多種多樣的變化，其中最明顯的是變化是出現了以各種運營商為代表的多種主體開始運營無線城市，政府作為支持者提供包括政策和公共套用等方面的各種支持措施，無線城市開始探索出一些有效的贏利模式，套用上進一步趨向複合化。
這些探索對於我國數字城市的建設有著重要的借鑑意義。在數字城市建設中，政府的體制要改革、機構要精簡、職能要轉變；企業的決策徹底進入市場化和法制化，才能引領數字城市的管理變革。具體來說，政府應以建設“學習型”政府和“服務型”政府為切入點，增加政務工作的透明度，並繼續將城市信息化作為基礎設施建設的一部分加大投入，但同時應該做好市場機制的調節，創建一個健康有活力的市場環境，吸引相關的企業參與進來，增加創新活躍度和更多的社會資金，只有這樣，才能真正健康地推動數字城市的發展。
合作共贏
在數字城市的建設中，運營商扮演著重要的角色。例如，從2005年開始，中國移動就積極配合住建部開展了“數字城管”的試點工作，在打造和諧城市方面取得了明顯成效。3G的上馬進一步加快了數字城市建設的步伐。目前，全國21個省份的80個城市已完成了“數字城管”建設，套用終端超過2萬台。
12月10日的訊息稱，未來5年，中國移動海南公司將在三亞投資9.4億元，開展3G網路基礎設施建設並以此推進三亞“數字城市”建設。電信重組讓三大運營商手中握有了不同的王牌，G3、天翼、沃已經在個人消費領域展開了激烈的用戶爭奪戰，作為包含了信息化基礎建設、電子商務、電子政務、旅遊信息化等的數字城市建設，將成為運營商爭奪的下一個高地。
運營商背後，是一條數位化的產業鏈。在2009年舉辦的第四屆中國國際數字城市建設大會上，超圖軟體、水晶石數字科技、數字政通、易建科技、慧點科技等數字城市產業鏈上下游眾多廠商積極參與。
此外，住房和城鄉建設部分別和中國電信、中國移動簽署了戰略合作框架協定和信息化合作協定。根據協定，未來5年，住建部與中國電信將緊密圍繞住房和城鄉建設部在電子政務與城鄉信息化建設等方面，開展廣泛深入的合作。如通過中國電信“全球眼”和3G移動通信技術在城鄉、景區、土地、環保監控、災區重建等領域的廣泛套用，有效加強節能減排和生態環境保護工作；通過中國電信信息化服務在住房公積金監管、信息安全、稽查信息管理、容災備份等領域的套用，不斷提升住房和城鄉建設信息管理水平。
住建部還將與中國移動將在深入開展“數字城管”合作的基礎上，在城市災害防治、城市環境治理與保護、城市資源監測與可持續利用、城市供水水質監測、城市基礎設施安全監管、污水和垃圾處理設施的規範運營等方面開展深入的信息化合作，特別將充分利用TD技術與物聯網的結合推進住房和城鄉建設領域的信息化。
充分調動不同類型企業的力量，有助於在方方面面滿足城市建設、市民生活的需求；有助於更好的推動城市GDP增長，實現城市繁榮；有助於全面實現城市信息化，乃至全國信息化，從而為和諧社會的構建奠定堅實的基礎。
